汉代官吏的“不胜任”与罢免问题*

蒋 波

(湘潭大学 碧泉书院·哲学与历史文化学院，历史系；湖南 湘潭 411105)

两汉前后四百年间，各级官吏因“不胜任”被罢免的现象较为常见，学界相关研究对此有所涉及(1)如王育民《秦汉政治制度》(西北大学出版社1996年)第四章讨论官吏的奖惩黜陟，黄留珠《汉代退免制度探讨》(《秦汉历史文化论丛》，三秦出版社2002)分析官吏退免的类型，都不同程度涉及两汉官吏的“不胜任”问题。。不过，目前仍未见专门讨论，而且传世文献、汉代简牍资料中还有大量关于官吏“不胜任”及相关处罚的记录，因此有进一步讨论的必要。

一、“不胜任”溯源

“不胜任”一语较早出现在《管子》《庄子》《鹖冠子》等典籍中。《管子·形势解》曰：“栋生桡不胜任则屋覆。”[1]1184大意是说柱子不好就支撑不了房屋。《庄子》里有更形象的说法，《人间世》《天地》讲螳螂以臂挡车，是不胜任之举，《秋水》篇亦有类似的比喻，“是犹使蚊虻负山，商蚷驰河也，必不胜任矣。”[2]435陈鼓应注曰：“蚊虻，蚊虫；商蚷，马蚿虫。”这里的梁柱、螳螂、蚊虫、马蚿虫，特别是螳臂当车的典故，世人耳熟能详，指力所不能及，因此“不胜任”就是自身能力胜任不了的意思。

除此之外，《管子》《庄子》等还用“不胜任”一词评价当时的官吏，《管子·君臣上》强调能吏的重要性，若官吏不胜任，即使君主励精图治、殚精竭虑，也不能救国家之弊，“官不胜任，奔走而奉其败事，不可胜救也”。[1]554《庄子·渔父》引孔子与他人的对话，亦说：“能不胜任，官事不治。”[2]817官吏的自身能力与屋梁、螳螂一样，如果承担了与其不匹配的官职，势必“不胜任”，进而影响吏治效果。而且官吏的客观能力并非短时可提高，即使以奖赏来刺激也无济于事，“天不能以早为晚，地不能以高为下，人不能以男为女，赏不能劝不胜任，罚不能必不可”。[3]317

“不胜任”与吏治联系在一起，并非偶然。考之《管子》《庄子》《鹖冠子》三书，《管子》虽托名管仲，但从文中的用语、庞杂的思想体系来看，“是齐宣王、湣王时期稷下学宫中一批佚名的齐地土著学者依托管仲编集创作而成”。[4]庄子的生活年代，据司马迁说与梁惠王、齐宣王同时，那么他及后学的言行集《庄子》也应成书于齐宣王及之后。《鹖冠子》原被认为是伪书，后来长沙马王堆汉墓帛书上有与该书相似的文字，证明并非如此。学者考证，它是“鹖冠子一生学术的结晶，其撰作年代跨度当较大”，其中最早的篇章可能成于公元前300年左右，最晚的“当在公元前236年至前228年”[3]10。这个时间恰在齐宣王在位及之后。换言之，《管子》《庄子》《鹖冠子》三书的成书时间均在公元前300年前后。而这个时段，正是诸侯竞争最激烈的时候，社会普遍重视人才，重视国家机构的有效运作。加之经过春秋以来的发展，封建官僚制度、考核制度有了较大进步，因此，当时开始用事物的力不能胜来形容官吏的不胜任或不称职，“不胜任”遂成为官吏评价的习惯用语。

秦之后，“不胜任”在官吏考核、评价中被沿用，如《睡虎地秦墓竹简·语书》载，官吏若对下级或百姓是否遵循法令的情况不了解，就是一种不胜任行为，“若弗智(知)，是即不胜任、不智殹(也)”。[5]13西汉以降，关于“不胜任”的记载更为常见，其所指范围也进一步扩大。

二、汉代官吏“不胜任”的情况

目前可见的传世文献与简牍资料显示，两汉不胜任现象较多，而且不仅指个人客观能力不符合职位要求，还包括官吏主观上不作为、不尽职尽责导致失职等。

就客观因素而言，大致有能力不足胜任某职、因健康原因无法或暂时不能胜任职务等。官吏客观能力不够，无法胜任职务，汉代一般称之为“能不宜其官”或“不堪其任”。这种现象在居延简中十分常见，如《居延汉简》：

□不宜其官，以令授为橐他石南亭长□。(118·5)[6]191

居延甲渠士吏觻得广宛里公乘窦敞，能不宜其官。(203·33)[6]317

能不宜其官，移□。(213·54)[6]333

又如《居延新简》E·P·T50:78：“甲渠候史居延阳里公乘汜汉，年廿七，能不宜其官□。”[7]157这类评价不仅多见于基层官吏，三公九卿无能为力、无所作为，也常使用，如《后汉纪·孝灵皇帝纪中》记：“司徒陈耽不堪其任，罢。太常袁隗为司徒。”[8]472

还有一种是因身患疾病不足以胜任某职。汉代因病而不任职的情况较为复杂，既包括确有疾患的“因病免”，也包括以年老、疾病作为借口的辞官，这里指前一种情况。身有疾患在汉代明确被视为“不胜任”，《居延汉简》284·27：“□固病聋软弱，职不修治(不胜任)，请以□。”[6]479当然，对于病患不严重或表面上看来不严重，且不影响所在机构运作的，可让其抱病任职或带职养病。不过，这一特殊处理有严格的时间规定，最多不能超过三个月，否则视为“不胜任”而免职。如西汉大司农谷永，“岁余，永病，三月，有司奏请免”。[9]3473琅琊太守“以视事久病，满三月免”。[9]3670《居延新简》E·P·T52:158也有三月为限的记录：“第十三隧长王安病三月免，缺，移府。”[7]239另据我们统计，《汉书》《汉纪》《后汉书》《后汉纪》中记载因久病不能担任原职的，除刚才提到的谷永、琅琊太守之外，还有十余例：绥和元年(前8)大司马王根以“久病”免，永初六年(112)司空张敏以“久病”罢，延光二年(123)太尉恺因“久病”罢，永和元年(136)太尉庞参以“久病”罢，永嘉元年(145)司空郭虔“久病”罢，熹平五年(176)太尉李咸“久病”罢，光和元年(178)司空来艳“久病”罢，光和五年(182)司空张济“久病”免，中平二年(185)司徒袁隗“久病”罢，中平四年(187)太尉崔烈“久病”罢，等等。他们当中有的确实是久病不愈，有的或许是以病为借口辞职，但不管怎样，疾病能作为辞职或被罢免的充足理由，说明健康状况是两汉能否胜任职务的重要条件。

若官吏病情严重，影响到所在机构运行，则不管患病时间长短，直接免职，《居延新简》E·P·T51:319记：“甲渠言：鉼庭士吏李奉、隧长陈安国等年老病，请斥免。”[7]199《汉书》亦有一例，丞相田蚡薨，武帝欲让韩安国继任，后因韩安国摔坏了腿脚而作罢，“安国行丞相事，引堕车，蹇。上欲用安国为丞相，使使视，蹇甚，乃更以平棘侯薛泽为丞相。”[9]2405

主观动机上的“不胜任”，包括不作为，或违反官吏法的有关规定、擅行职权等，这类“不胜任”相当于今天的不称职或渎职。其中有玩忽职守不理政务者，《日知录》曰：“汉制，官寺乡亭漏败，墙垣阤坏不治者，不胜任。”[10]689《居延汉简》285·24：“四上当得鉜禾旁种四斗，鉜不予常乐，常乐不事官职而与卒□，不胜任。”[6]481“●候长王强、王霸坐毋辩护，不胜任，免，移名府。”[6]514在任上不举荐人才，不表彰贤能，也属不作为，“不举孝，不奉诏，当以不敬论。不察廉，不胜任也”。[9]167有办事不得力者，武帝时，王翁孺“以奉使不称免”[9]4013-4014；公孙弘出使匈奴同样未达到要求，被武帝斥为“不能”[9]2613。有不守规矩、擅离岗位，或胡作非为者，《居延汉简》311·9：“宜王□□□□不胜任，宜王乃丙申归私舍尽辛丑。”[6]507《居延新简》E·P·T59：548A：“元寿二年十二月庚寅朔戊申……候长杨褒私使卒，并积一日；卖羊部吏，故贵卌五；不日迹一日以上。隧长张谭毋状，请免。”[7]393-394类似宜王、候长杨褒、隧长张谭“毋状”、“职事数毋状”的记载，在居延简中还有不少，均指官吏违纪违法、不称职(2)简牍中的“毋状”“职事数毋状”等评语，多指官吏不称职不胜任，学者已有讨论，可参见徐世虹：《居延汉简中的“毋状”和“状辞”》，《出土文献研究》第4辑，中华书局1998年。。

汉代还有两类“不胜任”，不是从主观、客观上判定，也不是从某件事情来判断，而是从结果断定。一是通过考课来确认一定时期内某官是否胜任其职。两汉考课制度规定，地方官吏考课结果殿后者，视为不胜任，《汉官解诂》曰：“课第长吏不称职者为殿，举免之。”[11]18三公九卿考课更为严厉，只要在位期间国家出现动乱或重大灾异，那么考课即为不胜任。《春秋繁露》卷七《考功名》“考试之法”条注引邓立诚曰：“以汉法况之……其有日食、星变、诸阴阳不和，丞相不胜任。”[12]179《潜夫论》卷四也说：“‘鼎折足，覆公饣 束，其刑渥。凶。’此言公不胜任，则有渥刑也。是故三公在三载之后，宜明考绩黜刺，简练其材。”[13]199

另一种是“软弱不胜任”。“软弱”也是汉代官吏被评定“不胜任”的依据，试看《居延汉简》、《居延新简》中的几例：

□呼不涂治。案：严软弱不任候望。(E·P·T48：8)[7]130

七月□□除，署第四部士吏。□匡软弱不任吏职，以令斥免。(E·P·T68：6)[7]456

始建国天凤上戊六年七月壬辰除……案匡软弱不任吏职，以令斥免。(E·P·T68：11-12)[7]456

以上数例，“不涂治”“兵弩不檠持”显然属于不尽职，前举汉简“聋病软弱”则是客观健康状况欠佳，说明“软弱”本身与其他不胜任一样，具体情况各不相同，尤其是“聋病”之类的“软弱”情有可原。然而事实上，不管何种原因，汉代官吏均不愿被冠之“软弱”的评语，《汉书》曾说：“(大臣)坐罢软不胜任者，不谓罢软，曰‘下官不职’。”[9]2257可见人们忌讳因软弱被罢，因为实际生活中所谓“软弱”早已超出了主客观之分，而涉及人格、气魄层面，如东汉博士曹褒出任陈留圉令时抓获盗贼5人，官吏马严认为应该刑杀，曹褒以为刑杀过重，结果马严“奏褒软弱，免官”[8]238。在马严看来，曹褒不能厉行律法，无魄力，是为软弱。正因为如此，另一位官员执金吾尹赏临终前告诫后人，做官宁愿对罪犯用刑过度，也不要因软弱不胜任被罢，因为一旦由于这个缘故免职，无异于贪污腐败被抓，颜面扫地，尊严全无，“其羞辱甚于贪汙(污)坐臧”[9]3675。

三、两汉对“不胜任”者的处理

由上可知，汉代所谓官吏“不胜任”，主要指某官客观能力、身体状况、个人气魄不符合职位的要求，或者任内违纪、不作为、不尽职尽责、没有达到考核要求等。不论哪种原因，“不胜任”表明他们不符合或暂时不胜任本职，需要加以解决。对于不胜任者的处理，当时最直接最基本的原则是“罢”“免”，即要“免官”(居延简中常做“斥免”或“免”)。当然前面提到，官吏不胜任的情况千差万别，因此“罢”“免”是指免除本官而改任他官，还是免除所有职务，是以免职作为行政处罚，还是免职后仍要追责，要就实际情况而定。

汉制规定，对于事实清楚、渎职且造成较严重后果者，应立即革职，不许辩解，“毋辩护”(3)如前面文中提到《居延汉简》记“候长王强、王霸坐毋辩护”。，进而按照律令处罚或量刑，如汉文帝对不称职的官吏罢其官削其爵，还处以一年徒刑，“罚作之”[14]2759；孝明帝时，南郡从事明知治内有贼而不能平定，被免官之外还“捶数百”[13]190，等等。对于“软弱不胜任”者，汉代的处罚较为严厉，“坐软弱不胜任免，终身废弃无有赦时”。[9]3675换言之，普通免官有复官或另任他职的机会，因软弱免职是“废免”，等于终生禁锢，除非皇帝特赦，否则没有再度仕进的可能。至于其他不胜任情况，如受疾患所困，若病者属于基层官吏，大多会改用他人；对于官秩、功劳较高者，一般先特许其带职养病，三个月以上没有好转，则要免职、归家养病。因具体能力不符合职位要求的(“能不宜其官”)，亦要罢免原职，但可以改任他职，如，“□诸吏能不宜其官，换为……”[7]193“换为”一词表明可以调任他官。而且这种换岗不一定降级，也可平级调换，如：“不宜其官，以令授为橐他石南亭长”[6]191，“居延甲渠士吏觻得广宛里公乘窦敞，能不宜其官，今换补靡谷候长，代吕循”。[6]317

至于罢免不胜任者的方式，主要有三种。一是由上级或专门的监察官考核、循行，一旦发现不胜任者，若是二千石以下官吏，可以直接罢免；若为二千石及以上官吏，则需先禀报三公，三公派员核实，再做处理，《后汉书》对这一原则有详细记录：“奏二千石长吏不任位者，事皆先下三公，三公遣掾史案验，然后黜退。”[15]1143可见，如果情况属实，三公可以直接罢免不胜任者。这里所说的二千石官吏，主要指地方郡守，以及九卿之外的其它二千石京官，一般不包括三公九卿，三公九卿的罢免需要皇帝过问，详见后文。

三是自我检举或“自免”。当时政府允许并鼓励自我检举，“(汉制)不胜任，先自劾”。[10]689如丞相张苍对汉室“改正朔，易服色”一事判断不准，于是“自绌，谢病称老”[9]2099。《居延汉简》乙附47记：“城北候长充职事数毋状，诣官自系，八月甲申平旦入。”[6]676《居延汉简》《新简》中还常见“叩头死罪死罪”等文字，也是自我检讨，如“□免，叩头死罪死罪，职事数毋状当”[7]511，等等。像这类不称职而自我举奏的情况，朝廷当然十分欢迎，因为可以及时调换官吏，减少不必要的差错，自举者也可获得豁免或减轻惩罚的可能。

两汉除了对不胜任者免除职务外，还要对相关人员牵连问责。一方面，若屡次出现不称职现象，要问责上级，甚至同样当做“不胜任”行为。张家山汉简《二年律令·捕律》记，某县相关官吏若不能及时发觉盗贼，要受到惩处，同时县令、丞、尉也有督察的义务，否则一年三次以上就被认定为“不胜任”：“盗贼发，士吏、求盗部者，及令、丞、尉弗觉智(知)，士吏、求盗皆以卒戍边二岁，令、丞、尉罚金各四两。令、丞、尉能先觉智(知)，求捕其盗贼，及自劾，论吏部主者，除令、丞、尉罚。一岁中盗贼发而令、丞、尉所(？)不觉智(知)，三发以上，皆为不胜任，免之。”[16]109另一方面更重要的是，如果发现官吏不胜任并造成不良影响的，要追究举荐者的责任，轻则贬秩、左迁或削减食户，如富平侯张勃“举非其人，削户二百”[17]402、严延年“坐选举不实贬秩”[9]3670。重则免官，《二年律令·置吏律》规定：“有任人以为吏，其所任不廉、不胜任以免，亦免任者。”[16]141这类例子很多，御史大夫张谭“坐选举不实，免”[17]419，太尉许郁“坐辟召错谬罢”[8]472，太傅桓焉“以辟召非其人，免”[8]346，太尉施延“以选举贪汙(污)免”[8]358，汉末曹操奏免赵温，理由也是“选举不实”[15]950，等等。可见，问责举荐者是惩罚“不胜任”行为中的一个重要原则。

四、朝廷对边官相关问题处理的差异化

上文提到，由于“不胜任”原因不同，政府的处理措施会有所差别。不仅如此，即使某些官吏“不胜任”情况类似，由于任职区域不一样，处置措施也有所不同，比如对边地与内地官吏不胜任的发现与处置，差别较大。总体而言，朝廷对边官是否胜任更重视，对不胜任者的处罚更严格，具体表现在以下几个方面。

其一，朝廷对边地不胜任者的发现更及时。由于边地官吏不仅负责地方治理，还承担着边防、民族事务等多种职能，其重要性不言而喻，因此朝廷十分重视对他们的管理。一方面不仅有专门官员定期巡查边郡，边郡内部也有官吏专司循行、监督之职：“汉律，近塞郡皆置尉，百里一人，士史、尉史各二人巡行徼塞也。”[9]3766引颜师古注所以居延汉简等简牍中泛见“循行部隧”“行边”“行障塞”之类的记载。另一方面，循行既有督察之义，也兼具考核各类官吏的功能，而且相比较而言，对内地官吏考课的周期较长(每年定期上计或接受京官考核)，边地考核要频繁、直接得多。以边郡的候望系统为例，循行官根据记录某官某卒职事的“卒作簿”“日迹簿”等资料考核他们是否称职，一旦发现“不胜任”可以向上级请求罢免不合格者(“请斥免”)；也可以就地处置，再报告上级，如前引“●候长王强、王霸坐毋辩护，不胜任，免，移名府”[6]514，“第十三隧长王安病三月免，缺，移府”[7]239，都是“先斩后奏”。

其二，政府对边地或与边地事务有关的官吏不胜任的惩处要严格得多。比如汉代官吏普遍不愿被评定为“软弱不胜任”，前面我们统计所得内地官吏受此处罚者，只有曹褒一人，但在居延汉简中就有七例之多，而且有时连“聋病”这类客观情况也被认为是“软弱”，可见一斑。正因为如此，汉初冯唐曾感叹，连仁厚的汉文帝都对不称职边官“罚太重”[16]119。丞相丙吉也曾接受他人建议，强调一定要提前考察边地有无不胜任者，而不是事后考核、纠察，“二千石长吏有老病不任兵马者，宜可豫视”。[9]3146前引出使匈奴的使者王翁孺、公孙弘不称职，结果汉武帝勃然大怒，也与这一因素有关。

其三，在官吏免职后的去向与再仕问题上，边地官员与内地官员也有所不同。由于区域不同、身份不同，他们免官后的去向不一样。就边官而言，因“软弱”不胜任免，要废归乡里，不得随意行动。至于其他不胜任者，居延简虽记载较为零散，没有交代他们免职后的去向，但我们推测无外乎两类，一是归居乡里，二是留在当地，继续担任最基层的戍边工作。与之相应的是，因“软弱”被免者除非朝廷特许，很难有再仕机会；其它继续戍边者要想恢复原职，需要积功累劳，步步晋升。内地官员则不同。内地基层官吏免职后多移住乡里，京官可以归故里，也有居住在京城的自由，如前面提到的太尉崔烈，中平四年(187)因身体原因暂时无法胜任职位，免官。不久十常侍作乱，“公卿百官奉迎(汉少帝等)于北芒阪下，故太尉崔烈在前导”。[18]173引《英雄记》据此可知，崔烈应该就在京城养病，身体状况好转后很快再仕为公卿。另外，中平二年(185)司徒袁隗“久病”罢，后来再仕为太傅，亦是如此。由此也可看出，因疾病等客观原因不胜任免职的京官，再仕后的官级通常比较高，有的前后秩禄甚至没有多大变化——虽然他们被免后表面上不再拥有任何职务，与布衣之士一样，但曾经的履历在再仕时仍被视为一种“隐性”资历，起到了关键作用。换言之，边官不胜任被免后再仕或晋升看重具体“功劳”，内地官员某种程度上与“资历”有莫大关系。

五、结语

综前所述，战国时期诸侯重视官僚考核，将不称职现象称为“不胜任”；汉代官僚制度得到发展完善，政府对官吏的考核更加规范。汉代的官吏设置以“职位”为原则，所司职务具体明确，且官吏员数远远少于后世(4)汉代官吏重“职位”、官吏数量较少的观点，分别参考了阎步克《品位与职位——秦汉魏晋南北朝官阶制度研究》(中华书局2009年第2版)、大庭脩《秦汉法制史研究》(上海人民出版社1991年版)中的相关论述。，因此要保证各级政府机构的良性运作，需要两汉官吏们力所能及、恪尽职守，所以时人反复强调“公卿称职”“百官有司奉治令以修所职”[17]495，有的甚至将“官得其人，人任其职”[13]166看作天下太平的根基。反之，不称职要惩罚，且追究相关人员的连带责任。

与此同时，汉代特别是汉武帝之后统治者鼓励学而优则仕，张扬治国平天下的儒家理想，政府在秦朝版图的基础上继续向外开拓，事功进取遂成为主要精神风貌，故而这一时期汉简、传世文献多见不胜任的记载，不胜任的含义、对不胜任的处理进一步多元与细化。也因为这个缘故，政府对边地或涉及边地事务的官员不胜任行为的处罚较之内地严厉，反映出汉政府对边地经营的重视与用心；“软弱不胜任”本来原因复杂，但它同样与时代风貌不符，所以官吏们羞于因软弱被免。总之，“不胜任”成为汉代官吏考核中一个重要问题，是官僚制本身发展、大一统帝国时代风气的客观要求与必然结果。