我国档案开放之现实困境与路径选择——基于2001—2020年的相关数据调研

陈 阳

（中山大学信息管理学院，广东广州，510006）

开放是新时代档案工作的发展方向。2020年，新修订的《中华人民共和国档案法》（下文简称《档案法》）将档案封闭期由30年缩短为25年，大大加速了档案开放的法治进程。2022年7月，国家档案局印发实施《国家档案馆档案开放办法》，进一步规范了我国档案开放和利用工作。

当前学界对档案开放的研究主要集中在以下五个方面：第一，政府信息公开、开放政府、开放数据等的时代背景［1-2］；第二，档案开放中涉及的权利问题，主要包括个人隐私权［3］、知情权［4］等；第三，档案开放中的开放鉴定及程序［5-6］；第四，档案开放利用现状的调研分析［7］；第五，新《档案法》背景下的档案开放问题。［8］综上，笔者发现现有研究成果对我国档案开放的研究缺乏数据支撑，尚未对近年档案开放的现状进行系统调研，从而找寻破解之道。因此，本文着眼于我国20年来的档案开放现状，基于数据调研，从四个层面对档案开放的困境进行理性思考。

1 我国档案开放的数据调研

根据国家统计局和国家档案局公布的《国家综合档案馆基本情况》，笔者以2001—2020年为时间轴，对我国综合档案馆的馆藏档案数量及开放档案数量、开放率进行了统计，如表1所示。可以发现，我国综合档案馆馆藏档案数量大幅增长，从2001年至2020年增长了约6.67倍，增长率为567.24%；综合档案馆开放档案数量也呈上升态势，从2001年至2020年增长了约3.53倍，增长率为253.16%。尽管综合档案馆开放档案数量逐年上升，但远远落后于其馆藏档案的增长数量。

表1 2001—2020年国家综合档案馆馆藏档案、 开放档案及档案开放率统计

相较于海量的馆藏档案数量及国外公共档案馆的档案开放水平，我国综合档案馆的档案开放率整体偏低。2001—2012年，我国综合档案馆的档案开放率持续下降，2013年稍有上升，近五年保持在15%左右。20年来，我国综合档案馆档案平均开放率为21.91%，这意味着超过78%的档案尘封在档案库房，未向社会开放利用。

2 我国档案开放的现实困境

在政府数据开放运动不断提速的背景下，档案开放无论是在法律制度层面还是实践执行层面，都具有滞后性，制约着开放政府的进程。

2.1 法律规范层面：法律间存在冲突，难以指导档案开放

（1）《档案法》与《保密法》之间的矛盾与冲突

根据《中华人民共和国保守国家保密法》（下文简称《保密法》）第十五条［9］，可以推断：其一，《保密法》保护的对象仅仅针对国家秘密；其二，30年是国家秘密保护的最长年限；其三，涉密档案的降密解密权限在机关、单位（即档案形成部门），档案馆无权解密。这与档案开放实践相悖：首先，《档案法》保护的对象不仅仅是国家秘密，还应包括商业机密及个人隐私，《档案法》缺乏对上述二者的保护条款；其次，在实践活动中，很小一部分文件属于绝密级，这意味着绝大多数文件自形成之日起，应低于20年就可解密开放利用；而《档案法》对除提前开放的进馆文件（即档案）均设置了25年的封闭期限，有过度保护档案不开放的嫌疑；最后，《保密法》规定档案部门无权解密，但《档案法》第三十条规定“馆藏档案的开放审核，由档案馆会同档案形成单位或者移交单位共同负责”［10］，易导致档案形成部门未充分履行前端档案定密、后端档案解密的职责，档案馆在其中也未起到良好的提醒、监督职责，使得档案开放工作滞后，陷入困境。

（2）《档案法》与《政府信息公开条例》之间的矛盾与冲突

档案“封闭期”的设置，一方面在开放理念上同《政府信息公开条例》（下文简称《条例》）“以公开为原则，不公开为例外”的立法理念不相符合；另一方面在开放时间上难免阻碍政府信息的合理合法公开。总而言之，根据“档案机密性随时间的推移总是逐步减弱”［11］的原则，处在政府文件下游端的政府档案，其机密性应小于政府信息，倘若政府信息已经在20个工作日内公开，则移交至档案馆的信息的机密性更应减弱，“封闭期”一说在逻辑上就无法解释。

2.2 制度操作层面：档案解密落实率低，开放审核难以制定统一执行标准

档案解密划控、开放审核是档案开放和利用的前提，关系到政府公信力的建立与社会的民主公正。

（1）档案解密进程缓慢，落实率低

档案解密作为档案开放的上游，直接关系着档案开放的进程。有数据表明：我国档案解密的数量只占定密总数的2%。［12］档案解密降密工作滞后，主要体现在以下三点：第一，解密思维出现偏差，按照《保密法》及其实施条例，只有公开后不会损害国家安全和利益的事项才能解密，但在实践过程中往往难以综合把握各项国家利益，导致解密工作受到束缚。第二，档案解密降密需要多部门联合参与。部门间职责不清，在实际工作流程中存在滞后问题，造成档案解密进程缓慢。第三，由于涉密档案需逐份过滤，工作量大且筛选具有一定难度，在各综合档案馆人员短缺、工作繁杂的现况下，档案降密解密工作尚未置于优先安排的地位。

（2）档案开放审核主体多元，难以制定统一的执行标准

“档案开放审核”是《档案法》首次提出的术语，此前，学界将这一环节称之为“开放鉴定”。开放鉴定是馆藏档案依法向社会开放利用的必要程序，主要指对封闭期满的档案进行开放鉴定，也包括对解密档案进行划控鉴定。目前，我国档案开放鉴定的责任主体较多，包括档案主管部门、档案馆、档案形成单位、保密部门、文件执法单位等，但各责任主体的具体职责尚无明确规定，易导致各部门相互推诿责任，且不利于事后追责；另一方面，档案鉴定工作难免带有较强的主观色彩，加之其自身的复杂性，很难制定详细的标准，易导致出现漏洞。

2.3 档案开放主体层面：开放主体单一，档案馆出现认知偏差

不少学者将开放率低归咎于档案馆不作为，服务意识淡薄，未充分履行开放档案的职责。这一现象看似是档案馆的失责，但理性思考下，无论法律、制度详尽程度高低，档案开放的复杂性都会让档案馆在实际工作中面临价值判断和选择。［13］

（1）档案开放主体单一

当前档案开放的主体多为综合档案馆，机关、团体、企事业单位等的档案室开放档案与否取决于社会、公众对其是否有利用需求，且需经过档案保存单位的同意，尚未真正发挥向社会提供服务的作用。尽管《档案法》第二十七条规定：国家鼓励和支持其他档案馆向社会开放档案。［14］但通过何种具体措施将“鼓励和支持”落到实处，目前尚未有定论，有待进一步研究和深化。

（2）开放与保密的权衡中，档案馆出现认知偏差

由于档案开放的效益具有影子性和滞后性，短期内无法凸显，而泄密的风险显而易见，加之受限于《档案法》中档案公布权和档案利用权的矛盾，档案馆在履行档案开放义务的同时，也面临着利用者对已开放档案的不当利用而承担连带责任的风险。不可控的风险因素，加之档案馆仅能承担有限的责任，使档案馆在开放与保密权衡中选择的“明哲保身”成为了所谓的理性博弈的结果。

《档案法》中缺乏对档案机构的免责保护条款，直接导致档案馆在“履行职责”和“承担风险”上，出现认知偏差［15］，但这并非是不开放档案的理由。

2.4 档案利用主体层面：利用需求与开放档案存在脱节，缺乏对档案开放的外部监督

（1）档案利用率低，一定程度上影响档案开放的进程

档案开放是档案利用的前提，档案利用反作用于档案开放。根据国家统计局的相关数据，在2001—2020年间，我国平均年档案利用率为4.06%，约96%的档案未被利用，据此可知近20年的平均档案开放利用率为17.63%，即开放的档案中仅有17.63%被利用过。以2020年为例，全国各级国家综合档案馆接待利用者647.2万人次，2020年年末全国总人口为141212万人，利用者占总人口比例的0.46%，换言之，每年有近99.5%的人未曾利用档案。低迷的档案利用率无法促进我国的档案开放工作，不利于提高档案馆开放档案的积极性。

（2）缺乏对档案开放的外部监督

目前，我国档案开放的实现，主要靠档案馆内部的自觉。根据《档案法》第四十八条［16］和《国家档案馆档案开放办法》第三十条［17］的规定，我国档案开放的监督主要来自档案主管部门，缺乏来自社会公众和媒体的监督。在美国，随着“公民档案员”项目的兴起，越来越多的社会公众参与到国家各项档案事业活动之中，有效发挥着监督的职责。相较而言，在我国档案开放进程中，尚未充分发挥外部力量的监督作用，缺乏外界推动力。

3 我国档案开放的路径选择

3.1 法律层面：完善法律法规，保障档案开放

（1）明确档案开放的立法理念

现有《档案法》在档案开放上，尚未完全体现透明、参与、合作等理念。首先，改变档案开放时间的滞后，保障档案开放的时效性，对可随时开放的档案不应该设置期限，应及时开放。其次，积极修订《档案法实施办法》，进一步解释、明确档案开放的范围，设立信息豁免制度，除了涉及国家机密、商业秘密、个人隐私的档案信息不予公布外，其他信息应均予以公开，且要将以往档案的利用率及社会需要作为档案开放范围的重要参考。最后，建议修订档案公布与档案利用的矛盾条款，缩小档案馆对档案的控制范围，真正保障公众利用已经开放档案的权利。对于已经公开的信息，公众有绝对利用及传播的权利；对于尚未公开，但公众通过依法申请或者其他渠道获得的信息，综合档案馆保留公布的权利，并有告知公众无权公布的义务。

（2）理顺法律法规间的逻辑关系

第一，理顺《档案法》《保密法》《条例》三者的侧重及相互关系。《保密法》强调保守国家秘密；《条例》注重保障公民知情权；《档案法》既要维护国家信息安全，也要保障公民的信息知情权和档案利用权，三者在立法时应各有侧重。第二，关注法律间的衔接与配合。《档案法》与《保密法》在保护对象、开放范围上要做好衔接。《档案法》除了保守国家秘密外，还应保护商业机密、个人隐私等，在开放范围上应制定负面清单制度，对于不予开放的档案要附以说明，最大程度体现“法无禁止即可为”。《档案法》与《条例》在档案开放时间上应保持一致，现行公开的文件移交至档案馆后不应设置封闭期限。同时，做好数据时代与《数据安全法》《网络安全法》《个人信息保护法》等的衔接。拥有海量信息、数据的档案部门，应积极参与数据立法实践，明确档案部门、数据部门以及信息部门各自的职能权属，完善法律间的衔接，为档案数据的开放和利用找寻新的出口。

3.2 制度层面：完善档案解密、档案开放审核制度

（1）建立健全档案解密体系

第一，树立理性的档案解密思维。档案解密应树立综合考虑国家各方面利益的理念，避免单向思维。第二，明确组织机构职责。我国现行保密行政管理机构主要包括中央保密委员会办公室和国家保密局，下设秘书行政司、政策法规司、指导管理司、科学技术司、监督检查司和人事司，尚未建立与档案部门的直接关联。相较于美国国家解密中心（National Declassification Centre，简称NDC）和信息安全监管委 员 会（Information Security Oversight Office，简 称ISOO）隶属于国家档案馆的组织构架，我国应明确档案馆在档案解密过程中的职责，做好档案解密向档案开放的过渡，建立各级档案馆统筹安排、各定密单位具体实施的解密机制。第三，逐步完善档案解密制度。对于存量档案，以“件”为单位，清理、筛选馆藏涉密档案，对未定密级的档案进行定密，对到期档案进行解密划控，结合社会发展需求和公众利用需求，提前解密相关档案，做好与信息公开的衔接；对于增量档案，要严把档案移交进馆的入口，及时做好密级审查。运用现代化手段开展档案解密工作，建立国家秘密事项统计和到期提醒制度，将解密管理功能纳入档案管理系统。

（2）健全档案开放审核制度

第一，明确档案审核（鉴定）的重要意义。德里达认为：“档案工作者并不是要保管，而是销毁；因为如果什么都保管而不销毁，那什么也保存不下来”。［18］档案审核凸显了档案管理活动的管理特征和科学性，在任何时代都必不可少。第二，厘清档案解密与档案鉴定的关系，明确档案馆的职责。《档案法》明确了档案开放审核的主体，档案部门应该进一步细化职责范围，使档案馆在档案开放工作中的责任边界更为清晰。第三，明确档案开放审核的程序，建立问责制，明确问责主体、问责客体、问责流程及责任追究方式，发挥档案主管部门在档案开放审核流程问责中的主体导向作用，形成常态化档案监督机制和档案开放责任制，定期向社会公布档案开放审核成果。

3.3 扩大档案开放主体，增加档案馆免责条款

（1）扩大档案开放主体

第一，档案开放主体应由国家综合档案馆扩展为包含专门档案馆、部门档案馆、事业单位及其下属单位档案馆、企业档案馆等在内的所有档案馆。第二，关注机关内档案室的档案开放。公共部门机关档案室承担有向社会开放利用档案的义务。机关档案室作为行政机关的文档管理机构，参与和执行政府信息公开之时实际上承担了向社会提供公共档案信息的责任。第三，鼓励私人档案馆向社会开放，增强档案社会化管理。国家、地方可通过政策供给等途径鼓励私人档案馆向社会提供开放，充分发挥档案的文化和教育价值。

（2）增加档案馆免责条款

在对档案馆档案开放进行监督及惩罚的同时，要在《档案法》中增加档案馆免责条款，鼓励档案馆定期对封闭期已满的档案进行开放，对由于档案利用者在利用过程中的不当行为而造成的不良后果，档案馆及档案工作者无须完全承担对开放档案的后果进行预测的责任。可以联合司法部门，参照我国正当防卫的立法进程，定期公布档案馆无须承担责任的典型案例，以解决档案馆档案开放的后顾之忧。

3.4 加快利用档案数字化成果，加强有效监督

（1）关注社会档案利用需求

档案利用的不确定性由档案价值的不可知性决定，不能因为利用率低，而去否定开放的意义和价值，档案开放是档案利用的前提，如何从利用的角度提高档案开放水平是应该思考的问题。尽管社会公众档案利用需求难以精准预测，但我们要借助理性思维的力量，在档案利用工作中总结和挖掘社会、公众利用档案的本质和规律，将档案提前开放工作落到实处。同时，可以借鉴国外档案开放利用的先进经验，如美国《信息自由法》规定“被申请3次及以上的信息，要主动公开”，很好地诠释了档案利用推动档案开放的进程。

（2）将档案数字化成果运用于档案开放

《“十四五”全国档案事业发展规划》指出，到2025年，全国县级以上综合档案馆应数字化档案数字化率达到80%。［19］通过笔者对现有42家全国示范数字档案馆的初步调研发现，18家档案馆提供在线档案开放目录，但仅有青岛市档案馆、杭州市档案馆、浙江省档案馆、山东省档案馆等9家提供在线全文阅览服务，绝大多数档案馆尚未充分利用档案数字化的成果。这要求：其一，做好系统平台间的相互对接，促进数字化档案全文网上开放与利用；其二，加强档案网络开放的审核工作，以数字化技术手段辅助档案开放审核工作，进一步提升到期档案的审核效率和开放进程。

（3）加强内外部监督，保障权利救济

档案开放不仅仅指档案馆及馆藏档案的开放，还应包括档案工作的开放。第一，加强内外部对档案开放的监督，将档案开放指标纳入政府信息公开年度指标，每年进行数量公开，自觉接受社会、公众、媒体的监督。第二，档案开放涉及社会公众的知情权、个人隐私权等，要加强档案开放的救济保障机制建设，完善我国档案权利救济制度，充分利用行政复议、向信息委员会申诉和行政诉讼制度等方式设计救济模式，从而保障社会公众的档案权利得以实现。