自然资源档案信息化建设及数字化管理探讨

文/马卓敏

自然资源档案是指自然资源管理部门在履行职责过程中形成的，对国家、社会和本单位有查考、利用和保存价值的各种形式、各种载体的历史记录。它是国家档案资源体系的重要组成部分，是自然资源管理和生态文明建设的重要基础支撑，是自然资源系统开展权属管理、资源开发利用、行政执法、防灾避险、调节权属纠纷等核心业务工作以及维护自然资源系统自身权益的重要依据。开展好自然资源档案数字化建设工作，强化信息技术应用，改变档案管理模式，实现自然档案管理信息化，查阅、利用便捷高效，对提升自然资源管理水平具有十分重要的意义。探讨推进这项工作十分重要。

1 自然资源档案信息化建设及数字化管理现状

近年来，自然资源档案增长速度快、数量大、种类多，目前山东省自然资源厅机关和各直属事业单位存档40多万卷，各市（县、区）自然资源局存档1000余万件。多年来，各级自然资源部门形成了大量的电子数据。由于数据标准不统一，业务壁垒、信息孤岛和数出多源问题日渐突出，档案资源共享困难，影响了档案信息利用和价值发挥。同时纸质档案利用频繁、查阅流程繁琐、不便于长期存储，传统档案管理模式已不能满足新形势下自然资源档案管理工作发展的需求。为消除信息孤岛，实现自然资源档案查阅利用便捷高效，迫切需要进行自然档案信息化建设工作。

按照山东省自然资源厅档案十三五规划部署，从2017年起开始分期分批开展档案整理及数字化建设工作，制定了省自然资源档案管理规范（试用稿），统一立卷归档要求和范围，完成文书类、业务类档案的整理、数字化工作，初步建立省自然资源厅档案数据，开发了山东省自然资源综合档案管理系统，实现档案收、管、存、用一体化管理，档案信息化和数字化管理转型有了实质性进展。

2 自然资源档案信息化建设存在的主要问题

2.1 法律法规不够健全

自然资源是国家资源的重要组成部分，应当建立完整的档案管理体系。文书档案可以执行8号令和归档文件整理规则，业务档案没有完善的标准参考，各单位整理标准和档案数字化管理要求不统一。挂接档案数字化软件时不能统一标准，会给后期的档案利用和电子档案管理带来不便。自然资源档案有其特殊性，应当有行业的数字化标准，比如一些矿石等实物档案数字化，具体是拍照还是三维立体建模，应该有一个完善的数字化标准。

2.2 档案数字化水平有待提升

因自然资源档案数量较多，数字化工作量大，单位内部缺少专业的处理档案数字化扫描、图像处理、校对、著录和挂接等的人员，加上档案数字化需要专业设备和先进的处理软件，购买这些需较多资金，因此开展档案数字化工作，往往采取档案数字化外包和档案服务外包的形式。档案数字化外包服务单位一般对数字化业务很熟悉，但对自然资源业务档案普遍不够了解，需要专业人员指导与专业知识学习。最关键的一点是档案数字化扫描后，生成双层PDF时文字识别率还可以达到90%，但自然资源档案中有大量的图表和手写体不能完成OCR识别，档案数字化在档案软件中的应用只能体现在标题检索，不能实现完整内容检索，更不能实现数据化的应用，另外档案中的数据分析等利用方式得不到有效的价值发挥。

2.3 档案的安全管理水平有待提高

数据安全管理是档案数字化管理不可缺少的一部分。一些数字化加工场所安全管理不规范，监控设备和应急处理方案不到位，有一定的安全隐患。档案数字化加工人员需要进行保密培训和业务技能培训，保证档案数字化项目的正常运行，但目前一些部门和单位落实得不到位。

2.4 档案管理人员业务水平亟待提升

数字化加工人员对档案业务不熟悉，没有系统地学习，业务单一，有的只会扫描，不懂整理；有的只会整理，不懂数字化扫描和图像处理。《“十四五”全国档案事业发展规划》提到：“加快推进档案人才培养，提升档案智力支撑能力。”加强档案业务培训，提高档案人员的专业能力，有助于档案信息化建设。

3 推进自然资源档案信息化建设及数字化管理的主要策略

3.1 加强领导，完善组织

按照“统一规划、统一标准、统一建设、统一管理、分步实施”的工作原则，推动全省自然资源档案事业全面、协调、可持续发展。山东省自然资源厅主要领导重视档案管理工作，成立了档案管理领导机构，厅机关各处室、事业单位都配备专兼职档案员。把档案库房建设、数字档案室应用系统建设与运维、纸质档案数字化、安全保障建设等费用列入单位预算，并给予长期经费保障。档案工作实行“四级”责任人制和“谁立卷，谁负责”的部门责任制，做到档案与业务工作同步管理，确保档案应收尽收，应归尽归。分管领导为档案工作第一责任人，档案部门负责人为保障责任人，专职档案工作人员为执行责任人，各处室兼职档案人员为经办责任人，为自然资源档案管理的落实提供了坚强的组织保证。

3.2 充分调研，统筹规划

为系统了解全省自然档案管理工作现状，对全省自然档案管理工作进行调研，召开档案工作专项研讨会。制定山东省自然资源档案工作规划，明确了标准规范建设体系、档案信息化建设体系、档案资源建设体系、档案利用建设体系、安全保障建设体系及人才队伍建设体系等六大体系的建设任务、实施步骤和保障措施，使这些工作有序进行。

3.3 推动制度保障，强化标准建设

针对全省自然资源档案类型多、业务数据量大、结构复杂等特点，制定《山东省自然资源档案管理办法》 《山东省自然资源文件材料归档范围和保管期限表》 《山东省自然资源厅档案利用管理办法》 《山东省自然资源归档文件整理办法》等一系列制度规定及业务规范，明确了档案管理体制、机构与任务、档案工作人员的职责，规范了档案的收集、接收、保管、利用、安全、销毁和文件材料归档范围及保管期限，使开展档案业务工作有章可循。

为加强档案信息化管理，制定了《山东省自然资源档案数字化技术规范》 《山东省自然资源厅档号编制规则》等，为大规模数据归集和数字资源互联互通奠定了基础。为加强山东省自然资源档案工作规范化管理，推进档案工作高质量发展，制定《山东省自然资源档案规范化管理评价办法》，加强对自然资源档案管理工作的考核和监督。

3.4 开展数字档案室建设

一是推进自然数字档案资源建设。从2017年开始，分期分批开展了档案整理和数字化建设工作，共完成馆藏20多万卷74.71万件的文书类、业务类档案的整理、数字化工作，扫描、整饰A4、A3幅面档案937万多页，扫描大幅面图纸60多万张；著录档案文件级目录条目80多万条；坐标点提取6万多卷，建立省自然资源厅档案资源数据库。按照规定，妥善选择，开展自然档案电子数据异地备份工作。数据库作为自然资源数据中心的重要组成部门，与电子政务系统、业务系统数据对接与融合，实现了自然资源档案大数据管理。

二是研发自然资源档案综合管理系统。基于SOA（系统服务组件）的集中式架构，开发自然资源档案综合管理系统（数字档案室管理系统），重点开展档案信息统一检索、档案数据鉴定、自动化库房管理、电子档案长期保存管理、档案监督指导系统、自动归档系统、电子文件单套制归档管理系统、档案RFID（无线射频识别）管理和数字资源库开发建设等方面的研发，实现档案收、管、存、用全流程一体化管理。系统将“数”（数字化档案）、“图”（GIS地图——地理信息系统）、“文”（文档资料）三方信息通过坐标点、档号等关键字信息关联起来，实现图形、图像、文字的有机结合，打造可视化的自然资源综合档案管理和“以图查档、以档查图”管档案的管理模式。采用签名（电子签章）+版式文件技术“双保险”技术，通过MD5（数据保护散列函数）摘要技术和256位RSA（公钥密码体制）非对称性签名算法设计的电子签章，使电子公文有了具法律效力的电子签名属性，能验证公章真伪和防篡改。采用PDF版式文件为统一的档案资源保存和利用格式，保障了电子档案真实性、完整性、可靠性和可用性。

三是明确有关业务规范。明确电子文件数据规范、系统接口设计规范等，完成厅OA系统与数字档案室系统的对接，启用电子签章。在厅OA系统里嵌入归档范围和保管期限表，开发自动鉴定、电子文件四性检测、电子文件预归档功能，初步实现电子文件在线归档。为加强自然资源业务系统电子文件管理和归档功能建设，按照《电子文件归档与电子档案管理规范》 《党政机关电子公文归档规范》等要求，计划以自然资源行政审批系统为试点，尝试开展业务系统与档案系统的有效衔接。

3.5 实现实体档案物联网化

对实体档案实施“盒级”“卷级”等的RFID管理，实现实体档案物联网化管理，使档案的调阅、利用、归还登记、批量盘点等更加便捷，实现了馆藏档案资料的有序、安全、完整及快速识别、精确定位。

3.6 加强档案安全管理

一是加强传统档案安全管理，建设三维虚拟库房，实现对档案的远程管理。档案不可再生，档案安全保管是需要确保的任务，山东省自然资源厅一直非常重视档案安全和库房管理工作，制定了档案安全应急预案、库房管理等一系列管理办法。因厅主办公楼和档案库房分处两地，距离2公里。为加强实体档案管理力度，切实保护档案安全，积极开展智能化库房、三维虚拟库房、档案管理中控室建设工作。在厅主办公楼建设档案管理中控室，搭建档案库房、密集架、档案盒、库房设备等逐级可视的三维场景，集成档案管理、视频监控、门禁管理、温湿度管理等系统数据，在档案库房内安装视频监控、环境控制监控、消防设备、RFID电子标签及门禁等设施设备。按照防火、防盗、防潮、防光、防鼠、防虫、防尘、防污染、防高温、防磁、防静电等要求，对档案库房进行24小时不间断可视化跟踪和远程监控。如库房温湿度发生异常或者发生火灾、漏水等突发事件，智能系统立即启动防火、防水等功能，并及时通过电话和系统短信通知档案管理人员，最大程度地保护了实体档案的安全。

二是加强档案信息化安全管理。主要是加强档案数字化现场安全管理。与档案数字化服务单位员工签订保密协议，定期对数字化人员开展档案安全和保密专题教育。档案实体使用专用的车辆和周转箱进行运输和存放保护，到达加工现场后直接入柜交由专人管理，专人清点登记后统一入柜保管。还加强电子文件安全管理。电子文件信息安全伴随电子文件产生、信息处理、信息储存、信息传输和信息利用、信息销毁等工作环节，伴随数字化全程。为切实做好电子文件安全管理，建立和完善了电子档案管理制度和电子档案安全管理制度，增强档案安全管理人员保密意识。设置电子档案管理权限，不同岗位，不同职责，分工明确，责任到人。制定电子文件存储和备份方案、电子档案转移与迁移方案、数据恢复方案等，为避免自然灾害给电子档案带来的损失，实行电子档案异地备份。与四川地区建立协作关系，相互备份。实行异质备份，在光盘备份的同时，建立移动硬盘或胶片备份。光盘保存期限15-20年，定期检查光盘数据的安全性。硬盘备份也经常检查，保障数据安全。

我们应不断增强自然资源档案工作的神圣感、使命感，提升档案管理科学化、规范化和信息化水平，充分利用省自然资源厅信息化基础设施资源和档案信息成果资源，全面开展馆藏档案收集、整理、数字化、数据资源整合与服务工作，实现馆藏档案数字化、新增档案数字化和在线归档，健全省级自然资源档案信息资源库。升级和完善山东省自然资源综合档案系统，提升实体档案、电子档案安全存储和档案信息风险管控能力，把自然资源档案保管好、利用好，更好地服务于全省自然资源管理、生态文明建设和经济社会发展。