创新价值链视角下的中国5G 技术发展政策工具选择——基于中央政府政策文本的分析

菊岚祺，魏淑艳

(东北大学文法学院，辽宁沈阳 110117)

1 研究背景

政策工具是政府用于实施政策，实现政策目标的技术与手段［1］，也是关于政策分析的工具科学，是政策科学的结构性理论［2］。政策工具选择是政策工具理论的核心。目前就政策工具的选择应当考虑哪些必要因素仍无共识，且一些研究忽略了政策客体的发展过程，仅依据政策工具的数量结构，得出政策工具比例不均衡、使用缺失或过滥等结论，认为只有当政策工具在数量比例上达到均衡时，方可优化政策工具组合，从而实现政策目标。事实上，作用于某一领域，诸如科技、教育、住房和医疗等方面的政策工具体系的确存在结构上的不均衡，但这并不应该成为问题本身，这反而是决策者在综合考虑各种影响因素后，选择和配置的符合实际要求与应用场景的政策工具体系的一种客观现象呈现。所以，需要有新的研究解释某一政策工具体系结构不均衡这一表象背后的深层原因，而这正是当前政策工具选择研究所欠缺的研究内容。因此，围绕政策工具选择的主题进行焦点探寻，建构并规范政策工具类型，解释政策工具选择的缘由，是当前政策工具研究需要进一步努力的方向，这为中国5G 技术发展政策工具选择研究确定了具体议题。

目前，关于“5G 技术发展”和“5G 技术发展政策”等议题的研究主要是技类研究，比如5G 技术的智慧应用和5G 技术引发的学科变革与产业变革［4-5］；而社科类研究甚少，且鲜有研究关注5G 技术发展政策。一方面，忽略了政策导向和政策指引对于推动5G 技术发展的重要意义；另一方面，虽然有学者以5G 政策为研究对象，但其仅是对5G 产业政策运用的地方差异性分析［6］，未从宏观视角出发对中央政策文本进行整体性研究。由此，基于创新价值链视角，以中央政府于2018—2021 年上半年出台的18 份5G 技术发展政策为研究对象，对政策文本进行全样本分析，探寻“中国5G 技术发展过程中的政策工具选择类型是什么？什么因素导致这样的选择？”，以此丰富相关领域研究，为其他技术发展的政策工具选择与优化配置提供经验借鉴和理论支持。

2 理论基础：政策工具的类型与选择

政策工具的识别和分类研究成果丰硕，主要有两分法、三分法和四分法，甚至五分法和其他划分。Hood［7］将政策工具分为探测性工具和影响性工具两大类，又具体以其所属的节点、财富、权威和组织四种基本资源赋予政府的不同能力来描述政策工具的特性；豪利特等［8］认为存在3 类政策工具，即自愿性工具、混合性工具和强制性工具；Hanekom［9］将政策工具分为4 类，包括说服、征税、立法和委托服务；而Schneider 等［10］将政策工具分为权威型工具、诱因型工具、能力型工具、象征与劝说型工具、学习型工具5 类形态；其他划分法，如张成福等［11］以政府介入程度由强到弱的不同，将政策工具分为政府部门直接提供等10 种；朱春奎［12］区分出13 类政策工具类型和71 种子工具。

关于技术政策工具的分类研究，Rothwell 等［13］的政策工具理论具有一定代表性，他们提出的理论遵循三分原则，将政策工具分为供给面政策工具、环境面政策工具和需求面政策工具。他们在研究科学技术创新政策时，根据科学技术影响与作用的不同，首先从工具与措施角度对复杂的政策体系进行降维处理，建立基本的政策工具架构，表明不同政策工具对技术产生的作用与影响具有差异性；然后，将这些政策工具归结为供给面、环境面和需求面三大类，每一类包括许多个一般的次级政策工具。这些次级政策工具的划分与现实政策制定的考虑较为契合，也就是说次级政策工具与实际政策构成要素及其组成成分相关程度较高。该政策工具类型理论不仅考虑了政策应用的环境及背景，而且给出每一面政策工具普遍包含的次级政策工具类型和其普遍作用，这种分类具有显著的维度聚合效度与维度间区效度［14］，同时又具备较强的目标针对性与内容指导性，后来的研究者可以根据该政策工具理论提出的简易框架、对比实际情况，就研究需要进行简单的适用性调整和政策工具解释。总体来说，该政策工具类型理论有助于研究者动态地把握政策工具对技术发展的推动、影响和拉动三大作用场景，以此了解各政策工具如何形成合力和产生效应。

在公共政策过程中，选择何种政策工具对于政策目标能否顺利实现有着重要影响［15］。关于政策工具的选择研究，存在3 个主要代表学派：第一，经济学学派。经济学学派倾向于将政策工具的选择等同于工具与任务之间的技术性配对演练，主要依靠演绎推理，缺乏经验性研究。第二，政治学学派。政治学学派则着重于经验性，力图利用归纳法归纳政策工具选择的影响因素以形成理论。整合多位政治学家的观点，发现他们认为影响政策工具选择的因素包括政策工具的特性、政治文化、机构关系、政策问题和决策者个人偏好等，这在一定程度上使经济学学派陷入了宏大叙事之中。第三，综合学派。综合学派将经济学理论与政治学理论综合起来，认为政策工具的选择取决于国家能力和政策子系统的复杂程度，具体以国家影响社会行为者的组织能力强弱和政策客体中个体类型的复杂程度高低与数目大小来决定选择何种政策工具，丰富了政策工具选择的研究内容，但与中国的政策工具选择场景不甚适配。

综合西方学者的分析，结合实际情况，中国学者宁骚［16］将影响政策工具选择的因素归结为七个：政策主体、政策问题、政策目标、目标群体、政策工具的特性、工具实施的环境和政策工具选择的国际借鉴；陈振明［17］将影响政策工具选择的因素归纳为5 个：政策目标、工具的特性、工具应用的背景、以前的工具选择和意识形态。这两位学者建构了中国本土政策工具选择的解释性范式。其中，政策目标、工具特性和应用背景是以上两个理论所包含的相同部分，可以认为，在解释政策工具选择的原因时，这3 个影响因素是必须加以考虑的。具体地，政策目标为政策工具的选择提供了方向，为政策工具的有效性提供了评判标准；政策工具的特殊属性是决定选择何种政策工具前必须认定和归纳的；政策工具的应用背景和实施环境与政策目标的实现，以及政策工具的绩效存在密切关系。

3 创新价值链链条与构成

创新是5G 技术发展的核心推动力，而创新又是一个连续、互动、系统的过程，以创新为焦点的全球竞争正在演化为创新价值链之间的博弈［18］。创新价值链的基本雏形为“创意—创新链”，基本组成为“基础研究—应用研究和开发研究—研究成果转换—新产品的生产和市场化”。之后，大批学者对创新过程展开研究，对创新链的阶段划分也有了不同的解释。这些解释按照阶段划分的不同，分为两阶段划分法和三阶段划分法。两阶段划分法是基于创新活动的阶段性特征，将创新过程划分为创新研发和创新应用；而三阶段划分法是两阶段划分法的拓展，是为方便研究而发展出的新划分法。2007年，Hansen 等［19］一同对创新过程进行分解，首次提出“创新价值链”，将创新呈现为一个顺序的、三阶段的过程。创新价值链是一个首尾相连的链状流，创意产生是前提条件，创意转化是承上启下之关键环节，创意扩散是最终目的，这解释了创新过程的内在关联。另外，创新价值链体现了木桶原理，即创新能力的上限等于创新价值链最弱一环的下限，各环节之间无互补关系。

创新价值链的实质含义是围绕某一核心创新对象（技术或服务），以满足市场为利益需求，以创意的提出、基础研究、应用研究、产品开发、产业化、市场推广等作为创新对象关联节点，并且每个关联节点之间形成动态反馈机制，最终实现技术或服务的产业化和市场化的价值增值过程［20］。一般地，创意的提出多通过灵感刺激和经验积累，其他客观条件，如政策对其产生的效果微乎其微，可忽略不计，所以，政策对于技术发展的指导作用重点体现在除创意提出外的其他阶段。具体地，5G 技术发展政策主要作用于创意转化和创意扩散两阶段，结合5G 技术发展特点和关键事件梳理，将体现其发展过程的创新价值链链条划分为技术研发、产业化和商业化三大阶段，后续的政策文本分析据此展开。创新价值链链条与构成如图1 所示。

技术研发，是5G 技术发展的起始环节，指投入资金、设备、技术和知识等资源取得科研创新成果。2013 年，欧盟宣布将拨款5 000 万欧元，用以促进5G移动技术的发展，计划于2020年推出成熟的标准。2018 年，中国工信部在《关于深入推进网络提速降费加快培育经济发展新动能2018 专项行动的实施意见》中提出要扎实推进5G 标准化、研发、应用、产业链成熟和安全配套保障。2020 年，中央政府强调要加强5G 技术和标准研发，持续开展5G 技术研发试验，加速技术和产业成熟。

产业化，是指包括创新成果的筛选和开发，进一步转换创新成果，从而形成产业化规模的阶段。产业化需要得到决策层，一般指政府的重视和同意，利用金融支持、政策保障和税收优惠等手段扩大技术应用场景。2018 年，国际标准组织3GPP 批准了第五代移动通信技术标准（5GNR）独立组网功能冻结，5G 完成了第一阶段全功能标准化工作，进入了产业发展新阶段。2019 年，中国工信部颁布“512工程”推进方案，要求提升“5G+工业互联网”网络关键技术产业能力。

商业化，谋取利益是该阶段的第一要义。商业化要求5G 技术在终端的探索和创新，使技术应用扩散到更多可能的地域，覆盖更多客户群体。2018 年，国务院发出促进消费的相关通知，要求信息消费的进一步扩大，提速降费力度要加大，加快步伐推进5G 进入商用化阶段。2019 年，中国5G 提前完成了商业化目标。在中国国际信息通信展览会上，工信部宣布5G 商用正式启动，移动通信领域的三大运营商（中国移动、中国联通和中国电信）都公布了5G商用套餐，并在年末正式上线。

4 研究设计

4.1 研究方法

内容分析法是一种结合定性与定量的科学的实证研究方法，在社科领域被广泛应用。与其他科学研究方法相比，内容分析法的优势体现在以下几点：更为客观地破解事实，从而获得结论；非直接介入，使研究人员保持价值中立；借助编码技术，可处理大量数据；所需数据公开，易获取；研究成本较低；允许试错［21］。内容分析法适用于对某一政策的变迁过程或整体情况进行探寻。已有科学研究证实了此方法在政策研究领域的适用性，如孙萍等［22］使用内容分析法分析了就业政策文本，谭海波等［23］分析了大数据产业政策文本。

中央政府政策作为各级地方政府及其所属部门进行行政活动所依据的官方正式文件和规范性资料，是政府决策者们对政府各项工作和政府功能的总体重要性的认识体现和集中反映，代表着政府决定要做什么和不要做什么、先做什么和后做什么。一般地，政府政策文本中的关键词、高频词、重点段落是决策者们普遍认同的且注意力集中程度较高的指令。据此原理，通过编码抽象概括政策文本中的关键词、高频词和重点段落，分析整理中央政府选择的5G 技术发展手段和路径。

4.2 文本选择

选取的政策样本涵盖国务院及中央各部委出台的相关法律、行政法规和部门规章等。以2018—2021 年上半年中国5G 技术发展政策文本为研究对象。遵循公开性、相关性和权威性三大原则，通过中央政府门户网站、北大法宝及相关门户网站等途径进行样本收集。以“5G”“5G 技术”和“第五代移动通信技术”为关键词进行搜索，并对政策进行筛选，将批复等相关程度不高的政策剔除，最终选取18 项中央政府政策作为研究样本，如表1 所示。5G 技术发展政策的主要表现形式有意见、通知、计划、方案、方法和纲要等。

4.3 框架建构

4.3.1X维度：政策工具

借鉴以供给、环境和需求三个面向为政策工具划分依据的政策工具理论，对5G 技术发展政策工具进行划分。具体地，供给面政策工具主要作用于5G技术维度，政府通过提供资金、人才、信息和设施建设等支持措施推动技术研发；环境面政策工具主要对5G 技术发展创新环境施加影响，体现在对产品开发设置规范性影响，为创新企业提供良好环境；需求面政策工具主要作用于5G 技术的商用领域，政府通过对5G 科技产品的采购等措施，刺激市场需求，从而拉动技术研发，回到创新价值循环链的初始环节，形成信息反馈机制和迭代创新模式。5G 技术发展政策工具共包含三大类、15 种，见表2 所示。

表2 5G 技术发展政策工具分类

4.3.2Y维度：创新价值链

政策工具维度可有效分析政策工具体系的结构特征，但是无法分析决策者对政策工具作出不同选择的意图［24］。同一政策工具在不同情况下的使用有不同的政策目的。所以，为了更加全面而深入地了解5G 技术发展政策，不仅要关注政策工具的使用情况，而且要明确政策工具所作用的政策客体——5G 技术发展全过程，即创新价值链的具体情况。对于创新价值链的引入主要有两方面作用：其一，创新价值链包含的每个阶段的政策工具总体取向可以被理解为不同的政策目标指向，可以对政策分析的工具性视角进行一定补充；其二，基于创新价值链的阶段性划分，有助于发现和总结政策工具的使用特征和选择缘由。

图2 政策工具与创新价值链的作用关系

4.4 二维分析框架

通过对5G 技术发展政策工具和创新价值链的梳理与解释，最终形成“政策工具-创新价值链”二维分析框架，如图3 所示。

图3 “政策工具-创新价值链”二维分析框架

5 政策文本分析

5.1 文本编码

根据政策章节或条款一类基本单元对政策文本进行内容分析，对政策条款的编码按照“政策编号-政策款项-政策条目”进行。例如，“1-2-3”表示编号为1 的政策文本的第2 款的第3 条，“—”表示某一价值链环节的某一类型政策工具未被使用。采用内容分析法，兼顾15 种政策工具和创新价值链的技术研发—产业化—商业化3 个环节，对中央政府出台的18 份5G 技术发展政策的总体文本进行编码。政策工具作用于创新价值链的不同环节的应用举例如表3 所示。

表3 政策工具作用于创新价值链不同环节的应用举例

5.2 频数统计

基于政策工具和创新价值链结合的二维视角，完成18 份政策文本的分析单元的编码工作，再进行频数统计，15 种政策工具的使用次数共计为132 次，具体结果如表4 所示。

表4 基于“政策工具-创新价值链”的政策文本内容分析结果 单位：次

5.3 政策工具维度分析

对5G 技术发展政策工具的整体结构体系分析，发现供给面、环境面和需求面政策工具使用频数分别占总体比例的53.8%、28.0%和18.2%，呈依次递减状态。就15 项政策工具的使用频数进行对比发现，所属供给面的设施建设政策工具使用最为频繁，共计29 次；次之，是产业培育政策工具，再次之，是组织领导政策工具和需求面的供需调节政策工具。其中，环境面的财务金融政策工具和需求面的政府采购政策工具没有被使用过；供给面的财政支持政策工具和人才培养政策工具的使用频次均为1 次，是被使用次数最少的两个政策工具。

5.3.1 供给面政策工具

供给面政策工具被频繁使用，尤其表现在政府对设施建设政策工具的青睐。首先，5G 技术发展需要充分的基础设施建设和网络基站建设为前提，政府频繁使用设施建设政策工具，表明其急切地建构5G 技术的基础运行环境，也可能是未达成先前制定的政策目标，故不断强调和反复使用该政策工具以提高设施建设效率；其次，财政支持政策工具和人才培养政策工具的使用较少，这可能难以推进技术研发和吸引人才到5G 技术发展建设中来，或者说资金和人才的聚集已经足够，无需政策大力推动；最后，政府较为频繁地使用产业培育政策工具和组织领导政策工具，说明政府对培育相关产业和组织协调予以重视。

5.3.2 环境面政策工具

环境面政策工具中，政府多使用管制型和保障型政策工具，没有使用金融型政策工具来影响5G 技术发展。首先，从整体来看，政府积极运用政策手段营造5G 技术发展环境；其次，通过数据显示和简单对比发现，政府对5G 技术发展的资金支持不到位，这可能在一定程度上会影响技术发展速度；最后，中央政府给出战略性的总目标，没有给出具体的子目标，给予下级政府和各部门细化目标和规划发展的权力，提高地方政府发展5G 技术的积极性，活跃技术创新氛围。

5.3.3 需求面政策工具

需求面政策工具使用的使用次数最少。首先，相较于其他两大类政策工具来说，其所占比例最小；其次，在需求面政策工具的使用中，供需调节政策工具是使用最为频繁的政策工具，示范宣传政策工具和海外交流政策工具没有被政府大量采用来拉动5G 技术发展，这可能是出于对技术保护的考虑，同时，政府采购政策工具存在缺位，反映出目前相关市场发展不完善。简言之，政府还没有采用大量需求面政策工具大力拉动5G 技术发展，这为之后的政策工具制定与选择留下较大空间。

5.4 “政策工具-创新价值链”二维分析

从创新价值链视角对政策工具作进一步分析。统计结果显示（见表4），15 种政策工具对5G 技术发展创新价值链进行了全面干预。对比技术研发—产业化—商业化三阶段的政策工具使用频数，有以下发现：第一，政府在商业化阶段实施的政策工具最多，共计使用53 次，占总体的40.1%；第二，作用于技术研发阶段的政策工具占总体的32.6%，使用频数小于商业化阶段；第三，被用于产业化阶段的政策工具最少，使用频数为24 次。

5.4.1 技术研发环节

技术研发环节重点采用供给面政策工具。首先，基础设施和网络建设政策工具的使用最为频繁，5G技术研发依赖于完备的基础性环境，设施建设是创意研发活动的必要条件；其次，标准规范对于研发环节是必要的，研发标准一致，符合规范要求，是技术发展进入下一环节——产业化环节的前提，比如，欧盟曾就计划于2020 年推出5G 移动技术成熟的标准，以期统一技术标准，实现5G 技术在全球范围内的快速发展；再次，海外交流与协作有利于拉动技术研发的快速进步，交流协作是全球化的要求，闭门造车定会举步维艰；最后，培育产业政策工具和财政支持政策工具在技术研发环节的作用有所缺失，对比其他政策工具来看，二者发挥的拉动力最小。

5.4.2 产业化环节

产业化环节采用的政策工具多集中于供给面政策这一类别，环境面政策和需求面政策甚少。首先，产业化环节的重点任务在于培育产业发展，所以大量的产业培育政策工具旨在大规模发展“5G+具体产业”，扩大5G 技术应用场景；其次，在产业化环节，同样需要加强基础设施和网络建设，这是保障产业链不间断发展的必要性工作；最后，中央政府放权，下级政府可以在与上级指示不冲突的情况下，通过制定具体目标或组合目标，以及部分法规政策来管制和保证5G 技术产业化的正常进行。整体来看，中央的政策工具对于5G 技术产业化发展阶段起到了较大推动作用。

5.4.3 商业化环节

商业化环节主要体现在中央政府对需求面政策和环境面政策的使用。一方面，供需调节政策工具的频繁使用是拉动5G 技术商业化的显著表现；同时，加强宣传引导，建立试点示范，以点带面地推广5G技术商用也是该阶段的重点；另一方面，政府落实政策保障制度，建立相关商业法律法规，完善和维护市场监管体制与市场秩序，引导5G 技术商业化健康有序发展；同时，信息共享机制和基础设施建设的巩固是5G 技术发展商业化阶段的有效补充。政策工具在5G 技术商业化阶段的推动力持续发挥作用。

6 政策工具选择的现实依据

影响政策工具选择的因素数不胜数。就中国5G技术发展政策工具选择的现实依据和配置原因，借鉴中国公共政策学者宁骚和陈振明的政策工具选择理论，根据实际研究情况和数据统计，选取政策目标、工具特性和政策工具实施环境3 个影响因素作出进一步分析与解释。

6.1 政策目标是政策工具选择的首要前提

政府政策的形成是通过设计、组织和匹配一系列具有不同属性的政策工具来完成的，这些工具将政策理念转变为具有可操作性的政府活动，是实现政策目标的主要路径和手段。政策目标指向政策问题的解决，所以，先要正确地诊断政策问题，才能准确地判断和认识政策目标，如此方可选择合适的政策工具来解决问题、实现目标。政策工具的有效性可通过政策目标的实现程度来进行判断。在选择政策工具时，就政策目标方面，一般需要考虑以下3 点：第一，明确政策目标是否单一，具体是什么。5G 技术发展的总目标是单一的，即推动5G 技术大力发展，掌握技术制高点。具体地，每一项5G 技术发展政策又有其特定的目标，如在5G 技术商用前的关键阶段，中国工信部开展了全国5G 应用征集大赛，其主旨是凝聚全社会的能力与资源，深入探索5G 应用需求、经济业态等，进一步挖掘并孵化5G 特色应用，营造5G 良好的应用生态环境。第二，如果政策目标是多重的，则要厘清目标构成，明确各目标之间的内在联系。从创新价值链来看，5G 技术发展的目标是多重的，具体包括三重目标，即技术研发阶段的目标、产业化阶段的目标和商业化阶段的目标。创新科研成果及将其应用于新产品、新材料和新工艺是5G 技术研发阶段的重要目标；以行业需求为导向，建构5G 应用场景，完善5G 产业体系，实现经济效益是5G 技术发展在产业化阶段的目标；通过满足人们的消费需求谋取利润是5G 技术商用的第一要义，当然，5G 商用会更大地发挥人的创造力，从而生产出更优质的商品与服务，创造更多就业机会。从政策文本内容来看，有些政策的目标内部也具有组合关系，如中国工信部于2019 年颁布的《“5G+工业互联网”512 工程推进方案》，该政策就体现了多重目标的有机结合。具体地，在产业化方面的目标是“突破工业互联网领域的5G 关键技术，提升产业支撑能力”；在公共服务方面的目标是“打造产业公共服务平台，构建创新载体和公共服务能力”；在商业化方面的目标是“培育形成5G 与工业互联网融合叠加、互促共进、倍增发展的创新态势，推动经济高质量发展”。组合目标决定政策工具的组合运用，在这里，政府相应地采取了产业培育政策工具、资源共享政策工具和宣传示范政策工具等促成目标实现。第三，政策目标具有动态性和历史性。政策目标不是一成不变的，决策者会根据实际情况的变化而调整政策目标，如果政策目标发生转变，那么就需要考虑政府之前采取的政策工具是否还有存在的必要，是否也需要做出相应的变换和调整。就5G 技术发展政策目标来看，技术发展在不同阶段有不同的发展方向，故不同阶段的政策目标存在一定的差异性，此时，需要决策者们保持高度敏感性，重新选择政策工具，设计政策工具体系。

6.2 政策工具的特性影响政策工具优化配置

掌握政策工具的特性，并实现多种工具优化配置是实现政策目标的重要保障。每种政策工具都有其固有属性和适用性，不存在“包治百病”的政策工具。Linder 等［25］认为政策工具选择必须考虑政策工具的4 点基本属性，即资源消耗、服务于政策目标、政治风险和行动限制。另有学者则提出7 项标准：政策工具与政策目标之间的因果相关性、负面作用、机构上的整合性、易行性、应变能力、常识化和绩效性。具体地，在技术发展政策工具选择中，供需调节政策工具能解决移动网络技术在传统商业化中存在的问题，其在5G 技术发展中的优势体现在两个方面：其一是培育5G 新型消费模式。例如，政府鼓励基础电信企业采用套餐升级优惠、信用购机等积极措施来促进5G 终端客户的消费，加快用户向5G 迁移；推广虚拟购物和游戏娱乐等应用，促进新型信息消费。其二是探索完善商业模式。例如，政府通过强化“车联网+5G”商用部署，引导部分重点地区提前组织规划，推动5G 纳入智慧城市、智能交通等建设。供需调节政策工具也存在局限性，主要体现在：过度使用会造成资源浪费，影响经济持续发展，导致市场失灵等。同样地，法规管制政策工具也存在其自身的优点和局限性。法规管制政策工具可解决5G 技术在整个创新链发展阶段，尤其是商业化阶段服务质量低下的问题。比如，2021 年，中国工信部要求建立3 类监测体系，准确把握服务态势，提升5G 服务质量，要求各级电信用户申诉受理机构要积极处理并做好5G 服务申诉工作，提高数据分析能力，加强对苗头性问题的敏感度，为服务监管提供参考。这在一定程度上为服务质量工作提供努力方向。但是，法规管制政策工具的不当使用会限制技术创新，破坏市场发展活力值。

6.3 政策工具的选择与实施环境密切相关

政策工具的设计者需要充分考虑政策环境［26］。这种环境被称为“环境系络”，也被称为“政策制定的系络”。有学者认为影响政策工具选择的环境因素包括社会经济的发展程度和发达程度；文化、制度和法律体系的差异性；利益集团、公民社会和政策社群的主张。另有学者认为环境因素应该包括执行组织、目标团体、其他工具及政策领域的其他因素。环境对政策工具的自身发展也有影响作用，政策工具箱中的政策工具一经设计，还应随实践变化而做出及时调整、修改、补充或更新，实现政策工具及工具间优化组合，以适应新环境，也就是说政策工具选择需要不断地优化创新［27］。可以说，政策工具的采取与否，在很大程度上取决于环境因素，这些因素较为冗杂，有环境保护、全球化的技术竞争、法律体系、公民社会和利益集团等。比如，在5G 技术研发阶段，为贯彻《中华人民共和国环境保护法》，保护环境、防治电磁辐射环境污染、规范5G 移动通信基站电磁辐射环境监测，政府囿于法律环境的要求，采用适宜在此法治环境下运用的标准规范政策工具，制定了《5G 移动通信基站电磁辐射环境监测方法（试行）》，其内容与上位法的内容保持一致，以期实现保护环境的目标。例如，全球化背景下，国力竞争愈来愈体现在技术的竞争，美国致力于成为打造5G 视频通信比赛网络的创新引擎和技术领导者，韩国将5G 网络战略发展定位为其作为一个新兴国家的发展战略，日本于2019 年正式开始了5G 无线频谱技术拍卖。中国为应对激烈的全球性技术竞争的大环境，持续采取加大5G 技术研发力度的措施，如组织开展5G 技术测试验证等，力求在技术竞争领域占得一席之地。

7 结论

政策是主体服务于目标的一系列活动，政策工具为这些活动提供了路径，路径的选择正确与否直接影响政策的成功与否。通过对政策工具的定位、类型、特性、选择及组合等分别进行了理论建构及逻辑阐释，以其对技术发展创新价值链的作用性质为标准，将5G 技术发展政策工具分为供给面政策工具、环境面政策工具和需求面政策工具三大类，它们分别对5G 技术发展的“技术研发—产业化—商业化”创新价值链条起到推动、影响和拉动作用。通过内容分析法对政策文本编码，从政策工具单维度分析发现：供给面政策工具被政府频繁使用，政府较多使用环境面政策工具，需求面政策工具的使用次数最少；从“政策工具-创新价值链”双维度分析发现：5G 技术研发环节和产业化环节采用的政策工具多集中于供给面政策工具这一类别，商业化环节主要使用需求面政策工具和环境面政策工具两个类别。以政策工具的选择并非一个纯技术的行为过程为分析起点，从政策目标、工具属性及其应用背景和实施环境3 个影响因素推论和解释中国中央政府就5G 政策工具选择的现实依据、得出如下结论：政策目标是政策工具选择的首要前提，准确识别政策目标层次性和具体内容是选取适配的政策工具的基本前提，合适的政策工具是实现政策目标的根本保证；政策工具的特性影响政策工具优化配置，政策工具的属性特征为政策工具的选择活动提供理论服务；政策工具的选择与其实施环境紧密相关，决策者们逐渐重视政策实施环境的复杂性，在特定的环境背景中进行政策工具的选择，政策工具在具体的实施环境中得到发展，也可能产生新的政策工具。