理性审视碳排放交易试点及全国碳市场建设

王秭移

一、 引言

实现碳达峰、碳中和，是以习近平同志为核心的党中央统筹国内国际两个大局作出的重大战略决策，是着力解决资源环境约束突出问题、实现中华民族永续发展的必然选择①。建立和完善全国碳市场是利用市场机制控制和减少碳排放、推动绿色低碳发展的一种市场手段，也是落实国家碳达峰目标、实现碳中和愿景的重要制度创新②。碳市场纳入的市场主体基本都是电力、钢铁、石油、化工等高耗能、高排放、高污染企业，碳市场通过总量控制、碳价格机制形成具有约束和激励作用的市场体系，推动企业转型升级，实现温室气体减排。碳市场作为政策工具，以市场机制将排放权作为稀有商品交易，以无形之手调控企业之间的碳排放配额，优化资源配置，吸引大量社会资本流入绿色低碳产业，引导产业升级，推动能源与行业绿色低碳化，构建绿色低碳的经济结构。碳市场的建立是我国积极应对气候变化的重大举措③。建立全国碳市场有助于构建约束和激励并举的生态文明制度体系、绿色循环低碳发展的经济体系、清洁低碳安全高效的能源体系、政府企业公众共治的绿色行动体系，有利于形成市场化的生态补偿机制，加速实现“双碳”目标。

二、 碳排放权交易试点的基本情况

作为实现碳达峰与碳中和目标的核心政策工具，中国碳排放权交易经历了一个由局部的试点到建立全国统一的碳排放权市场的过程。2011年10月，国家发展和改革委员会下发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，同意北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市开展碳排放权交易试点。在2013—2014年期间，七个试点碳市场陆续启动，目前已经形成了“两省五市”的分布格局。各试点碳市场根据所在试点区域的经济水平和产业特征，设计了各具特色的碳交易制度体系。经过近十年的探索和运营管理，各试点碳市场的建设均取得了明显的进展。

深圳排放权交易所成立于2010年，是以市场机制促进节能减排的综合性环境权益交易机构和低碳金融服务平台。深圳排放权交易所于2013年6月率先启动碳排放权交易，纳入行业包括工业、建筑、公交、港口、地铁，纳入门槛从初期的年排放5 千吨二氧化碳下降至3 千吨二氧化碳，同时还包括面积超过2 万平方米的公共建筑物和1 万平米的机关建筑物，纳入企业数量从2015年的578 家增加到2020年的678 家，配额数量从2015年的0.3亿吨下降至2020年的0.22 亿吨。

北京绿色交易所有限公司（简称北京绿色交易所） 原名北京环境交易所有限公司，成立于2008年8月，是经北京市人民政府批准设立的综合性环境权益交易机构。2020年，根据北京市委市政府关于绿色金融的工作部署，北京环境交易所更名为北京绿色交易所。北京绿色交易所碳排放权交易启动于2013年11月，纳入行业从电力、热力、水泥、石化、其他工业、制造业及服务业扩容至城市轨道交通运营单位和公共电汽车客运单位，纳入门槛从初期的年排放1 万吨二氧化碳下降至5 千吨二氧化碳，纳入企业从从2013年的415 家增加至2020年的859 家，配额数量从2013年的0.47 亿吨增加至2018年的 0.5 亿吨。

上海环境能源交易所是经上海市人民政府批准设立的全国首家环境能源类交易平台，于2008年8月5日正式揭牌成立。2013年11月26日，上海碳排放权交易市场正式鸣锣开市，纳入对象包括电力、钢铁、石化、化工、有色、建材、纺织、造纸、橡胶、化纤、航空、机场、港口、水运、宾馆、商务办公建筑和铁路站点。纳入门槛从工业年排放2 万吨二氧化碳下降到工业年能耗1 万吨标煤，其中已试点单位5 千吨标煤。非工业年排放从1 万吨二氧化碳下降至年能耗5 千吨标煤（航空、港口、建筑） 和5 万吨标煤（水运）。纳入企业从2015年的190 家增加至2021年的323 家，配额数量从1.6 亿吨下降至1.09 亿吨。2021年7月16日，全国碳排放权市场正式上线启动交易。上海环境能源交易所承担全国碳排放权交易系统账户开立和运行维护等具体工作。

广州碳排放权交易所由广东省政府和广州市政府合作共建，正式挂牌成立于2012年9月，是国家级碳交易试点交易所和广东省政府唯一指定的碳排放配额有偿发放及交易平台。广州碳排放权交易所碳排放权交易于2013年12月启动，纳入行业从电力、水泥、钢铁和石化扩容至民用航空、造纸业、白水泥、陶瓷、纺织、数据中心等行业，纳入门槛从年排放2 万吨二氧化碳下降至1 万吨二氧化碳，纳入企业从2013年的184 家增加至2021年的190 家，配额数量从2016年的4.22 亿吨下降至2021年的 2.65 亿吨。

天津排放权交易所成立于2008年9月25日，由中国石油天然气集团公司和天津产权交易中心有限公司共同出资在天津滨海新区建立，是中国首家综合性环境能源交易平台。天津排放权交易所与广州碳排放权交易所同期启动，纳入行业包括钢铁、化工、石化、油气开采、航空、有色金属、矿山、食品饮料、医药制造、农副食品加工、机械设备制造、电子设备制造、建材、造纸，纳入门槛为年排放2 万吨二氧化碳，纳入企业从2014年的114 家增加至2021年的139 家，配额数量从2015年的1.6亿吨下降至2021年的0.75 亿吨。

湖北碳排放权交易中心是经湖北省政府批准设立的绿色要素交易机构，成立于2012年9月。湖北碳排放权交易中心交易启动于2014年4月，纳入行业包括电力、热力及热电联产、有色金属、钢铁、化工、水泥、石化、汽车制造、通用设备制造、玻璃、陶瓷、供水、化纤、造纸、医药、纺织、食品饮料，纳入企业从2014年的138 家增加至2020年的332 家，配额数量从2015年的2.81 亿吨下降至2020年的1.66 亿吨。目前，湖北碳排放权交易中心的市场交易规模、连续性等多项指标位居全国首位。

重庆碳排放权交易中心交易启动于2014年6月，纳入行业包括化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力，纳入门槛为年排放2 万吨二氧化碳，纳入企业从2014年的242 家下降至2020年的187 家，配额数量从2016年的1 亿吨下降至2018年的0.97 亿吨。

三、 碳排放权交易试点的成效

一是管理机制不断完善。各试点通过成立应对气候变化处等部门，专门负责碳市场建设工作。工作内容包括：建立健全制度体系；确定纳入门槛和配额分配方案；建设涵盖各类交易要素的交易市场；制定规范的核查指南；开发稳定高效的注册登记、交易和碳排放数据报送系统；制定国家核证自愿减排量抵消制度；组织企业开展年度履约等工作。2018年国家机构改革后，应对气候变化工作由国家发展和改革委员会移交至生态环境部，各试点省市的主管部门也相应进行了调整。

二是覆盖范围逐步扩大。各试点综合考虑管理成本、管理效率和碳排放量的覆盖比例等因素，选择了不同的行业，确定了不同水平的纳入门槛（见表1）。目前我国工业排放约占全国总排放的66%。

从表1 可以看出，7 个试点覆盖的行业均以工业为主。一般而言，试点省市第二产业体量越大，该市场的排放量就越大，即使是纳入的门槛偏高，企业的数量相对较少，市场的规模依然很大，例如湖北和广东。第二产业体量较小的试点碳市场，为了扩大市场规模，纳入门槛相对偏低，覆盖的行业甚至还包括了交通客运、港口、建筑等行业，例如北京和上海。

表1 中国试点碳市场情况对比

三是市场运行平稳。目前纳入7 个碳排放权交易试点的排放企业和单位共有2717 家，累计完成二级市场配额现货交易总量2.58 亿吨，达成交易额60.48 亿元。成交总量最大的三个碳排放权交易试点分别是广东、湖北和深圳。北京和上海的成交量较小，但是成交均价高于其他市场（见表2）。

表2 碳排放权交易试点市场配额现货交易量与价格

此外，各碳排放权交易试点碳交易换手率反映了各试点市场流动性的差异。

四是市场活跃度稳步提高。碳排放权交易的换手率是衡量碳市场活跃程度的重要指标。换手率由年交易总量除以年配额总量得来。换手率越高，说明市场越活跃。

从表3 可以看出，全国各试点碳市场的碳交易平均换手率差距较大，市场成熟度不尽相同。总体而言，深圳、湖北、北京三地碳市场年均换手率较高，市场整体活跃度较高。相比而言，上海、广东、天津碳交易换手率较低。值得一提的是，上海、广东、天津等地的碳交易换手率虽然低于其他三个试点，但是数据呈现逐年波动上升的趋势，展现出越来越强的市场活力和发展潜力。

表3 碳排放权交易试点碳排放权交易换手率 （%）

换手率的计算剔除了试点碳排放总规模的差异，与交易量以及碳配额总量两个指标密切相关。具体来说，年换手率的高低与年度碳配额总量成反比，与年交易总量成正比。各个试点在积极减少年度碳配额总量的同时，也在不断增加纳入企业数量，以市场的方式倒逼各控排企业提高效能，减少碳排放。

五是减排取得显著成效。碳市场通过对企业排放终端的控制，倒逼企业减少化石燃料的消费量、降低化石燃料的比例、开展节能技术改造。2013年启动碳交易以来，各个试点履约率接近100%，企业减排效果显著。以湖北为例，2015—2019年湖北碳市场纳入的16 个行业中有14 个实现总量减排，纳入行业累计实现减排1761 万吨。2020年，在湖北碳排放权交易试点采用历史法分配的207 家企业中，64.73%的企业实现减排；采用强度法分配的50家企业中，64%的企业强度下降；采用标杆法分配的40 家企业中，90%的企业强度下降，湖北试点碳市场的减碳成效显著。

四、 启动全国碳市场的主要障碍

建设全国统一的碳排放权市场作为建立全国统一的能源和生态环境市场的重要组成部分，是推进碳达峰、碳中和工作的关键引擎。2021年1月，生态环境部发布《碳排放权交易管理办法（试行）》，成为全国碳市场的指导性文件④。2021年7月16日，全国碳市场正式开盘交易。从区域碳交易试点的布局，到全国碳市场的建设，每一步都是我国实现碳达峰与碳中和愿景的里程碑。全国碳市场上线近一年，总体来看，市场运行平稳有序，交易价格稳中有升，交易市场促进企业减排和加快绿色低碳转型的作用初步显现。从交易机制来看，全国碳市场交易仍将采取配额交易为主、核证自愿减排量为辅，交易机制与各试点无明显差别。从交易主体来看，全国碳交易系统在启动初期主要纳入2225 家发电企业。

相较而言，欧盟碳交易机制（EU-ETS） 成立于2005年，迄今已有17年的运行经验。与欧盟等相对成熟的市场相比，中国碳市场的发展刚刚起步，机遇与挑战并存。

一是行业覆盖短板有待补齐。我国全国碳市场正处于发展的初期。2016年初，国家发展和改革委员会要求全国碳交易初期覆盖石化、化工、建材等八个行业。到2017年底，国家发展和改革委员会印发《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》，明确在发电行业率先启动全国碳交易体系，高排放企业则被纳入重点排放单位⑤。另外，与欧盟将碳配额交易作为金融工具的做法不同，在现阶段，全国碳市场只有分配碳排放配额的企业才能参与交易，尚未对个人和机构投资者开放。

全国碳市场借鉴试点市场的经验，以免费配额为主（后期有可能适时引入有偿分配），核证自愿减排量作为补充，以激励非纳入企业主动减排。根据预测，当石化、化工、建材等八个行业被纳入全国碳市场之后，碳配额现货及期货交易总额可达3000 亿元，核证资源减排量交易总额可达300 亿元。

二是企业交易动力有待激发。2021年底，全国碳市场第一个履约周期结束。自启动交易以来，总交易量达1.79 亿吨，履约率为99.5%，市场运行有序，减排成效初步显现。

然而，全国碳市场上线运行之后，市场活跃度仍显不足。从表4 可以看出，交易量集中在临近履约期时间，日常交易量偏低，企业参与积极性不够，整体交易未能得到统筹安排。而且，碳价仍在摸索期，自2021年7月开市之后均价连月走低，临近履约期又大幅增长，整体价格波动较大，价格机制未能充分反应碳市场的实际供需情况。

表4 全国碳市场一年来成交情况

在第一个履约周期，纳入行业范围单一，碳配额总量较宽松且免费发放，碳排放许可以及碳价对企业生产决策影响较小。企业减排的意愿未能充分显现，企业交易的积极性未能得到充分调动，市场活力未能被充分激发。

五、 推进中国碳市场发展的路径

全国碳市场的建设是一个复杂的系统性工程，需要结合国内各试点以及国外成熟市场的已有经验，做好顶层设计，加强统筹协调，制定出符合我国国情和市场规律的碳市场交易制度体系，实现全国碳市场的平稳运行和持续发展。

一是借鉴试点经验，统筹推进全国碳市场建设。全国碳市场建立在试点经验的基础上，先有区域性试点，后有全国碳市场。全国碳市场的建立，除了借鉴与学习各试点的交易机制与经验，更离不开与现有7 个试点的协调与协作，包括区域间协同以及市场政策的衔接。

区域碳市场在运行期间，仍然可以充当“试验田”。全国碳市场反映出的问题，区域碳市场也同样存在，比如交易大量集中在履约期、碳价格波动较大、行业覆盖不够全面等。面对市场反映出来的问题，区域市场作为试验田，更适合发挥创新作用。比如面对交易大量集中在履约期的问题，制定科学的配额分配以及核定方案。针对各地行业结构不同的客观情况，区域市场更适合适时扩大行业覆盖面，纳入更多行业与企业。对于自愿核证减排量等主动减排机制，试点更能发挥补充作用，有利于打造多层次复合型全国碳市场。

二是加强市场管理，科学拓宽减排行业覆盖范围。基于各试点反映的实际情况和国际经验，我国的全国碳市场首批纳入的2000 多家企业均为发电企业，发电企业直接燃烧化石燃料，排放量大，将发电企业作为代表首批纳入全国碳市场，能够充分发挥碳市场在减排方面的积极作用。另外发电行业管理制度相对健全，数据基础比较好，准确的数据有助于全国碳市场的健康运行。第一个履约期的顺利结束，显示出全国碳市场在节能减排方面逐步发挥积极作用。

构建“双协同”联动机制。创建两个“协同”联动机制，即做到区域试点碳市场与全国碳市场协同，自愿市场与强制市场协同⑥。对于区域市场而言，存续期间发挥好试验田的作用，并且逐步向全国碳市场过渡。对于自愿市场而言，自愿市场要做好强制市场的补充，调动企业自愿减排的意愿，形成多维度立体化的全国碳市场。

完善制度体系。生态环境部将推动出台《碳排放权交易管理暂行条例》，要修订完善相关的配套制度和技术规范体系，完善温室气体自愿减排交易机制，为碳市场的建设提供制度保障⑦。

扩大市场规模。生态环境部于2022年3月15日发布了《关于做好2022年企业温室气体排放报告管理相关重点工作的通知》，将排放量达2.6 万吨以上的建材、钢铁、有色、石化、化工、造纸、民航等行业纳入工作范围⑧，这预示着全国碳市场纳入行业范围将逐步有序扩大，进一步激发市场活力。

提高数据质量。电力行业作为首批纳入全国碳市场的行业，具有数据准确、规范的优势。随着纳入行业范围的不断扩大，全国碳市场的数据质量依然要做到标准、透明、规范，严格依法核算、核查、报告，增强碳交易的透明度，夯实数据基础。

三是丰富市场功能，全面打造多层次绿色交易体系。发展全国碳市场，让碳市场投资者多元化，需要引入机构和个人投资者积极参与交易。另外，要积极开发碳期货等金融衍生品，以提升碳市场活跃度，同时完善碳市场的价格发现功能。

加强企业培训。部分重点排放企业对碳配额交易的认识不到位，碳资产管理能力不足，参与碳交易积极性不够。针对企业集中履约、缺乏统筹安排的现象，相关部门应该定期开展对纳入企业的碳交易培训，提高企业对碳交易的认识，增强企业碳资产管理能力。

完善配套服务。在相关行业陆续进入全国碳市场之际，应建立健全碳排放相关法规制度体系和核算标准体系，规范第三方机构的业务行为，为被纳入企业提供专业安全的碳核算、碳配额和核证自愿减排量交易的服务，加强未来政策落地的可预期性。

科学运营市场。在全国7 个试点中，除北京的碳配额总量近年来略有增加，其他几个试点均实现了配额总量逐年递减。借鉴各试点地区的经验，全国碳市场应科学递减碳配额，将强制市场与自愿市场相结合，有序纳入更多减排行业、交易主体以及交易品种，推动全国碳市场高质量发展。

四是深化国际合作，积极提升碳中和国际话语权。目前，我国正处于社会转型期，改革任务繁重，唯有不断攻坚克难，方能顺利渡过改革深水区，开辟更广阔的发展道路。与此同时，国际关系错综复杂，文明交融与冲突并存，国家间的利益博弈仍在不断重塑国际政治格局。“社会转型”与“文明转型”既是双重严峻考验，又是激励中国高质量发展的不竭动力。

要积极学习碳市场建设的先进经验。碳市场的发展既要立足国情，也要借鉴国际碳市场发展的先进经验，在开放合作中不断完善。要主动向发达国家和地区的成熟碳市场学习管理经验，学习先进的减排技术、管理架构、交易制度，力争与国际碳市场链接，提升我国在国际碳市场的影响力和话语权。

要积极参与全球碳市场规则制定。加快碳中和科技创新人才的培养和储备，积极与国外科研机构合作共建。加强绿色低碳技术攻关，争取实现绿色低碳技术重大突破。要加快气候治理相关科技成果转化，占据国际节能减排技术的制高点，提升我国在碳核算与低碳技术的国际地位，努力成为全球碳市场规则制定者。

注释：

①《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，《人民日报》2021年10月25日。

② 斯建华、廖丹萍：《我国碳排放权交易市场的建立与完善》，《经济导刊》2011年第5 期。

③ 中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国应对气候变化的政策与行动》，《人民日报》2021年10月28日。

④《碳排放权交易管理办法（试行）》 （生态环境部令 〔2020〕 19 号）。

⑤《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》（发改气候规〔2017〕2191 号）。

⑥ 陈德湖、潘英超、武春友：《中国二氧化碳的边际减排成本与区域差异研究》，《中国人口·资源与环境》2016年第 10 期。

⑦《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》（环办便函 〔2021〕 117 号）。

⑧《关于做好2022年企业温室气体排放报告管理相关重点工作的通知》 （环办气候函〔2022〕111 号）。