地方政府推动化学仿制药产业发展对策研究

黄 卉，陈红英，欧淑芬，孟 君

(1.广州市市场监督管理局，广东 广州 510620；2.广州白云山明兴制药有限公司，广东 广州 510250；3.广州市药品检验所，广东 广州 510160；4.广州白云山医药集团股份有限公司 白云山何济公制药厂，广东 广州 510160)

1 前言

我国是仿制药大国。仿制药产业高质量转型对于深化医疗卫生体制改革，提高进口药国产替代，缓解我国医药市场对高质量、低成本仿制药的迫切需求具有重要意义。近年来，中央政府密集出台了仿制药质量和疗效一致性评价、完善知识产权保护、药品集中招标采购等一系列连贯有序的改革举措引导国内企业转型升级。作为高新技术产业之一，地方政府对仿制药产业给予了高度重视。尤其是生物医药重点发展地区，针对仿制药上市前、上市后阶段，在产业政策上给予了较多鼓励措施，一定程度上提升了仿制药企业向高质量发展转型的积极性。

随着改革的深入，阶段性成效初步显现。我国仿制药一致性评价工作进展顺利，加速了国内高端仿制药的研发上市；药品集中带量采购中选品种的仿制药替代效应持续放大，在一定程度上带动了中选品种、未中选品种、原研药价格的降低，群众用药费用显著降低。但由于我国仿制药行业的基础薄弱，药价下降的同时，未实现进口药替代的目标。有研究显示，在首批国家药品集中采购品种中，部分国内通过一致性评价品种的全国总销量是下降的，另外，约半数品种仿制药金额替代率是下降的。高端仿制药市场依然由国外原研把控。在前端高研发投入、后端利润空间压缩的双重因素作用下，仿制药行业“多小散乱差”格局在政策快速调整下所产生的阵痛逐渐显现。比如，2021年8月20日，上海阳光医药采购网发布一则信息，老牌药企华北制药因产能受限、叠加原料药涨价，在中标国家集采后出现了断供。仿制药行业整体处境艰难，即使是龙头企业也面临中长期发展动力不足的困局，这是当前仿制药产业成功转型升级亟待解决的问题。

仿制药是全民医保用药的基础盘，涉及民生的保障和改善，具有较强的公益属性。针对目前行业转型后继乏力的局面，研究应对举措，对于地方政府及时有效应对改革出现的新变化、科学地调整政策方向、稳定推动当地产业成功转型升级具有重要现实意义。文章系统分析了当前我国高端仿制药研发生产发展趋势和行业竞争情况，总结生物医药重点发展地区促进仿制药高质量发展的政策特点和存在问题，对地方政府推动当地仿制药产业转型升级提供政策补充建议。

2 我国高端仿制药研发生产发展趋势和行业竞争情况

2.1 全球专利药到期情况

据米内网全球药品专利过期查询库统计，2020—2025年共有897个药品的产品专利到期，其中在我国已经进口上市的专利药有554个品种(包含不同剂型)，占比62%，未在我国进口上市的专利药有343个，占比38%。

表1 2020—2025年药品专利到期情况统计

续表

2.2 已过专利期的首仿化学药品种情况

2.2.1 首仿药待批情况

据米内数据库统计，自2016年1月1日至2021年5月27日，目前尚处于审批状态的首仿药受理号共580个，涉及申报企业数量共233家，待审品种数量共275个。

表2 CDE待批首仿药受理号情况统计

2.2.2 待批首仿药企业竞争情况

统计各首仿品种企业竞争数量，首仿品种大多数都以企业独家申报为主，共计203个品种，占全部首仿申报的74%；少数首仿品种有两家或三家企业竞争，合计59个品种，占比21%；极少数首仿品种达到3家以上企业共同竞争，有13个，占比5%。

表3 企业竞争首仿品种数量分布

统计待批首仿品种数量最多的前10企业，基本上是国内龙头制药企业，其中正大天晴药业集团以23个待批首仿品种遥遥领先于第二名拥有16个待批首仿品种的扬子江药业集团，第三名是齐鲁制药，共计13个待批首仿品种。

图1 待批首仿品种数量企业前10排名

2.2.3 首仿药获批情况

据米内数据库统计，在2016—2020年的五年间，我国共有236个品规的首仿药获批上市，获批品规数量逐年上升。

表4 2016—2020年首仿药品规数量及环比增长情况

2.2.4 获批首仿药企业竞争情况

从过去5年首仿获批品种数最多的10家企业来看，基本上都是国内龙头制药企业，其中，正大天晴获批品种数最多，有12个品种，其次豪森、恒瑞、东阳光、齐鲁、科伦分别以10、9、8、7、6个获批品种数紧随其后，企业之间的获批品种数量差距微小。

2.3 仿制药一致性评价进展情况

2.3.1 仿制药一致性评价过评情况

据米内网一致性评价数据库统计，截至2021年3月25日，CDE仿制药一致性评价补充申请的受理号共有2882个，已通过一致性评价2115个，其中按一致性评价补充申请的1220个，过评率约为42.3%，按视同通过一致性评价的895个。申请一致性评价的品种数583个，通过品种数有495个，共涉及申请企业699家，已有产品过评的企业514家。

表5 一致性评价过评情况一览

图2 2016—2020年首仿获批品种数前10企业排名

2.3.2 仿制药一致性评价过评企业竞争情况

按申报企业数量的分布进行品种统计，截至2021年3月25日，一致性评价申报品种共583个，其中独家申报的品种239个，约占41%，2～3家企业申报的品种106个，约占18%，4～10家企业申报的品种209个，约占36%，10家以上申报的品种29个，约占5%。

表6 按申报企业数量分布的品种统计

从过评的企业分布来看，仿制药一致性评价过评数量较多的药企均是国内龙头制药企业，如齐鲁制药、石药欧意、四川科伦、正大天晴等。其中齐鲁制药通过一致性评价的产品数量最多，共计46个。

图3 过评企业前20排名(按产品数计)

2.4 对标国家的仿制药金额和用量占比情况

据前瞻产业研究院数据显示,2019—2020年美国仿制药用量均达到85%，仿制药渗透率基本达到饱和，但所用金额相差不大，药物可及性高。欧、日、中仿制药用量都超过了50%，欧、日略高，都与美国相差悬殊。从仿制药金额和用量比值角度来看，仿制药产业最为发达的美国两年平均仿制药金额/用量比接近1∶3.5，欧盟为1∶3，日本约为1∶5，而中国仅为1∶1.75。

表7 美、欧、日、中仿制药金额和用量占比 单位：%

综上可以看出：①仅从申报数量来看，以最大的可能性估算，未来4年内，国内企业化学药首仿品种也无法覆盖全球专利到期品种，占到期品种的55%。剩余品种只能由境外原研厂家提供。②首仿申请、过评企业的前10和仿制药一致性评价过评企业的前20高度重复，提示产业集中度进一步提升。③首仿品种大多数以独家申报为主，行业竞争不充分，将导致国内仿制药市场和进口原研博弈的胜算降低。同时，按照药品费用理论，药品费用由药品价格、使用数量、可替换药品3个变量共同决定。国内首仿以独家为主，不利于国家降价保供结构调整目标的实现。④首仿申请、过评企业中，单个企业申请加过评品种3个以上的，已排在全国第15名。仿制药一致性评价过评企业中，单个企业过评超过11个品种的，已排在全国第20名，占总过评企业的3.8%。⑤仿制药一致性评价过评品种中，视同通过一致性评价的占比不大，占申请总数的31%(包括境外企业在国内设厂获批的品种)，提示国内企业在欧美发达国家境外批准上市的仿制药品种数量较少。⑥仿制药一致性评价过评品种中，4～10家企业申报的品种有209个，约占36%，10家以上申报的品种有29个，约占5%，提示部分品种研发重复多。⑦我国仿制药替代率不高，产业仍处于发展阶段，有较大的提升空间。

经分析可以得出如下结论：一系列改革之后，我国高质量仿制药的研发生产逐步集中到一批有核心竞争力的大企业大集团。在高质量发展转型过程中，仿制药头部企业或集团的整体实力在提升，但各项研发及市场指标仍较低，国内企业中单个企业首仿加一致性评价申请品种数最多的是69个，距离国际跨国制药集团仍有较大差距。未来5年，近一半的专利药到期国内无仿制申请，国内首仿多为独家申报，市场竞争不充分，境外原研企业仍占据绝对优势地位。从产业角度看，我国高端仿制药产业规模与欧美、日本等国相比较小，企业盈利空间不大，仿制药行业高质量转型形势严峻。

3 国内生物医药产业发展重点城市仿制药产业促进政策分析

文章选取国内生物医药发展重点省份及城市(北京、上海、安徽、江苏、连云港、苏州、泰州、广州、深圳)，在对其发布的生物医药产业促进政策中仿制药相关内容进行梳理的基础上，从政策主要支持要点方面进行总结分析。

3.1 主要特点

3.1.1 兼顾供需端要素，全方位完善支持政策

各地政府均没有形成统一明确的仿制药政策规划体系，仿制药相关政策都是融合在当地生物医药产业整体发展规划及相关文件当中，相关政策覆盖面广，涵盖了中观和微观层面的产业和企业运营的方方面面。仿制药相关政策与国家已明确的具体发展方向一一对应，强调从供给端和需求端双向发力推进高质量发展。供给端主要以需求为导向促进仿制药针对性研发，完善首仿和仿制药一致性评价的激励政策。需求端措施主要是将已按照化学药品新注册分类批准的仿制药以及已通过一致性评价的仿制药及时纳入地方药品采购目录；实行按药品通用名编制采购目录；推动国家药品集中采购等举措加速仿制药进口替代。产业扶持目标清晰明确，通过供给和需求相互促进的良性互动，在推进仿制药产业高质量转型升级的同时，带动民生保障和改善。

3.1.2 地方产业扶持政策以科技政策和财政政策为主要手段

各地政府在制定仿制药产业发展相关促进政策时，加强了技术攻关的引导，主要采用科研立项支持、定额奖励、税费减免等手段扶持企业发展。扶持项目主要包括：对列入国家技术研究计划的仿制药品关键共性技术研究给予政策奖励；仿制药企业经认定为高新技术企业的，按15%的税率征收企业所得税；对通过一致性评价的已上市仿制药品种给予一定金额的资金扶持；鼓励提升工艺制造水平，对符合条件的给予奖励；支持企业开展国际产能合作，建立跨境研发合作平台，鼓励境外企业在我国建立研发中心和生产基地，推动仿制药产业国际化，等等。

3.2 存在的主要问题

3.2.1 地方政府产业扶持力度不够

近几年，我国仿制药企业不仅要开展首仿药的研发，还要同时开展已上市仿制药的一致性评价工作，面临着巨大的研发资金压力。部分省市在制定地区生物医药发展规划时对此也有所考虑，出台了力度不等的奖励和扶持措施。最主要的措施是对产品实施上市后奖补，奖补对象主要是开展一致性评价的已上市仿制药。但补助金额较低，除安徽省、浙江省个别地市单品种补助超500万元，最高可达800万元，全国其余地市补助均在500万元以下；全国仅安徽省、连云港市设立了对首仿药的品种奖补，分别为单品种200万元和400万元，其他地市对首仿药均未设立奖补政策。税收优惠方面，除了对应高新企业的税收优惠，各省市均未对高端仿制药企业给予额外的税收优惠。目前来看，这种扶持力度远不能抵消企业的研发投入，更谈不上给企业提供一定利润空间以持续生产和研发新品种。新的市场政策下，仿制药利润较低，短期内很难从市场收回利润，企业可能会因为巨大的科研投入引发资金链断裂或者出现生产供应中断的风险。我国首仿药申请绝大多数是独家品种(占74%)以及单个企业过评品种数较少的情况从侧面说明企业没有足够的投入和积极性参与市场竞争。

3.2.2 经济导向不足

地方政府的政策制定对仿制药产业的扶持没有明显的经济导向性。一方面没有引导资本关注仿制药产业，没有主导相关产业投资基金助推当地仿制药企业的转型发展。另一方面缺乏药物经济学的政策导向。政府对首仿药和一致性评价过评仿制药的奖励均覆盖全品种，缺乏针对性，容易造成部分品种(约占36%)过度重复的现象。没有科学地引导企业研制具有药物经济学价值、能替代市场原有产品的仿制药，增强企业对市场规模小的罕见病药物和其他短缺药物研发的积极性。这里的引导包括科学的评价和基于评价的财政补偿方式。

3.2.3 对仿制药产业“原料药制剂一体化”的认识不足，产业布局不均衡

对于仿制药企业而言，稳定的原料供应是企业参与市场竞争不可或缺的资源，整个制造业成本的控制也主要依靠原料药。与此同时，随着药品关联审批的贯彻落实，化学药品制剂的注册申请要求与已登记的原辅包材相关联，在未来，“原料药制剂一体化”的企业运作模式将成为行业主流。但由于原料药产业也是污染较为严重的产业，环保和安全的压力极大，各地在原料药厂的建设和引入上积极性不高。甚至部分中心城市受环境、土地等因素制约，还要求产业做出调整，化学原料药生产环节全部退出本地区，仿制药企业发展受到制约。从各地已出台的政策来看，大多数地区忽略了对原料药产业的规划布局，目前仅有北京、江苏、连云港市对化学药全产业链中原料药配套发展进行了统筹规划。

4 推动仿制药产业转型升级和高质量发展的政策补充建议

推动仿制药的使用是世界范围内的趋势，我国已成为全球第二大医药市场，面临着激烈的国际竞争，众多国际制药企业对中国医药市场越来越重视。当前，境外原研企业不仅采用降价的策略，还利用授权仿制药的方式进一步巩固市场，打压国内仿制药的仿制动力。仿制药产业作为全民医保用药的基本盘，具有普惠性、基础性、兜底性的特征，产业的转型升级，不仅意味着药品可及性和患者的用药保障水平的提高，更是在后疫情时代维持国内医药卫生行业可持续发展的战略性考量。在提高仿制药替代率的同时实现国产替代，仿制药产业现阶段的发展迫切需要政府给予更大的支持。地方政府在推动仿制药产业转型升级和高质量发展过程中，应及时研究完善与产业发展不同阶段相适应的地方扶持政策，科学地调整政策方向，兼顾短期适应性和长期战略性要求，为提高仿制药企业在国内和国际市场的竞争力创造有利条件。现结合各地政府已出台政策，建议从以下几个方面进行补充和完善。

4.1 加强经济学的引导

仿制药高质量发展增加了仿制药研发和生产的成本。在仿制药研发上市过程中，该产品是否具有药物经济学价值，能否替代市场上原有产品，是企业和政府在研发和产业扶持决策上需要重点关注的问题。目前我国药物经济学仅在少部分省份的医保目录谈判、公立医院药品集中采购药品定价环节得以应用。实际上药物经济学的评价方法在国际上也运用在药品研制和开发领域。随着仿制药注册标准的提升和仿制药一致性评价工作的深入，地方政府应积极引入药物经济学，为其产业扶持提供信息和决策依据。根据对辖区仿制药品种在其治疗领域的市场占有率及盈利水平的药物经济学评价结果，科学地决策该药是否可以得到补偿以及具体的补偿金额，将有限的政府经费更多地投入到高价值的产品上，更大程度地保障优势品种研发的持续投入，进而科学引导产业发展，避免低价值药品的重复研发。建议地方政府针对此积极作为，先行试点，成立政府主导的药物经济学评价机构，开展药物经济学评价体系和方法的研究，推动药物经济学在药品研发中的运用和政府决策。

4.2 加大对仿制药产业的支持力度

当前，推进仿制药产业转型升级和高质量发展进入了攻坚阶段，投资不足、资金链紧张、研发动力不足成为制约仿制药企业高质量发展的突出瓶颈。有研究表明，积极的财税政策对促进生物医药产业发展有显著的刺激作用。从信号传递理论出发，政府不断加大扶持力度，可以视为一种信号，表明了政府对该产业未来发展的战略导向，可影响和带动市场投资的转向。鉴于此，地方政府应当进一步加大对仿制药产业的扶持力度，并注重扶持的精准性，积极地引导市场发展。具体而言，包括：①对具有药物经济学价值的新上市仿制药或者通过一致性评价的仿制药品种的研发实施财政贴息贷款，支持企业研发高价值产品。②对纳入集采中标品种的仿制药，将补偿金额和销售挂钩，按当年市场销售总额或者集采中标价的价格体量实施不同比例的税收返还，保障企业当年的利润，让企业更有信心和积极性投入高端仿制药的研发生产。③对市场规模小的罕见病药物和其他短缺药物实施财政拨款的资金补助，由于该类药品的公益属性，相较其他药品需要以更大的力度进行扶持。④对于成功进行国内外双报甚至多报的仿制药，应开设专项资金奖励企业，鼓励企业积极申报境外注册，拓展境外市场。

4.3 重视仿制药全产业链布局

地方政府在制定发展仿制药产业政策时很容易向制剂厂家倾斜，而忽略了原料药的配套发展。2021年11月11日，国家发展改革委、工业和信息化部联合发布《关于推动原料药产业高质量发展的实施方案》，彰显了国家有关部门对原料药产业发展的重视。地方政府应充分认识到化学原料药的行业基础和战略地位，积极谋划原料药制剂一体化的产业规划布局。我国生物医药重点发展城市几乎都是国家的中心城市，环保压力较大，原料药产业应探索新的发展路径。自身条件允许的，可以设立化工园区，加大环保投入对其进行产业环保升级，引进专业的三废处理公司，由企业对三废进行初步处理，专业公司负责集中处理排放，解决入园企业的后顾之忧。自身条件不允许的，可以参考学习北京—沧州渤海新区生物医药产业园的“飞地管理模式”。寻找省外或者市外的化工园区，将本地企业的原料药端放到目标园区，实行“飞地合作”，由经济相对发达的地区输出项目，经济相对不发达地区提供土地交由前者管理，利税两者共享，由输出地实施许可和认证，建立异地监管机制。利用两地资源互补，突破原料药产业发展瓶颈。

4.4 关注医药研发外包产业(CRO)的培育和壮大

医药行业专业性较强，研发投入大，周期长，选聘专业的外包公司协助企业研发已成为行业的趋势。在仿制药利润空间一直收紧的同时，CRO产业反而是逆势增长。对于整个产业链而言，CRO这一新兴细分领域风险较低，消耗的主要是人力成本，利润空间较大。未来第三方CRO机构的专业化、国际化程度会随着产业的发展逐步加强，形成独角兽企业的发展态势。地方政府应提早关注CRO产业，抓住先机做好研发布局，增强当地医药的研发实力，为当地仿制药产业乃至整个生物医药产业的创新发展助力。