区域协调发展：战略演化、影响因素、绩效评价与政策设计

张 莹

（浙江大学公共管理学院，浙江杭州 310013）

1 研究背景

在中国特色社会主义新时期，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾是当下社会的主要矛盾。缩小区域差异，实现区域的协调发展对着力解决好发展不平衡不充分的问题具有重要的意义。纵观学术界对于区域协调发展的探讨，尽管自20 世纪，“可持续发展”“循环经济”“区域不平等”几大热点主题引起了学者和政策界的广泛关注，但是多数研究都集中于区域经济发展不平等的演变［1-6］。区域经济的协调发展不再是区域协调发展唯一重视的要素和绩效评价的唯一标准，经济以外影响区域协调发展的其他要素日益受到学术界的重视［7］，但是目前我国关于区域协调发展的研究内容和研究范围主要集中于区域协调发展的内涵、区域协调发展的问题和对策、区域协调发展的政策建议、不同区域协调发展战略的实施效应研究几大方面，研究缺乏系统的分析框架且多拘泥于理论的阐释，对区域协调发展演化逻辑与规律的变化、受到的影响因素鲜有系统性的总结，以及过多关注了区域协调发展政策本身的变化及其所带来政策效应的评估，对其背后蕴含发展理念的差异以及差异背后的原因缺乏系统地梳理和比较，即忽视了区域协调发展价值产生的内在机理。

全球生产网络（global production networks,GPN）框架为揭示地理-经济复杂性提供了重要视角［8］。该框架以价值、权力、嵌入为视角，探讨不同尺度的经济活动及其与区域发展的关系［8-9］，充分考虑了多层面（经济、政治、文化和社会等）的因素，被广泛应用于经济一体化、经济和社会发展不对称关系的研究［10］。区域协调发展的过程本质是地理与经济等不同要素之间关系的协调过程。中国政府随着中国经济社会发展的变化，在不同时期制定了不同的区域协调发展战略，是政府通过权力的行使，将不同区域协调发展的理念嵌入区域治理的实践，从而促进了价值的产生。

基于此，本研究围绕区域协调发展是什么、为什么、怎么样、如何做的思路，利用GPN 框架的价值、权力和嵌入3 个核心要素以及制度、机构和网络三大分析维度，从以下4 个方面梳理区域协调发展的相关文献：（1）战略演化：涉及区域协调发展的演化过程和演化规律，反映了政府在区域协调发展过程中权力嵌入的过程与特点，以及作出的价值判断与价值选择。（2）影响因素：寻求区域协调发展演化过程背后的原因和影响因素，探析何种机制可以驱动区域协调发展价值的产生。（3）绩效评价：梳理和比较区域协调发展所创造价值的评价标准和评价方法等，聚焦于如何衡量区域协调发展的价值。（4）政策设计。了解战略演化、影响因素和绩效评价的最终目的是为如何设计相关的政策以求保持和增加区域协调发展的价值生产提供参考和服务。研究结合GPN 框架的两大维度，从制度设计和网络设计展开这方面的梳理，见图1。

图1 区域协调发展的梳理脉络

2 区域协调发展的战略演化

2.1 区域协调发展的演化过程

差异化的发展理念导致了差异化的区域协调发展战略，这些战略反映了区域协调发展的演化过程。不同学者依据划分标准的不同，将区域协调发展战略的演化过程划分为3 至5 个阶段（如表1）。一些划分标准集中于自下而上中国区域问题变化的视角［11］，更多地研究集中于自上而下中国指导思想或理论变化的视角［12-13］。从整体演化过程的趋势来看，尽管不同学者依据的标准和时间分割有所差异，但战略划分结点存在一些共同点：新中国初期追求区域差距的缩小和区域均衡发展［13］；改革开放期间东部地区优先发展战略导致了区域差距的扩大［11,14］；东部地区的优先发展为后期实现统筹经济以外的其他要素（如生态、文化等）和中西部地区的发展提供了经济基础和示范效应，为缩小全国范围内的区域差距提供了物质条件［15］。

表1 中国区域协调发展的演化过程

在区域协调发展过程中，不同的发展目标导致了经济活动的差异，然而，学术界对区域协调发展演化过程的研究大多停留在对不同阶段的战略划分、遵循指导思想的变化以及所带来实践效果的理论探讨，对价值理念中所蕴含经济差异机理的剖析缺乏比较，实证研究也有待于进一步挖掘。

2.2 区域协调发展的演化规律

中国的区域协调发展战略在不同发展阶段进行了适时的调整和转变，这些战略的调整背后都遵循了一些逻辑和准绳，反映了区域协调发展演化的规律，通过掌握这些规律，有利于更好地调整今后区域协调发展的战略措施和政策设计。但是学术界对区域协调发展的演化规律总结较少。在此，本文围绕已有相关文献中“区域协调发展战略的趋势”“辩证认识”“思路”“基本原则”等关键词并结合文本的内容，归纳演化规律。

第一，区域协调发展战略是多种因素（经济、社会、生态等各方面）均衡的发展，而非经济一种因素。因素涉及经济、人口、社会生活和资源环境多方面一体化的影响［18-20］。第二，区域协调发展既要重视效率，也要兼顾公平［21-22］。资金充足的地区能够始终获取充足的资助金额，而大部分地区却一直陷入资金不足的落魄局面。平衡公平与效率的关系，努力探寻二者相统一的目标是诸多研究追求的价值标准［23-24］。第三，区域经济发展的不平衡不充分是导致其他各方面发展不平衡不充分的关键［25］。消除发展不平衡的基本途径是实现区域经济发展从速度型的增长向高质量平衡发展的转变［26］。程中海等［27］基于贸易视角对中国1987—2016 年30 个省份的国内贸易和对外贸易进行了研究，阐释了中国内外贸协调发展受到制约的主要因素是国内区域经济的失衡。第四，区域协调发展的基础性调节机制是市场机制。孙晋等［28］基于政府和市场的二元视角，通过文献的分析，表明我国应立足于市场的基础性地位，加强统一、开放的竞争体系建设。目标和实施的过程都符合了顺应市场、引领市场和矫正市场的逻辑［29］。

3 区域协调发展的影响因素

诸多学者如梁龙武［19］、张秀生等［30］、卓乘风等［31］、孟召宜［32］、韩兆洲等［33］、王小鲁［34］、陈国阶［35］都在研究中表示区域协调发展是受诸多因素的影响，但是，目前学术界关于区域协调发展驱动机制的系统性梳理较为单薄，且缺少统一的分析框架。“压力—状态—响应”模型是用来描述可持续发展的调控过程和机理的一种分析框架，在区域环境可持续发展的指标体系研究领域被广泛运用［36］。该框架体现了人类与环境之间的相互关系，这与区域协调发展的目标中实现人与自然的可持续发展相一致。因此，结合和扩展运用该框架所涉及的经济、政府和环境三要素，将区域协调发展的影响因素归纳为经济因素、制度安排和环境条件三大类。

3.1 区域协调发展的经济因素

经济因素主要涉及产业结构、资本投入、财政支出、外商投资、进出口等要素。尹海伟等［37］、郑军等［38］、杜金岷等［39］通过研究山东省经济与环境之间的协调度，指出产业结构影响了区域协调发展。覃成林［40］通过文献的分析，阐释了市场经济的竞争与合作是影响区域经济协调发展的重要因素。杨晓光等［41］通过实证研究，强调资本投入是我国生产总值（GDP）增长的主要驱动，是20 世纪90年代地区经济发展差异形成的主要因素。张绍稳等［20］通过齐普夫模型的运用考察云南省城市体系演变过程，说明了财政支出、外商投资、进出口额促使了云南省域经济发展差异的不断扩大。也有学者表示体制改革不能刺激内陆地区的农村经济，金融市场化与农村经济发展有着积极的联系，物质约束对中国农村经济的影响正在减弱［42］。因此，要解决这些问题，需要正确处理这几方面的机制，发挥其驱动作用，减少其阻碍作用。

3.2 区域协调发展的制度安排

制度安排主要阐释了体制、政策和组织机构对区域的统筹和协调作用。王志凌等［43］、徐晓虹［44］、张崇康等［45］主要从4 个视角展开了区域协调发展制度安排的研究。一是从政府、制度、市场三者关系出发，指出要克服现存区域协调发展制度设计中存在的依赖性和弊端，从而促进区域经济发展差距的缩小。二是从体制机制的视角出发，如陈建军等［46］、金祥荣等［47］强调了阻碍区域协调发展的重要原因是资源错配，为此建立区域间经济发展良好的联系和互动、避免区域政策简单化并且突出区域差异，才能驱动区域协调发展［48］。三是基于政府之间合作关系的视角，区域协调发展的过程中，政府的价值标准、机构的能力和资源的支持状况是区域间的合作以及区域间治理战略的形成的重要因素［49-50］。四是从制度、经济和诸多其他因素对区域协调发展的作用程度差异视角进行了分析，如仇方道等［51］指出政府调控、投资因素、发展阶段、基础设施的作用程度呈现递减趋势。

3.3 区域协调发展的环境条件

环境条件涉及的要素最为广泛，包括人力资源、区域文化、信息化水平、城镇化水平、教育水平等。学者李亚玲等［52］、孙志燕等［53］、李忠强等［54］、陈建军等［55］在各自的研究中通过运用人力资本等指标和回归等方法验证了人力资本与经济发展之间的关系，都强调了区域间人力资本平等是缩小区域经济差距的驱动机制。渠爱雪等［56］通过文献的梳理表明区域文化对区域经济持续发展有重要的影响作用。刘荣添等［57］对Cobb-Douglas 和Solow 生产函数进行了修正，基于1992—2004 年间的省级面板数据，表明信息化水平是促进中国经济持续快速增长主要的增长极。黄禹铭［58］通过对东北三省36 个地区城乡协调的指标体系，指出了东北三省城乡协调的影响机制中，城镇化和农业规模化经营是促进东北城乡协调发展的主要影响因素。卓乘风等［31］通过计算2006—2014 年丝绸之路经济带九省份的区域创新及信息化评价指数，指出推动二者协调发展的影响因素中，地区城镇化水平与教育水平显著促进区域创新与信息化协调发展，而基础设施建设与地区开放度的影响并不显著。李志军［59］通过评估我国南北区域发展中的营商环境对区域协调发展的影响，从市场环境、创新环境、人力资源等多方面构建了指标体系，指出了这些方面的因素造成了南北方的差异。如表2 所示。

表2 区域协调发展的影响因素

区域协调发展的影响因素来自经济发展、制度安排、环境条件三大方面。促进区域协调发展，需要促进驱动机制效应发挥的最大化，同时要注意处理不同层面影响因素的协调关系和结构。近些年，学术界对于区域协调发展影响因素的关注点呈现出从以经济、生态为中心扩大到了创新能力、信息、教育等要素，要素的范围更加全面广泛，新兴要素（如科技、信息）的研究也更加体现时代的发展特征。但目前学术界关于区域协调发展的影响因素研究缺乏系统性的梳理和归纳，缺乏统一的分析框架；相关的实证研究力度不足，且多倾向于对某一具体影响因素进行分析，对多种影响因素的相互作用关系和影响程度的研究较为匮乏。此外，研究方法进行了革新，对截面数据的使用日益受到研究者的青睐，但基于全国视角的省际协调发展的影响因素研究仍少有发现。

4 区域协调发展的绩效评价

有学者对区域经济协调发展评价给出过明确的定义：区域经济协调发展评价就是建立区域协调发展的模型和评价指标体系，研究代表区域经济协调程度的指数大小和变化来监测、分析和评价区域间经济协调程度［74］。本文认为区域协调发展包括区域经济协调发展，因此，将该定义视为区域协调发展绩效评价的核心体现。

学术界研究区域协调发展的绩效评价主要是依据相关的评价标准、运用一些评价指标或评价方法。区域协调发展绩效评价的标准集中于两大视角：一是重视区域经济差距的变化，经济差距的衡量多采用的指标是GDP、人均GDP，近些年出现了灯光变化率的指标。如陈伟雄等［18］根据人均GDP 论述了中国70 年以来区域经济差异的演进过程；王贤彬等［75］利用美国国家海洋和大气管理局公开的全球夜间灯光亮度数据重新评估了中国区域经济的差异程度。二是重视经济与其他维度之间的协调度。如李晶［76］强调了经济、教育和健康的协调度是区域协调发展指数的重要方面；范柏乃等［77］关注了经济与社会的协调度在区域差异中的作用；常阿平等［78］则从经济与环境两方面的协调度进行了区域协调发展的评估等。评估的方法上，区域协调发展的绩效评价研究多采用实证研究，通过构建完整区域协调发展测量模型的方法日益受到研究者的青睐。区域协调发展绩效评价的结果因其具体评价的范围、评价的标准和评价方法的不同而有所差异，见表3。

表3 区域协调发展的绩效评价研究

目前，区域协调发展绩效评价研究的难点和不足有以下几点：一是评价范围上多局限于对某一具体区域协调发展战略（如西部大开发等）的绩效评价，而对全国范围内的区域协调发展绩效评价研究不足。二是尽管评价标准关注了除经济以外的其他要素，重视不同要素之间的协调度研究，但是对于选取的要素各异，缺少统一的评价标准，国家也缺少统一的评估框架。三是评价方法上，尽管有学者已尝试进行区域协调发展评价模型的构建，然而模型的检验是通过某一具体地区的数据，模型的适用范围有待于进一步考证［79］。

5 区域协调发展的政策设计

区域协调发展的政策事实上是解决以区域经济差异扩大为特征的一系列问题的战略设计［82-83］。在区域协调发展的政策设计过程中，不同的行为主体发挥其不同的作用，形成了复杂的网络关系。GPN框架为揭示地理-经济复杂性提供了重要视角［8］。该框架重视跨区域行为主体形成的多样化行为和区域发展的网络关系，认为区域发展是这种网络关系在变化的区域管制结构中相互作用的结果［8］。该框架以制度、机构、网络、企业为4 个分析维度，制度是区域管制结构的重要表现形式，机构与企业以及其他行为主体在制度的影响下形成了不同的网络关系。通过对区域协调发展政策设计的梳理，发现机构维度和企业维度的相关研究多与其他两个维度有交叉，因此，将企业维度和机构维度的分析融合到其他两个维度的分析中，从制度和网络两个方面对区域协调发展的政策设计进行分析。

5.1 区域协调发展的制度设计

夏德孝等［84］、樊明［85］、刘文祥［86］、袁惊柱［87］、罗富政等［88］表示制度对区域协调发展具有重要作用。通过对相关文献的归纳，发现制度设计的内容主要分为以下3 个方面：

第一，市场建设制度。学术界对市场机制是区域协调发展的基础性机制观点基本达成一致［84］。区域协调发展的根本途径在于市场经济制度的建立，不能仅依靠计划经济时代来自于中央政府的转移支付和对建设基础设施的投入［63,85］。市场的培育和竞争机制的完善需要继续深化改革和创新体制，可以通过国有企业的改革与改造、现代企业制度的建立与完善、鼓励非公有经济的发展等途径［89］。微观层面需要竞争执法与私人执行相互协调，中观层面完善竞争法和公平竞争审查制度，宏观层面建立全国统一、开放的竞争体系，实现整体竞争［90］。

第二，落后地区扶持制度。袁惊柱［87］、王业强［91］、孙泽生等［92］认可制度的创新可以加快落后地区的发展。区域间信任的基础是制度，诚信法律法规体系的建立与完善、质量监管、公平竞争的制度建设以及企业与机构的信用评价机制是落后地区区域间合作的重要基础［82,92］。对于落后地区，区域互助机制的完善可以促进倾斜政策体系的建立；同时，确定政策的客体是促进政策有效实施的重要方面［93］。此外，具体政策层面，一方面要根据发展阶段特点施行有针对性的区域协调发展政策［87］，差别化欠发达地区与发达地区的产业、资源等诸多方面的政策［94］。另一方面，需要增强发展援助机制力度的多层化、利益分享机制的规范化、组织协调机制的法制化和权威化从而援助落后地区的发展［95］。

第三，区域指向性制度。中央政府在行政集权的制度环境下，通过建立了一系列的制度、政策和规划等促进区域协调发展战略在全国范围内的落实［96］。宏观层面，我国依据不同地区的区域特点制定了相关的区域协调发展的政策。“三大战略”（“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展）有利于区域隔阂的消除、跨区域合作的加强和对外开放的进一步深化，促进新经济增长极的形成；“四大板块”（东部率先、西部开发、东北振兴、中部崛起）则加强了区域内部之间的经济联系［95，97］。微观层面，学术界对于我国特定的区域协调发展所急需改善的具体制度作出了一些分析。杨晓等［98］强调了要统一和严格的环境和生态政策、清理各种限制要素流动的政策（如禁止地方保护主义政策）等方面。孔凡斌等［97］、杨晓等［98］、吴三忙等［99］对公共服务均等化的制度作出了详细的解释，要完善其评价指标体系、标准和信息公开制度、确划分各级政府提供基本公共服务方面的责权、合理调整政府间财权配置，扩大地方税基、完善财政转移支付制度。城乡问题也是很多学者关注的重点。刘安国等［100］、Zhang 等［101］指出城乡二元结构问题是城乡公共管理的制度差异，两者在短时间内存在分歧，需要系统协调，需要在两个功能区之间进行系统创新和系统重构。加快产业转移［94］、出台系统化的法律法规来明确区域协调政策的主体等问题学术界也有所涉及［87］。

5.2 区域协调发展的网络设计

GPN 框架的出发点是探寻全球经济活动的协调与组织，并嵌入到不同行为主体与空间区位构成的复杂交错的网络中［8］。简言之，网络就是不同行动者及他们之间的关系。区域协调发展本质上也体现了区域内各主体间的存在性关系，反映了相关主体通过内在的稳定运行机制在各领域关联、互动的过程和状态［102］。学术界关于区域协调发展的网络设计研究集中于三大类：功能区网络的建设研究、社会组织网络的研究和区域要素流动的网络研究。

功能区网络的建设研究集中于中国不同区域协调发展战略在功能上组成的网络。第一，从区域协调发展总体发展战略视角看，区域协调发展战略应坚持“分区分级分类”的思路，通过差别化政策的引导，与扶持欠发达落后地区的专项政策相结合，提高点线互动的水平［91］；从区域板块划分的视角看，区域协调发展战略提出了沿海和内地，东、中、西部地区，西部、中部、东部和东北地区，西部、东北、中部和东部的划分；从城市群形成的视角看，提出了大中小城市、小城镇协调发展、中国特色城镇化、新城市群建设、城市群建设，形成不同层级的城市与城镇协调发展的城镇格局［103］。第二，除了四大经济板块之外，主体功能区在功能上对于区域协调发展的战略调整具有重大意义受到了不少学者的认可［104］，视之为促进区域协调发展的基础［105］。鼓励在施行差异化区域政策的基础上，关注主体功能区规划的重要地位，在建立区域政策体系时要显示主体功能区的主体地位［106］。要实现主体功能区的落实，要明确各级政府的权责，建立主体功能区划监管机构以及健全法律保障、消除现有的社会不公［107-108］。但是，魏后凯［109］却提出了不同的观点，对主体功能区的功能持有质疑，他认为主体功能区的设计初衷不是为了区域协调发展，单纯依赖于建设主体功能区不仅不会消除区域协调发展中区域差异的扩大，反而导致空间不平衡问题的加剧。

社会组织网络的建设作为一个重要的行为主体群，对政府在区域协调发展过程中职能发挥有限的地方做出了补充。在区域经济发展中，一些行业规范是由一些民间社会组织网络如商会、行业协会等建立的，为企业的行为进行了规范和约束。企业在这些社会组织网络中的活动可以帮助其获得信息、降低较低成本等，从而促进企业的成长。此外，社会组织有利于落后地区的区域发展［82］。这些社会组织可以延伸政府的职能，对于落后地区居民的正当权利具有一定的维护作用。然而，落后地区的社会组织网络相对落后，这是欠发达地区发展的一个重要问题。因此，政府要积极推动社会组织的发展，充分发挥社团和行业协会在区域经济社会发展中的积极作用。

区域间要素的相互流动和补充构成了一个网络，已经在区域要素流动网络的研究中受到了部分学者的关注。跨区域要素流动，包含区际人才和劳动力流动、区际资金流动、区际技术贸易与技术扩散。生产要素的集中化趋势是区域要素流动网络中的重要表现。产业集群不利于生产要素在地区之间配置的平衡性，产业集群地区通常占据了市场份额中的较大比例［111］。因此，区域协调发展最核心的内容是区域之间的产业协调发展［84］。发展当地具有特色的产业和产品是解决生产集中化趋势与区域协调发展之间矛盾的重要途径［111］。促进中西部地区发展的市场化环境和市场经济体制的改善对于促进优质要素回流具有重要的作用［112-114］。

结合GPN 的制度、机构和网络两大维度以及区域协调发展的相关文献，从制度设计和网络设计对区域协调发展的政策设计进行了梳理。关于区域协调发展的制度设计研究中，研究内容较为丰富，研究范围广泛。不同学者对区域协调发展的制度划分角度不同，所强调的制度侧重点也不同，主要围绕以下几大主题：区域协调发展制度上存在的问题［86,100,115］、单独强调市场机制的作用［85，116］、单独强调政府机制的作用［96,117］、强调市场机制与政府机制之间的关系［90,118-119］、制度创新的重要性［120］、制度协调实施的规范性［87，121］。关于区域协调发展的机构设计研究中，政府在区域协调发展的过程中扮演着至关重要的角色。而且政府与市场以及其他行为主体之间的关系很大程度地受到区域协调发展相关制度的影响。关于区域协调发展的网络设计研究中，功能区网络的建设研究内容相对丰富，而社会组织网络与区域要素流动网络的较为单薄，有待于进一步的深入。整体而言，在区域协调发展领域内，区域协调发展的制度设计、机构设计和网络设计既密不可分又相互补充。

6 总结与展望

本文对区域协调发展的战略演化、驱动机制、绩效评价和政策设计进行梳理，回答了目前区域协调发展的演化过程是什么，受到哪些因素的影响，怎样进行绩效评价，以及从哪些方面对区域协调发展进行政策设计这些问题。

区域协调发展战略在演化过程中，因为国家阶段性目标的变化而有所调整，演化过程中区域协调发展阶段的划分因不同学者划分标准的不同而有所差异。尽管划分阶段存在差异性，都体现了基本的共同点，即新中国初期的区域均衡理念、改革开放后部分地区优先发展理念以及现在的统筹协调理念。同时，在区域协调发展的演化过程中，遵循着一些基本的规律：区域协调发展受到多种因素而非只是经济因素的影响；区域协调发展既要重视效率，也要重视公平；区域经济发展的不平衡不充分是决定其他方面发展不平衡不充分的关键；市场机制是区域协调发展的基础性调节机制。

区域协调发展的影响因素来自经济发展、制度安排和环境条件三大方面。经济发展方面主要表现在产业结构、财政支出、外商投资、进出口等方面，制度安排主要阐释了制度、政策和组织机构对区域的统筹和协调作用，环境条件涉及的要素最为广泛，包括人力资源、区域文化、信息化水平、城镇化水平、教育水平等。要积极发挥这些方面的驱动作用，减少甚至消除其阻碍作用。只有充分发挥其驱动作用，才能更大程度地促进区域协调发展价值的生产。

区域协调发展的绩效评价是对区域协调发展生产价值的衡量。区域协调发展绩效评价主要围绕区域经济差距的变化以及经济与其他要素协调度两大视角。不同学者绩效评价的标准和指标有所差异，区域差距的变化多倾向于GDP 的指标使用，也出现了新的数据衡量标准如灯光变化率。绩效评价的研究方法趋向于构建区域协调发展的模型来进行测量。

区域协调发展的制度设计从制度设计和网络设计两大维度进行了梳理，制度设计方面强调了要完善市场建设制度、落后地区扶持制度以及区域指向性制度；网络设计维度指出要促进功能区网络、社会组织网络和区域要素流动网络的建设和维持。

基于现有文献在区域协调发展方面取得进展，仍然存在一些不足，下一步研究可以聚焦于以下几个方面：（1）要实现区域协调发展，需要主体参与多元化的合作管理、政治融通和公共管理，不同主体参与区域协调发展过程中影响因素的实证研究力度有待加强。（2）省际边界地区协调发展模式的研究有待进一步加强。省际边界区域协调发展的定量系统模型研究有待进一步进行挖掘，不同参与主体间参与区域协调发展的障碍和协作模式的理论和案例研究可以进一步发掘。（3）中央政府缺乏职能明确统一的区域管理机构，建立和完善有立法意义的区域政策和区域协调发展新机制、完善区域协调发展的绩效评价体系、确定合理的政策工具仍需进一步的努力。