财政分权影响区域创新效率的两阶段中介效应研究

易杏花，程亚男

（中国地质大学经济管理学院，湖北武汉 430074）

创新是国家强盛、民族进步的根基与灵魂。习近平总书记在党的十九大报告中强调，创新是引领发展的第一动力，并提出要加快建设创新型国家，到2035 年实现中国跻身创新型国家前列的目标。我国“十四五”规划中也再次强调要坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑。在此背景下，越来越多的学者兼顾市场和政府作用，研究如何提升区域创新水平。中国特色社会主义财政体制下，财政分权体现了地方政府在资源配置上的主观能动性，因而成为代表地方政府“有形之手”驱动创新的重要举措。在探究财政分权会对区域创新效率产生怎样的影响时，大多研究从整体视角切入，实际上财政分权对于不同阶段区域创新效率的影响或许存在异质性。而且财政分权对区域创新效率的影响路径也会存在多样性，除了直接效应，也可能存在间接效应。在财政分权与区域创新效率之间，财政支出结构与财政支出效率是最为重要的两个中间因素。财政分权对于不同的区域创新阶段会产生不同影响吗？导致影响差异性的原因是什么？在财政分权影响区域创新效率的过程中，地方政府财政支出结构和财政支出效率起到了什么样的作用？这些作用是否也存在创新阶段的异质性效果？对这些问题的回答，有助于探究财政分权影响区域创新效率的机制和路径，对进一步优化地方政府财政支出，提升区域创新效率具有重要意义。

1 理论分析与研究设计

改革开放前，我国实行的是集中统一的计划经济体制，中央政府对于生产、分配、消费等经济活动进行指令性行政管理，保障了中央政府与地方政府经济利益的一致性，有效地对我国财政进行统收统支。但长此以往，中央政府所需承担的财政压力也会骤增。改革开放后，我国对财政分权体制进行了两次大改革。第一次是在20 世纪80 年代中期，尝试用财政包干制来协调中央与地方政府间的利益关系，但结果并不尽如人意。第二次是1994 年分税制改革的提出，使我国财政分权体制得到进一步的规范。基于分税制的框架，我国已经形成了具有中国特色的财政分权体系。

1.1 财政分权对区域创新效率的直接影响

目前，学术界针对于财政分权与区域创新效率形成了一系列的重要研究成果。一部分学者认为财政分权可以提升区域创新效率水平。科技的创新发展方向源自民众的需求，而与中央政府相比，地方政府更容易接收民众的反馈信息［1］，且对当地经济发展、资源储备、地理环境、人力水平、产业结构等情况掌握得更加全面具体，在信息搜集与整理等方面也更为便捷［2］。在中国式财政分权体系下，地方政府又拥有较强的自主性［3］，可以有针对性地规划本地的财政收支，并决定区域基础建设、招商引资等问题［4］，在一定程度上简化政府的工作流程，提高财政资源的配置效率［5］，使之更加灵活、更加有效。随着创新驱动发展战略的全面实施，以及中央政府对区域科研创新活动所提出的一些硬性要求，地方政府逐步从传统的“为增长而竞争”向“为创新而竞争”转变［6］，纷纷加大科技创新投入和增强企业创新补贴力度，减轻企业的研发成本，进而有效缓解“创新惰性”的负面影响［7］，促进区域创新效率的提升。虽然中国式财政分权的实施在一定程度上减轻了中央政府的压力，地方政府也更有财力推动区域经济发展，但它也不可避免地存在一定弊端。部分学者发现财政分权与区域创新能力之间存在着倒“U”型关系［8］。产生这种现象的原因是，地方政府对于区域创新的财政支持不可能无限度地发挥作用，过度的支持会产生边际报酬递减效应，导致创新资源的冗余浪费［9］。

此外，还有不少学者认为财政分权会阻碍区域创新效率水平提升。在“政治集权”与“经济分权”的财政体制下，地方政府具备双重身份，既承担着中央政府代理人的角色，又是一个独立的经济利益主体。作为中央政府代理人，地方政府需要加强财政支出预算管控，可用于创新的资金有限，导致区域创新水平的提升受阻［10］。作为独立的经济利益主体，不同地方政府之间存在竞争关系，地方政府为促进当地企业的发展而设置各种贸易壁垒，导致市场分割和寻租行为［11］。一些地区在加大财政投入后，甚至还会形成虹吸效应，吸引邻近地区的人才、资本等要素向该地区集中，这会对邻近地区的创新活动产生负面影响［12］。此外，在“晋升锦标赛”机制下，一些地方政府领导为在政绩考核中脱颖而出，存在只重视自己任期内所在地区经济增长情况，于是倾向于投资拉动经济增长、回报周期短、风险损失低的基建类项目，使得基建支出、行政成本等不断上升［13］，而对于长周期、高成本、高风险的创新活动并不重视。地方政府“重生产、轻创新”的自利性投资偏好成为市场风向标，导致区域内的经济主体跟风投资地方政府所偏好的项目或产业，进一步使得区域创新投入严重匮乏，区域创新活动规模缩减。甚至一些地方政府会主动干预辖区内企业的生产经营活动，以刺激短期收益的增长。加之一些地方政府人员的假公济私、化公为私等行为，导致区域创新过程中市场与政府的“双失灵”。虽然中央政府也会对地方政府进行监督与考核，但这种自上而下的垂直监督机制所耗费的成本过高，而且所反馈的信息也十分有限，难以遏制一些地方政府的短视近利行为［14］。

基于此，本文提出如下研究假设：

H1：财政分权对区域创新效率存在负向作用

1.2 财政支出效率在财政分权与区域创新效率之间的作用

财政分权对于区域创新效率并不是简单的直接作用，还会通过一些中介变量来影响区域创新活动。譬如，财政分权所引发的区域竞争效应，会使得地方政府采用减免税收、改善对外贸易环境等方式提升对国际直接投资（FDI）的吸引力，以期提升创新水平［15］。但过度地参与FDI 竞争，会减少财政收入，并挤占教育、社保等方面资金，这些损失会抵消FDI 所产生的增长效应［16］。另有学者发现，财政分权制度还会通过促进生产性服务业与制造业的协同集聚发展［17］，和提升居民消费水平等途径［18］，影响区域创新。但本文认为，与财政支出密切相关的两个因素，财政支出效率和财政支出结构也有可能会对财政分权影响区域创新产生间接效果。受制于经济基础、地理位置和历史文化差异，不同区域之间往往追求不同的长短期发展目标，而各地政府在资金支撑实力和财政管理能力上的参差不齐，使其在回答“区域创新如何开展？政府支持力度如何把控？资源利用率怎样提升？”等问题时，必然会有不同答案。

财政分权在使地方政府财政支出权利大幅提升的同时，也拉开了不同地区间的财政支出差距，从而导致不同地方政府在基础设施建设和公共服务供给上不尽相同，最终体现为地方政府财政支出效率的差异。目前，我国各地政府的支出效率就存在显著的差异，且大部分省级政府的支出效率较低。这可能是由于我国地方政府主要负责人的更替较为频繁，加之这些人员的教育背景、任职经历、发展理念等均存在差异，导致他们在任期内的资源分配、投资决策、战略目标等也存在异质性。从既往经验来看，地方政府主要负责人换届的过渡期中，新任官员考虑到若继续实施原有政策或投资，只是为前任负责人做“嫁衣”，并不能增加自身的绩效，所以上届政策中断、投资终止等情况多有发生，转而实行新政策，这种政策的不连续性就导致财政支出效率的下降［19］。并且，财政分权的实施加剧不同地区间对创新资源的争夺，以致区域内资源储备过度，拉低财政支出效率。但也有学者认为，分税制改革后地方政府更明晰当地居民的需求与偏好，财政政策更具针对性，因而财政支出效率也得到提升。对比学者们的研究，发现在计算财政支出效率时所采用的指标体系、测度方法等均存在差异，所以导致测度结果不一致。像刘海兵等［20］在测度财政支出效率时，以人均财政支出作为投入指标，产出类指标考虑经济建设、民生发展、社会稳定3 个方面下的12 个指标。而崔志坤等［21］则主要测度教育和医疗类的福利性支出效率，以人均教育和人均医疗支出之和作为投入指标，产出指标也主要考虑教育和医疗方面的供给情况。正因为财政支出效率测度的区别，导致其在财政分权与区域创新效率间所起到的作用有所差别。以地方政府对基础设施等方面的支出效率为例，其效率的提升会为区域创新打造良好的环境，有助于加快创新进程；但对于基础设施等领域的投入过度，会对科研创新产生挤出效应，不利于区域创新水平提高［22］。

通过上述的分析，本文提出以下研究假设：

H2：财政分权会降低地方政府的财政支出效率，不利于区域创新效率的提升。

1.3 财政支出结构在财政分权与区域创新效率之间的作用

此外，财政分权不仅仅造成地方政府之间财政支出效率的差距，更造成地方政府之间财政支出结构的迥异。从目前的研究成果来看，财政分权下地方政府既可能增加科技创新支出，也可能缩减科技创新支出。形成这种分歧的主要原因在于地方政府是如何判定科技创新支出的性质？当将科技创新投入被归为生产性公共物品支出时，地方政府认为其有助于刺激区域经济的增长，因而加大科研投入。但若认定其为非生产性公共物品支出时，由于国民在财政支配上参与度低［23］，而地方政府认为其具有强外部性和高风险性，就可能减弱相关方面的支出力度，转而投向其他的生产性公共物品支出，与国民需求和偏好存在一定偏差［24］。财政分权早期，在经济利益和政治利益的激励下，地方政府主要负责人的短视近利行为，使得各地的财政支出结构都大体表现为“重生产性支出，轻非生产性支出”的扭曲特征［25］，并且各地政府间的恶性竞争，会诱发腐败、地方保护主义等行为，导致地方财政支出的扭曲愈演愈烈［26］。不仅如此，上下级政府之间也存在纵向的财政竞争，地方政府不具备与中央政府讨价还价的能力。全国大部分的财政收入由中央政府所掌控，而地方的财政支出又大多来自其本级政府，这就造成地方政府的财政收支不平衡。部分地方政府为缓解寅吃卯粮的尴尬，不得不通过举债进行融资，这也造成可用于创新的资金吃紧［27］。但随着改革的深入，我国政府相继出台了一系列政策措施，大幅减轻地方政府收支平衡压力。而且，我国对地方政府主要负责人的考核指标也更加全面具体，在降低GDP 指标的考核权重时，还增加科研创新、产业升级等方面的绩效考核。因而地方政府会加大科研创新投入，这既可能是主动行为，也可能是受区域竞优影响而产生的被动行为［28］，但最终可有效缓解财政支出结构扭曲［29］。同时，地方政府所展现的创新偏好和营造的创新环境，也引导更多社会闲散资金和创新型人才向科技创新活动集聚［30］，促进了区域创新水平的提升。

通过上述的分析，本文提出以下研究假设：

H3：财政分权会提升地方政府在科技方面的支出比例，有利于区域创新效率的提升。

需要指出的是，由于学者们所选取的财政分权衡量指标的差异，所得到的研究结论也大相径庭，所以财政分权科学合理的设定也往往是研究的关键所在。部分学者选择从财政收入分权或支出分权单一指标进行衡量，但也有学者考虑到仅采用单一指标刻画中国式财政分权可能并不全面，所以构建不同的指标体系对财政分权进行衡量。鉴于信息的缺乏与数据的可获取性，以及对区域创新的影响程度，本文以财政支出分权进行研究。现有研究虽对财政分权与区域创新效率之间的直接效应和间接效应开展了大量的研究，但仍存在以下不足：（1）以往学者们研究财政分权对于区域创新的影响时，大多将区域创新过程看作整体，且常以创新产出指标来衡量其区域创新水平的高低，研究设计的严谨性有待提高；（2）既有研究文献大多仅从财政支出规模、财政支出结构、财政补助角度去研究财政分权对区域创新效率的影响，而忽视了财政支出效率所起到的间接影响，这使得财政分权对区域创新效率的研究并不全面，研究结论也容易产生偏差。

鉴于此，本文将深入研究财政分权对于不同阶段区域创新效率的影响程度和影响机制。首先，基于创新价值链理论，将区域创新过程划分为科技研发和成果转化两个阶段，分别探讨财政分权对于两阶段区域创新效率的影响存在哪些差异；然后以财政支出结构和财政支出效率作为中介变量，分别研究中介变量在财政分权与区域创新效率之间的作用机制，并比较在相同的中介变量前提下，财政分权对于两阶段区域创新效率的直接影响和间接影响又有何分别。

2 指标选取与模型方法

2.1 区域创新效率的测度

早期研究中，学者们普遍将区域创新过程看作“黑箱”，默认其内部运作是完全有效的，仅考虑整体的投入和最终的产出，这可以有效地简化研究问题。但事实并非如此，区域创新过程是既复杂又漫长，其包含理论探索、市场调研、科技研发、产品试用、用户反馈、批量生产等步骤。所以本文基于Hansen 等［31］提出的创新价值链理论，将区域创新的过程划分为科技研发阶段和成果转化阶段，然后采用三阶段DEA 模型对双阶段的区域创新效率进行测度。第一阶段采用传统的数据包络分析（DEA）模型-BCC 模型进行测度，第二阶段构造相似随机前沿（SFA）模型，将第一阶段所得结果中的投入松弛变量作为SFA 模型的因变量，环境因素作为自变量，根据所得结果对原始投入指标进行调整，以剥离环境因素和随机因素的干扰，确保各决策单元所处的环境条件是相同的。第三阶段将原始投入指标数据替换为经第二阶段调整后的投入指标数据，再次采用BCC 模型计算最终的效率情况。

在区域创新效率指标体系的构建中，科技研发阶段的投入指标选取基础研究和应用研究的R&D 人员全时当量、基础研究和应用研究的R&D 经费内部支出以及规模以上工业企业新产品开发经费支出这3 个指标；科技研发阶段的产出即为中间产出，选择国内发明专利授权量、规模以上工业企业新产品开发项目数这两个指标；成果转化阶段的投入指标在考虑中间产出的基础上，还增添了试验发展R&D人员全时当量、试验发展R&D 经费内部支出以及引进技术、消化吸收、技术改造和购买国内技术的费用；成果转化阶段的产出为最终产出成果，选取规模以上工业企业新产品销售收入、规模以上工业企业新产品出口销售收入、技术市场成交额。

但并不是要素投入就一定会有产出，而且不同地区所处的地理位置、经济水平等也会对区域创新产生一定的影响。所以本文综合考虑区域的宏观经济条件、对外开放水平、政府支持力度这3 个方面的环境变量。其中，宏观经济条件用地区生产总值衡量；对外开放水平用各地区外商投资企业货物进出口总额与地区生产总值的比值衡量；政府支持力度用各地区R&D 经费内部支出中政府资金所占比例衡量。区域创新各阶段的投入产出指标及环境变量指标如表1 所示。

表1 区域创新效率的评价指标体系

考虑到资本投入具有一定的累积性，需对两阶段投入指标中基础研究和应用研究的R&D 经费内部支出、规模以上工业企业新产品开发经费支出、试验发展的R&D 经费内部支出以及引进技术、消化吸收、技术改造和购买国内技术的费用，采用永续盘存法进行预处理，转化为资本存量指标。其次，考虑到区域创新过程中投入与产出之间存在一定的时滞性，所以设定创新投入与产出的滞后期为1 年。即科技研发阶段的投入指标选取2011—2017 年，环境变量选取2011—2017 年，产出指标选取2012—2018 年；成果转化阶段的投入指标选取2012—2018年，环境变量选取2012—2018 年，产出指标选取2013—2019 年。

2.2 变量选取

本文的核心解释变量为财政分权（fd），即中央政府赋予地方政府在债务安排、税收管理和预算执行方面具有一定的自主权。考虑到本文的被解释变量为双阶段的区域创新效率，一般都涉及财政的投入，所以借鉴王文剑等［32］研究中对财政分权指标的设立，用本级人均地方财政支出/（本级人均地方财政支出+本级人均中央财政支出）表示财政分权程度。

本文的中介变量是从地方政府财政支出的效率和结构这两个方面进行研究，其中本文的财政支出结构重点考察地方政府对于科学技术的支持力度，用地方政府科学技术支出占地方财政支出的比重代表政府财政支出结构指标（Support）。本文的财政支出效率参考陈诗一等［33］的研究方法进行测度，只考虑单一投入和产出的情形，其中单一投入指标用各省份的人均财政支出（元/人）来表示各省份为提供公共服务所消费的资源。但单一产出指标很难直接度量，所以需要构建一个反映地方政府产出的综合性指标。具体指标的选取，详见表2 所示。为消除不同单位的影响，所有数据均进行标准化处理，即观测值除以其自身均值。各类一级产出指标是由其下属的标准化二级产出指标简单加权平均而得，最后将各类一级产出指标简单加权平均得到单一的总产出指标。在确定好单一投入和产出指标后，采用DEA 方法去测度地方政府的财政支出效率（Efficiency）。

表2 财政支出效率产出指标

本文的控制变量考虑经济发展水平（gdp），区域产业结构（industry），人力资本水平（people）、基础设施水平（base）、金融发展水平（finance）、城镇化水平（urban）、对外开放水平（open）。经济发展水平采用人均地区生产总值对数；区域产业结构采用第二产业增加值与地区生产总值的比值；人力资本水平采用每十万人口高等学校平均在校生数的对数；基础设施水平用邮电业务总量与地区生产总值的比值；金融发展水平用金融业增加值与地区生产总值的比值；城镇化水平用城镇人口与年末常住人口的比值；对外开放水平用各地区外商投资企业货物进出口总额与地区生产总值的比值。

2.3 数据来源

基于统计口径的一致性、数据可得性和连续性，本文选取中国30 个省、自治区、直辖市（由于西藏、香港、澳门、台湾部分指标缺失，故未含）作为研究对象，相关指标数据均来自于《中国科技统计年鉴》《中国统计年鉴》、国家统计局、EPS 数据库等。

因区域创新效率的测度过程考虑了投入与产出的滞后性，所以最终效率值按产出时间记录，即科技研发阶段的区域创新效率值是2012—2018 年，成果转化阶段的区域创新效率值是2013—2019 年。财政分权指标是从财政支出角度进行刻画，所以双阶段财政分权指标的时间选取与双阶段区域创新效率投入指标的时间选取相一致，其余变量的时间选取与双阶段区域创新效率产出指标相一致，见表3、表4。即科技研发阶段的财政分权指标选择了2011—2017 年的数据，中介变量和控制变量均选择2012—2018 年的数据；成果转化阶段的财政分权指标选择了2012—2018 年的数据，中介变量和控制变量均选择2013—2019 年的数据。

表3 2012—2019 年我国30 个省份创新效率评价指标的描述性统计分析

表3 （续）

表4 中介效应检验指标的描述性统计

2.4 中介效应模型设定

中介效应的模型如下，常采用Baron 等［34］的逐步回归法进行检验，具体检验流程如图1。公式1中的系数c为自变量X对因变量Y的总效应；公式2 中的系数a为自变量X对中介变量M的效用；公式3 中的系数c'是在控制了中介变量M的影响后，自变量X对因变量Y的直接效应，系数b是在控制了自变量X的影响后，中介变量M对因变量Y的效应；α1、α2、α3 是回归残差。

图1 中介效应逐步回归示意

其总效应与直接效应、间接效应之间存在如下关系，具体检验流程见图2。

图2 中介效应检验流程

基于此，本文设定的基准模型如下：

以科技研发阶段的研究为例，依据中介效应逐步回归法检验的思路，第一步先检验财政分权对区域创新效率的影响，即对公式（5）进行检验，无论系数 是否显著，都需进行后续检验。第二步，依次检验公式（6）的系数 或公式（7）的系数，公式（8）的系数或公式（9）的系数。如果 和 都显著或和都显著，则间接效应显著，转到第四步。如果和中或和中至少有一个不显著，则需进行第三步检验，即用Bootstrap 法检验。若显著，则说明间接效应显著，进行第四步；若不显著，则停止分析。第四步，是检验公式（8）或公式（9）中的系数是否显著，若不显著，则说明只有中介效应；若显著，则说明直接效应存在且显著，进一步比较系数与ab乘积的符号。若同号，则存在部分中介效应，即财政分权通过影响中介变量进而影响到区域创新效率。若异号，则存在遮掩效应，即中介变量所起到的间接作用在一定程度上掩盖了财政分权对区域创新效率的实际影响效果。成果转化阶段的中介效应检验操作同上。

3 实证结果与分析

3.1 区域创新效率

表5 显示的是，2012—2018 年30 个省份在科技研发阶段的区域创新效率，同时将其划分为东部、东北、中部、西部这4 个区域。在科技研发阶段，30 个省份的区域创新效率均值为0.561，年均下滑率为3.67%，四大区域的创新效率均值从高到低依次为东部（0.720）、中部（0.614）、东北（0.452）、西部（0.417）地区。其中一共有17 个省份在该阶段的创新效率均值高于0.561，从高到低依次为北京、浙江、广东、江苏、安徽、上海、四川、福建、陕西、重庆、河南、广西、江西、天津、山东、湖南、湖北，其中有8 个省份位于东部地区，5 个省份位于中部地区，4 个省份位于西部地区。仅有北京和浙江这两个省份的综合创新效率始终达到前沿面，创新效率值始终为1。广东和江苏的创新效率均值仅次于北京和浙江，分别为0.923 和0.913，且广东省在2012年、2013 年、2014 年的创新效率值也均达到1。此外，在2012—2018 年间，仅有上海和福建这两个省份在科技研发阶段的创新效率年均增长率为正值。上海市在该阶段的创新效率均值为0.739，年均增长率为0.43%；福建省在该阶段的创新效率均值为0.683，年均增长率为1.37%。

表5 2012—2018 年中国30 个省份科技研发阶段的创新效率

表5（续）

表6 显示的是，2013—2019 年30 个省份在成果转化阶段的区域创新效率。在成果转化阶段，30个省份的区域创新效率均值为0.730，年均增长率为1.68%，四大区域的创新效率均值从高到低依次为中部（0.899）、东部（0.843）、东北（0.633）、西部（0.560）地区。共有17 个省份在该阶段的创新效率均值高于0.730，从高到低依次为北京、天津、广东、河南、湖南、浙江、陕西、上海、安徽、江苏、山东、重庆、江西、湖北、河北、吉林、辽宁，其中有8 个省份位于东部地区，5 个省份位于中部地区，2 个省份位于西部地区，2 个省份位于东北地区。北京、天津、广东、河南这4 个省份的创新效率均值为1，表示这4 个省份在成果转化阶段的创新效率始终达到前沿面。与科技研发阶段不同的是，在成果转化阶段30 个省份中有半数的省份创新效率年均增长率为正值，其中吉林省的年均增长率最大，达到19.01%，该省的创新效率均值为0.813，高于均值0.730。

表6 2013—2019 年中国30 个省份成果转化阶段的创新效率

表6（续）

表7 显示的是，研究时段内30 个省份在科技研发阶段与成果转化阶段的创新效率均值及其分解情况。30 个省份在科技研发阶段的区域创新效率均值为0.561，纯技术效率均值为0.852，规模效率均值为0.664；在成果转化阶段的区域创新效率均值为0.730，纯技术效率均值为0.918，规模效率均值为0.788。可以发现，30 个省份在双阶段纯技术效率的平均水平都较高，而规模效率的平均水平较低，说明双阶段区域创新的规模结构有待进一步优化，各省域决策主体的管理水平虽然都较高，但还有进步的空间。整体来看，我国在成果转化阶段的区域创新效率要明显高于在科技研发阶段的区域创新效率，所以加强基础研究，注重自主创新仍是我国未来发展的重中之重。

表7 2012—2019 年中国30 个省份科技研发阶段和成果转化阶段的创新效率均值

表7（续）

3.2 财政分权对双阶段区域创新效率的直接效应检验

考虑到双阶段区域创新效率值以及中介变量政府财政支出结构和政府财政支出效率值均介于［0,1］之间，具有截断特征，若采用普通最小二乘法所得到的结果往往有偏差，并且不具有一致性，所以本文采用随机效应面板Tobit 模型进行回归。

表8 中的第（1）列显示了对公式（5）的检验，即在不考虑中介变量的前提下，财政分权对于科技研发阶段的区域创新效率存在促进作用但并不显著。这可能是由于科技研发阶段所聚焦的大多为基础性研究，且主要是高校和科研机构的参与，所以更容易获得政府的财政支持，但现阶段财政分权对科技研发阶段区域创新效率的促进作用还未完全显现出来，需进一步地完善财政分权体系。从控制变量的回归结果来看，对外开放水平、人力资本水平、金融发展水平对于科技研发阶段的区域创新效率存在显著的正向促进作用。对外开放不仅为区域经济发展注入大量的资本，且引进先进的管理方法和生产技术，为区域创新增添新动力。高水平人力资本是区域创新发展的支撑点，在科研创新过程中涉及方法技术的学习、引入、吸收、改进都需要以高水平的人力资本为前提。而金融发展水平则关联到区域实体经济的发展，金融发展水平越高则说明有更多的社会资本可以投向科技创新领域，则越有助于推动科技研发阶段区域创新效率的提升。而基础设施水平、城镇化水平则对科技研发阶段的区域创新效率存在显著的负向抑制作用，这可能是由于基础设施和城镇化建设都归属于具有经济性公共物品的生产性支出，如果过度投入会挤压科研创新资金，不利于区域创新效率的提升。

表8 2012—2019 年中国30 个省份财政分权对科技研发阶段创新效率中介效应检验

表9 中的第（1）列显示了对公式（10）的检验，即在不考虑中介变量的前提下，财政分权对于成果转化阶段的区域创新效率存在抑制作用，且通过了5%的显著性检验，H1得以验证。这可能是由于从区域创新投入到最终的区域创新产出所需时间较长，且这期间可能会存在无效产出或者产出不达预期的风险，所以在“晋升锦标赛”机制下，地方政府负责人则更倾向于投资短期内能拉动经济增长的基建类项目，使得可投向区域创新成果转化阶段的资金减少，而资本投入的减少势必掣肘成果转化阶段区域创新效率的提升。从控制变量的回归结果来看，产业结构水平、对外开放水平、人力资本水平均对成果转化阶段的区域创新效率存在显著的正向促进作用，而基础设施水平和金融发展水平对其影响并不显著。成果转化阶段囊括上一阶段科研产出的测试、应用、转化、生产等，所以产业结构水平越高，即第二产业越发达，则越有助于科研成果的转化和批量生产。而且该阶段需要大量的人力投入，以提升其生产效率，所以人力资本水平越高则越有利于成果转化。此外，对外开放水平提高则吸引更多的外资企业在中国进行投资生产，推动科研成果的转化落地。

表9 2012—2019 年中国30 个省份财政分权对成果转化阶段创新效率的中介效应检验

表9（续）

3.3 政府财政支出结构的间接效应检验

表10 显示了双阶段财政分权对于政府财政支出结构影响。可以看出，双阶段财政分权对于政府财政支出结构始终存在促进作用，且通过1%的显著性检验，即公式（6）的系数显著。说明财政分权会提升地方政府在科技创新方面的支出，这是因为在官员政绩考核中逐渐弱化GDP 指标，并将范围扩大至科技创新、资源消耗、劳动就业等指标，敦促地方政府加大对于科技创新领域的投入，营造良好的科技创新氛围。

表10 2012—2019 年中国30 个省份双阶段财政分权对政府财政支出结构的影响分析

表8 的第（2）列是对公式（8）的检验结果，在将控制变量与核心解释变量财政分权进行控制后，政府财政支出结构对科技研发阶段的区域创新效率仍存在显著的促进作用，说明公式（8）的系数显著。系数与均显著，说明该阶段政府财政支出结构所起到的间接效应存在且显著。与此同时，可知公式（8）的系数为-1.218，通过10%的显著性检验，说明财政分权与科技研发阶段区域创新效率之间存在直接效应。即在将控制变量与中介变量政府财政支出结构控制后，财政分权对于科技研发阶段的区域创新效率存在显著的负向抑制作用。因为系数与乘积异号，说明政府财政支出结构所产生的间接效应在一定程度上掩盖了财政分权对科技研发阶段区域创新效率的负向作用，遮掩效应为71.25%。

表9 的第（2）列是对公式（11）的检验结果，在将控制变量与核心解释变量财政分权进行控制后，政府财政支出结构对成果转化阶段的区域创新效率存在促进作用，且通过5%的显著性检验。系数与均显著，说明该阶段政府财政支出结构所起到的间接效应存在且显著。公式（11）的系数为-3.188，且通过1%的显著性检验，说明财政分权与成果转化阶段区域创新效率之间存在显著的直接效应。即在将控制变量与中介变量政府财政支出结构进行控制后，财政分权对于成果转化阶段的区域创新效率存在显著的负向抑制作用。因为系数与乘积异号，说明政府财政支出结构所产生的间接效应也在一定程度上掩盖了财政分权对成果转化阶段区域创新效率的负向作用，遮掩效应为31.69%。

从对政府财政支出结构的间接效应检验结果来看，政府财政支出结构在财政分权对双阶段区域创新效率作用过程中存在间接效应，即财政分权刺激地方政府财政支出结构的提升，而政府科技创新支出的增加将推动区域创新活动的进行，有利于区域创新效率的提升。所以，政府财政支出结构所产生的间接效应在一定程度上掩盖了财政分权对于双阶段区域创新效率的负向抑制作用，H3得以验证。但两阶段的遮掩效应存在差异，政府财政支出结构对科技研发阶段所起到的遮掩效应（71.25%）要大于在成果转化阶段的遮掩效应（31.69%），说明政府财政支出结构的升级，更有助于降低财政分权对科技研发阶段区域创新效率的负面影响，从而有助于科技研发阶段区域创新效率的提升，这说明政府更多的财政资金流向了科技研发阶段。

3.4 政府财政支出效率的间接效应检验

表12 显示的是双阶段财政分权对于政府财政支出效率的影响。可以看出，双阶段财政分权对于政府财政支出效率始终存在抑制作用，且通过1%的显著性检验，即公式（7）的系数显著。说明财政分权会抑制政府财政支出效率的增长，这可能是因为地方政府负责人为获得晋升，会选取回报快、风险低、收益高的基建类项目进行投资，而这种行政决策并未考虑居民的真实意愿和诉求，所以导致财政支出效率的降低。

表12 2012—2019 年中国30 个省份双阶段财政分权对政府财政支出效率的影响分析

表12（续）

表8 的第（3）列是对公式（9）的检验结果，在将控制变量与核心解释变量财政分权进行控制后，政府财政支出效率对科技研发阶段的区域创新效率存在负向作用但并不显著。所以采用Bootstrap 检验法，以检验政府财政支出效率在财政分权与科技研发阶段区域创新效率之间起到间接效应是否显著，见表11。经检验，发现间接效应为-2.423，且通过1%的显著性检验，置信区间为［-3.593,-1.253］，说明间接效应存在且显著。此外，公式（9）的系数为-0.146 但并不显著，则只考虑中介效应的存在，即财政分权通过降低政府的财政支出效率，进一步抑制科技研发阶段区域创新效率的提升。

表11 2012—2019 年中国30 个省份科技研发阶段财政支出效率的间接效应检验

表9 的第（3）列是对公式（12）的检验结果，在将控制变量与核心解释变量财政分权进行控制后，政府财政支出效率对于成果转化阶段的区域创新效率存在促进作用，且通过10%的显著性检验。系数据显著，说明该阶段政府财政支出效率所起到的间接效应存在且显著。从表可知公式（12）的系数为-1.03 但并不显著，则只考虑中介效应的存在，即财政分权政府的财政支出效率抑制成果转化阶段区域创新效率的提升。

从政府财政支出效率的间接效应检验结果来看，政府财政支出效率在财政分权对双阶段区域创新效率的作用过程中起到中介作用，且财政分权通过财政支出效率都对两阶段的区域创新效率产生抑制作用，即H2得以验证。而造成这种结果的很大一部分原因来自于政府人员的贪污腐败，虽然我国政府在反腐倡廉建设中取得了一定成效，但由于寻租活动的存在，使得贪污腐败仍屡禁不止，这已经严重影响到我国财政支出上的公开性、透明性、合理性，阻碍区域的创新发展。

3.5 异质性检验

为进一步研究财政分权对两阶段区域创新效率的影响机制是否存在区域异质性，本文将总样板划分为东部、中部和西部3 个子样本后再分别进行中介效应回归检验。

在东部地区，政府财政支出结构在财政分权与两阶段的区域创新效率之间均不存在显著的间接效应，而财政支出效率所起到的间接效应十分显著。其中，在科技研发阶段政府财政支出效率所起到的间接效应会掩盖财政分权对区域创新效率的正向促进作用，而在成果转化阶段，财政分权对区域创新效率的直接影响并不显著，但其可通过降低政府财政支出效率，间接抑制区域创新效率的提升。

在中部地区，政府财政支出效率在财政分权与两阶段区域创新效率之间均不存在显著的间接效应，而政府财政支出结构仅在科技研发阶段的间接效应显著。但由于财政分权对科技研发阶段区域创新效率的影响并不显著，所以仅考虑政府财政支出结构所起到的中介作用。即政府财政支出结构的升级在财政分权与科技研发阶段区域创新效率之间起到抑制作用，这可能是由于政府对于科技创新领域的支持过度，造成创新资源的冗余浪费，而导致创新水平下降。

在西部地区，政府财政支出结构在财政分权与两阶段区域创新效率之间均不存在显著的间接效应，而政府财政支出效率仅在科技研发阶段的间接效应显著。从实证结果来看，财政分权对科技研发阶段区域创新效率存在显著的抑制作用，而政府财政支出效率所起到的间接效应在一定程度上掩盖了这种负面影响，遮掩效应为54.33%。

4 结论与建议

4.1 结论

本文基于创新价值链理论，将区域创新过程划分为科技研发和成果转化两个阶段，基于30 个省份2011—2019 年的面板数据，采用三阶段DEA 模型测度了30 个省份双阶段的区域创新效率。在此基础上，结合中介效应模型和Tobit 模型，检验财政分权对两阶阶段区域创新效率的影响机制。同时，考虑到区域异质性问题，将研究样本划分为东、中、西3 个地区分别进行检验。主要研究结论如下：

（1）综合来看，我国在成果转化阶段的区域创新效率要普遍高于在科技研发阶段的区域创新效率。在双阶段中，东部地区仍然是我国科研创新的主阵地，像北京、上海、浙江、广东等地区在研究时段内一度达到效率前沿面上；中西部地区是推动我国科研创新的中流砥柱，不仅有丰富的创新型人才，还有许多有待开发利用的资源、土地等，这些都为区域创新打下了坚实的基础；东北地区在双阶段的区域创新效率虽然都较低，但由于其具有良好的工业基础，在成果转化阶段表现还较为良好。

（2）从区域创新的两阶段来看，财政分权对于科技研发阶段区域创新效率的影响不显著，对成果转化阶段的区域创新效率存在抑制作用，通过5%的显著性检验。相比较而言，科技研发阶段的风险更大、周期更长，是社会资本缺乏投入激励的阶段。尤其是突破性的基础研究具有正外部性，最能代表科技创新的源头和方向，地方政府无论是出于政绩考核需要，还是基于自发的创新发展战略需求，都更倾向于资助科技研发阶段的创新。财政分权对研发阶段的创新效率影响不显著的原因，可能在于财政支出结构或财政支出效率存在中介效应。而成果转化阶段的创新，是由企业主导的，政府主要发挥桥梁作用。一方面，我国社会主义市场经济体制下，企业识别科研成果市场价值的有效性有待提高，导致科技研发与成果转化的脱节；另一方面，地方政府对科技研发阶段的偏好，会直接导致成果转化阶段的资金挤出效应，造成该阶段人力、物力等要素投入相对匮乏，从而抑制了该阶段区域创新效率的提升。

（3）在引入财政支出结构作为中介变量后，研究发现财政分权对财政支出结构存在显著的正向作用，财政支出结构的中介效应又在一定程度上削弱了财政分权对两阶段区域创新效率的抑制作用。在创新驱动发展的形势下，地方政府财权越大，对科技创新领域的资金投入就越多，这在一定程度上弥补了地方政府短视近利行为所造成的区域创新效率损失。而且科技研发阶段的遮掩效应相对更大，达到71.25%，这可能是因为财政资金更多流向科技研发阶段，这一点与结论（2）相佐证。同时，在创新引领发展的大背景下，地方政府出台的税收减免、财政补贴等利好政策，会引导企业等微观主体积极开展成果转化工作，从而弱化财政分权对成果转化阶段区域创新效率的抑制作用。

（4）在引入财政支出效率作为中介变量后，财政分权对财政支出效率存在显著的负向作用，但对两阶段区域创新效率不都存在显著的直接效应，仅存在中介效应。换言之，财政分权降低了地方政府的财政支出效率，进而抑制双阶段区域创新效率的提升。造成这一结果的原因可能是在“晋升锦标赛”机制下，地方政府选择将更多资金投向短期能带动GDP 增长的基建领域，缩减卫生医疗、教育、社会保障等方面的支出；同时地方政府负责人换届所产生的政策不连续，也会降低财政支出效率，进而削弱地方政府对创新活动的持续支持力度，导致双阶段的区域创新效率均有损失。

4.2 建议

根据上述实证结论，本文提出以下建议：

（1）推动区域协同创新，注重资源合理配置。在创新驱动区域发展的进程中，我们既要充分注重市场的协调配置作用，也要充分发挥政府的引导推动作用。通过市场的“无形之手”与政府的“有形之手”的紧密配合，缩小东西部地区的创新差距，推动区域间的创新效率差距趋于收敛，共同打造一个协同创新的体系。中西部地区应充分发挥自有的资源优势，大力推动科技创新；东北地区应提升经济水平，完善创新环境，推动产业升级；东部地区应扩大国内外交流合作，打造核心竞争力。

（2）增加科技研发投入，加强原创发明产出。目前我国的专利申请中外观设计专利和实用新型专利的占比最大，发明专利因周期长、风险高、投资大而鲜有产出，所以要化解我国区域创新过程中两阶段脱节问题，需进一步调整中央和地方政府的财政支出结构。首先要加大在基础研究与应用研究方面的财政投入，引导社会资本积极主动参与科研创新，同时要加强对科研创新成果的产权保护，维护研发主体的利益。其次，成果转化阶段是实现科技与经济结合的关键，是创新驱动发展的重要环节，所以各地政府应加快搭建成果转化中试服务平台，推动国有企业主动承担起创新成果转化落地的重担，发挥引领示范作用，推动创新成果市场化。

（3）转变政府供给模式，改善财政支出效率。在财政分权和晋升考核体制下，我国的财政支出效率普遍较低，所以中央政府应严控地方政府大项目及重点项目的投资审批，并规范地方政府的投资行为，避免过度投资所造成的浪费。同时，提高地方政府财政支出信息的透明度，进一步完善地方政府门户网站的建设和财政收支信息的披露，打破政府信息封闭现状。此外，随着我国财政分权改革的日益深入，可以在教育、医疗等准公共物品的供给上引入市场机制，将这些服务的供给权责逐步让渡给市场或非营利组织。

（4）完善财政分权体系，创新政绩考核指标。我国现行的财政体制会对不同地区、不同阶段的区域创新效率产生抑制作用，说明我国的财政分权体系有待进一步完善。应进一步明确划分各级政府间的财权、事权，并在地方政府负责人政绩考核中设置有关技术创新、产业升级、环境治理等方面的硬性指标，破除“唯GDP”政绩观念。此外，在监督体系上，要发挥扁平化优势，扩大监督群体和反馈渠道，减少信息传递中的损耗。