新时代我国民族教育差别化支持政策价值分析

万明钢 杨金香

[提要]民族教育差别化支持政策是党和国家根据特定地区、特殊问题、特别事项以及不同民族教育发展实际，缩小区域间公共教育服务差距的政治举措，意味着政策更加强调区域性、精准性，具有促进公平公正、增进共同性的意义。为促进民族教育差别化支持政策健康发展，以公共教育政策中价值分析为理论基础，从价值选择、合法性和有效性三个维度，对21世纪以来我国民族教育差别化支持政策进行政策分析并发现：“均衡发展，提升质量”“差别对待，追求公平”是目前政策价值选择的特征；“追求各民族事实平等”“坚持对弱势群体差别对待”是政策合法性的体现；“外在绩效性凸显”“内在公益性彰显”是政策有效性的表现。今后，在明晰政策价值的同时，要从是否有利于促进公平公正、是否有利于增进共同性两个方面对民族教育差别化支持政策进行评估、调整，以提升民族教育差别化支持政策的精准性以及在推进中华民族共同体建设方面的效益性。

我国各民族分布呈大杂居、小聚居特点。一般来看，少数民族大部分生活在西北、西南、边疆等自然条件艰苦地区，同时，由于政治、文化、地缘等因素影响，使得我国民族地区和东部地区发展呈现不平衡特点。为促进民族地区各方面发展，党和国家在政治、经济、文化、教育等多个领域出台了各种支持政策。其中，在教育领域针对少数民族和民族地区教育发展，制定出台了以“民族身份”为支持对象的民族教育政策，如少数民族高等教育加分(降分)政策、预科教育政策、少数民族高层次骨干人才计划政策、内地班(校)政策等。学界对以上政策探讨多采用“优惠政策”进行表述。民族教育“优惠政策”在制定时是一种无差别优惠，是特定历史阶段促进少数民族和民族地区教育发展的政治举措。近年来，随着民族地区经济社会的发展，构成民族教育政策环境各要素不断发生变化，具体表现为城市散居少数民族和城市汉族在教育资源供给方面已无差别，但各民族之间以及同一少数民族内部还存在区域性差距。在这种背景下，无差别优惠政策会使已经发展较好的少数民族继续和处在不利地位的少数民族分割有限的教育资源。另外，民族教育政策环境变化会影响到民族教育政策问题的性质、规模、程度等，会对民族教育政策的执行条件、政策供给等产生影响，而以“民族身份”为唯一标准的无差别优惠政策则容易出现逆向歧视、固化民族边界和缺乏公平性等问题。为适应政策实践环境变化以及回应无差别优惠政策出现的诸多问题，习近平总书记在2014年召开的中央民族工作会议上提出，要逐步更多针对特定地区、特殊问题、特别事项出台差别化支持政策。从无差别优惠到差别化支持，政策制定会根据不同地区、不同民族或同一民族内部发展实际，逐渐从单一民族因素转向民族因素与区域因素、特殊问题因素、特别事项因素相结合的发展路径，使政策更加强调区域性和精准性。总之，在新时代，差别化支持政策具有两方面意义，一是促进公平公正，二是增进共同性。

2021年，习近平总书记在中央民族工作会议上进一步指出，“新形势下……要深入研究法律法规修订完善问题。对相关差别化支持政策也要梳理评估，及时稳慎调整完善。要根据不同地区、不同民族实际，以公平公正为原则，突出区域化和精准化，更多针对特定地区、特殊问题、特别事项制定实施差别化区域支持政策。”[1](P.160)而对差别化支持政策正确把握、及时稳慎调整完善等的前提，就是要对现行差别化支持政策进行科学的政策分析①。政策分析“是在公共政策领域内创造和应用知识的复杂社会过程，目的是帮助人们对现实可能性和期望逐渐有一致的认识”[2](P.13)，具体包括事实分析、价值分析和规范分析②。其中，价值分析是公共政策研究的基本问题，是政策分析中的核心内容，在政策分析中起着承上启下的作用。基于此，尝试以价值分析为主线，对我国民族教育差别化支持政策③进行内容分析与理性思考，不仅有利于提高民族教育差别化支持政策的科学性和有效性，而且有利于增强民族教育政策对教育实践的规范和指导作用，同时有利于推进中华民族共同体的建设。

一、民族教育差别化支持政策价值分析的理论基础

(一)民族教育差别化支持政策内涵

正确把握民族教育差别化支持政策内涵是对其进行价值分析的前提。从逻辑学来看，界定一个概念通常要把握两点：首先是寻找与分析概念最近的、涵盖更广的属概念；其次是确定区别属概念的标志或属性，也即种差。理解民族教育差别化支持政策内涵，需要厘清它与公共政策、民族政策、教育政策、民族教育政策、差别化支持政策之间的关系。各政策之间的关系是一个比较复杂的议题，从新时代新使命新征程的任务来看，它们有着共同的政治目标，即为社会主义现代化国家建设服务、铸牢中华民族共同体意识、维护民族团结、实现各民族共同富裕。从从属关系看，民族教育差别化支持政策属于民族教育政策体系中的重要组成部分，是民族教育政策下位概念；由于民族教育兼有民族工作和教育工作双重属性，所以民族教育政策是民族政策和教育政策下位概念；而民族政策和教育政策源生公共政策，两者又是公共政策下位概念。从政策类别来看，差别化支持政策属于公共政策中的特殊政策，既存在于公共政策之中，又存在于各项具体政策之中。

具体来看，公共政策④是公共权力机构(国家、政府等)对社会利益进行权威性分配的政治活动过程，用以规范、引导有关机构团体和个人的行动依据或准则。民族政策是国家和政党根据境内各民族实际情况加以实施的纲领性意见，目的是维护国家统一以及促进各民族的发展[3]；教育政策是一个有目的、有组织的动态发展过程，是政党、政府等政治实体在一定历史时期，为实现一定教育目的和任务而平衡各方教育利益、协调教育内外关系所规定的行动依据和准则[4](P.22)。民族教育政策是国家、政党等政治实体在一定历史社会阶段，为实现民族教育发展目标和任务，有效调节各民族利益关系，保障民族地区以及各少数民族教育权力而制定的行为准则及其运行过程。综合以上对各类政策逻辑关系以及概念的梳理，认为民族教育差别化支持政策内涵可以从以下四个方面来理解：(1)是公共政策领域中的一种特殊政策，既有公共政策的一般特征，又有民族性、教育性以及自身的特殊性；(2)代表了各民族共同利益，是党和国家为实现民族教育发展目标和任务所制定的行动依据或准则，在协调国家和各民族利益关系以及少数民族教育内外部关系方面发挥着重要作用[5](P.3)；(3)是党和国家根据特定地区、特殊问题、特别事项以及不同民族教育发展实际，缩小区域间公共教育服务差距的政治举措，意味着政策更加强调区域性、精准性；(4)是一个动态发展过程，也是一个流动的概念，会随所处环境变化而作出与时俱进的调适或再设计。

(二)民族教育差别化支持政策价值分析维度

价值分析伴随政策分析或研究的全过程，是联结事实分析和规范分析使其成为一个系统的主线，国内外研究者已对此主题做出了相当丰富的探索。马克思主义认为，价值是从人们对待满足他们需要的外界物关系中产生[6](P.406)。美国学者哈罗德·D·拉斯韦尔(Harold D.Lasswell)指出，“政策科学的研究方法不仅强调基本问题和复杂模型，而且在很大程度上需要澄清政策中的价值目标”[7](P.24)。R.M.克朗(R.M.Krone)认为，“价值是指偏好的事物或原则。价值研究所做的分析工作，在于确认某种目的是否值得为之争取，采取的手段是否能被接受以及改进系统的结果是否‘良好’……从时间上讲，价值研究既涉及过去和现在，也涉及将来”[8](P.50-51)。马克斯·韦伯(Max Weber)提出，“价值关联”确定了对实在进行因果分析的前提[9](P.12)。以上，国外学者对价值概念、价值分析地位等问题做出了阐释，我国学者在国外相关研究基础上对教育政策价值分析也做出了积极探索，积累了较为成熟的研究成果。总体来看，可将教育政策价值分析研究概括为三类：一类是从价值形成过程和结果来看，将教育政策价值形态分为隐性与显性、直接与间接、应然与实然等[10]；一类是从教育政策价值基本范畴来分析，包括教育政策客体属性范畴、教育政策主体需要范畴和教育实践活动过程范畴三个方面[11](P.5-6)；再一类是对教育政策价值加以分析，如刘复兴在《教育政策的价值分析》一书中指出，理解教育政策需要从现象形态、本体形态、过程形态和特殊性质四个维度进行，并根据教育政策价值特征在现象形态、本体形态、过程形态上的不同表现⑤，构建了教育政策价值分析三维框架(见图1)。此框架包括三个内容维度，分别为教育政策的价值选择、教育政策的合法性和教育政策的有效性。民族教育差别化支持政策价值分析遵循公共政策、教育政策价值分析的相关理论，本文借用刘复兴对教育政策价值分析三维框架对民族教育差别化支持政策进行分析，主要回答三个方面的问题，即目前政策的价值选择是什么，有什么特征？政策做出选择的合法性表现在哪些方面？政策的有效性如何？

图1 教育政策价值分析框架

二、民族教育差别化支持政策的价值选择

山德拉·泰勒(Sandra Taylor)等人在《教育政策与变迁政治学》一书中指出“政策的含义远远超过了政策文本”[12](P.28)。以往研究习惯将政策分析停留在现象形态，相对忽视了政策与外部环境的关联，致使对政策的适应性和有效性浅薄化理解。因此，对民族教育差别化支持政策的分析不能局限于政策文本本身，而要超越“去脉络化”“去背景化”的政策文本，探寻文本背后隐藏的价值意蕴。刘复兴认为，“教育政策的价值选择是教育政策制定者在自身价值判断基础上所做出的一种集体选择或政府选择，教育政策的基本价值特征是由政策的价值选择来表征的”[13](P.45-46)。通过梳理与分析21世纪以来我国民族教育差别化支持政策，发现“均衡发展，提升质量”“差别对待，追求公平”是目前民族教育差别化支持政策较为明显的价值选择特征。

(一)均衡发展，提升质量

民族教育问题是涉及教育、政治、经济、文化、社会等方面的问题，除了具有普通教育的共性之外，还具有自身的复杂性、长期性、特殊性、敏感性等特征。特殊性的存在使民族教育与其他地区教育存在很大差距，其自身也面临发展能力不足的困境。为破解这一困境，政府要在有限的资源配置中对其进行政策保护，促进民族教育按照自身客观规律健康发展，以实现个体、群体和社会共同利益的最大化。2001年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出，“实施西部大开发战略，加快中西部地区发展，合理调整地区经济布局，促进地区经济协调发展”[14](P.22)。这一举措目标虽是促进中西部地区与东部地区经济的均衡发展，但也开辟了教育资源均衡配置、“智力资源”均衡发展的道路。“西部大开发战略”不仅要依靠科技，更要依靠一大批有思想、有能力的人才，这就意味着民族地区需要培养大量具有创新思想和能力的少数民族科技人才，而培养人才须靠教育。为缩小东西部之间“智力资源”发展差距，推进“西部大开发战略”顺利实施，党和国家制定出台了一系列支持少数民族人才培养的教育政策。2005年，教育部等五部委《关于印发培养少数民族高层次骨干人才计划的实施方案》指出，政策目标是逐步缓解和扭转民族地区少数民族高层次人才匮乏状况，改善少数民族人才层次结构，提升少数民族人才存量综合水平。招生对象除招收少数民族外，还增加了10%的汉族考试名额[15]。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》把提高质量作为教育改革发展的核心任务，提出全面提高少数民族和民族地区教育发展水平，支持民族院校加强学科和人才队伍建设，提高办学质量和管理水平[16]。为进一步发挥政策对资源的调控作用，国家进一步出台了关于促进内地班(校)、少数民族高等教育、预科教育等发展的政策。如2010年，教育部办公厅《关于印发内地西藏班、内地新疆高中班管理办法的通知》；2012年，教育部《关于推进新疆中等职业教育发展的意见》；2013年，教育部、国家发展改革委、财政部《关于印发中西部高等教育振兴计划(2012—2020年)的通知》；2016年，国务院办公厅《关于加快中西部教育发展的指导意见》；2018年，教育部办公厅《关于切实做好高校少数民族预科学生自主培养工作的通知》等。以上政策既是少数民族接受中高等教育的重要保障，也是实现公共教育资源均等化、提升民族教育质量的重要举措，充分体现了党和国家对民族地区人才培养工作的关怀和重视。

(二)差别对待，追求公平

新时代，我国民族教育差别化支持政策客体——不同民族群体的情况，随着社会经济发展发生了变化，呈现明显的阶层分化、地域差异。具体表现为“从地区上进一步区分少数民族杂居区、少数民族聚居区，在少数民族聚居区又按照发展水平、地域位置分为边远、贫困与城镇等；从民族划分为特少数民族班和非特少数民族班”[17](P.208)。近年来，民族地区不同民族群体内外部环境的变化也使民族教育差别化支持政策出现了诸多争议。为适应不同民族群体内外部的发展变化，相关部门对招生政策标准进行了调整，民族教育差别化支持政策呈现出“差别对待，追求公平”的价值选择特征。21世纪初，根据“因地制宜、分区规划、分类指导、突出重点”原则，党和国家陆续颁发了诸多向少数民族倾斜、支持的政策。2015年，国务院《关于加快发展民族教育的决定》指出，普通高中、高校学生资助政策向少数民族和民族地区家庭经济困难学生倾斜……各省市对口支援新疆、西藏以及青海涉藏州县资金可用于资助受援地在内地学习的学生[18]。2016年，国务院办公厅《关于加快中西部教育发展的指导意见》指出，“适度增加高等院校少数民族预科班、民族班招生规模，让更多的少数民族学生有机会到不同类型的高校接受高等教育……确保农牧区学生占一定比例，确保人口较少民族学生有更多机会进入高水平大学学习”[19]。2021年，教育部公布《2021年普通高等学校招生工作规定》，对高考工作做出了最新规定，即“边疆、山区、牧区、少数民族聚居地区的少数民族考生，在其文化统考成绩总分的基础上增加一定分数投档(加分不得超过20分)”[20]。与上一年相比，取消了“散居在汉族地区的少数民族考生，在与汉族考生同等条件下，优先录取”这条规定。以上民族教育招生政策将招收对象进行了重点区分，扶助对象向散杂居少数民族、农牧区少数民族、人口较少少数民族考生等倾斜，表明政策由“民族身份”群体向真正有需要的群体倾斜。通过实现各民族教育内部公平，来促进民族教育事业的全面提升和发展，体现出新时代我国民族教育治理对象的精准化、治理方式的现代化。

三、民族教育差别化支持政策的合法性

合法性(legitimacy)是民族教育政策被社会承认、接受和遵守的基础，具体指民族教育政策的价值选择符合某些普遍性规则、规范(如法律、社会价值观、意识形态以及社会习惯等)，它表明政策价值选择的正当性、有益性和公正性等特征[13](P.81)。教育政策的合法性包括形式和实质两个方面。形式合法性指教育政策活动过程的程序符合普遍性规则；实质合法性指教育政策的实质内容符合社会所承认的普遍性规则。以下主要从实质合法性对民族教育差别化支持政策进行分析。

良序社会是由公共的正义观念来调节的。约翰·罗尔斯(John Rawls)在《正义论》中指出，正义就是通过调节主要的社会制度以从全社会的角度处理这种出发点方面的不平等，尽量排除社会历史和自然方面的偶然因素对人们生活前景的影响，并提出关于正义的两个原则，一是平等自由原则，二是差别原则和机会公正与平等原则[21](P.5)。约翰·罗尔斯(John Rawls)对正义的阐述很适合我国社会的基本情况(民族结构多样化、发展状况不平衡不充分)。在我国，追求各民族事实上平等和对弱势群体差别对待历来是社会认可的普遍性规则。

(一)遵循各民族事实平等的共同理念

我国《宪法》第四条规定：中华人民共和国各民族一律平等[22](P.75)。这里的平等包括三层含义：一是各民族不论人口多少、历史长短、居住地域大小、经济发展程度如何，语言文字、宗教信仰和风俗习惯是否相同，政治地位一律平等；二是各民族不仅在政治、法律上平等，而且在经济、文化、社会生活等所有领域平等；三是各民族公民在法律面前一律平等，享有相同的权利，承担相同的义务[23]。可见，《宪法》中对平等的规定不只是在形式上和法律上的平等，重要的是要实现事实上平等。形式上的平等是实现事实平等的前提，而要实现事实上平等，需要正视各民族客观存在的不平等，并通过种种方式实现各民族事实上的平等。教育作为少数民族实现阶层流动、走出自身环境局限的重要途径，被杜威(Dewey)视为实现社会平等“最伟大的工具”。教育能帮助弱势人群改变观念，提高知识和技能水平，是缩小知识差距促进社会公平的有效手段，也是贫困人群增强可持续脱贫能力的关键[24](P.68-69)。由此，我们可以将教育领域中“平等”表述为采取多种措施保证各民族平等享有共同的教育资源以实现教育机会平等和教育发展能力平等。

党和国家实施民族教育差别化支持政策为实现民族地区教育发展平等，促进民族地区经济发展发挥着重要作用。通过对政策内容的分析，可以将民族教育差别化支持政策所体现出的平等归纳为以下几个类别。一是“共享式平等”。如内地班(校)政策，目的是利用内地优质教育资源为西藏自治区、新疆维吾尔自治区培养各行各业人才，这种“异地办学”政策体现出一种对公共资源的共享原则。二是“物质式平等”。如政策中提出的“加大经费投入”“提升办学质量”等。三是“机会式平等”。如预科教育政策、少数民族高层次骨干人才计划政策所提到的扩大招生规模，让更多少数民族学生享受到接受高等教育的机会，实现少数民族学生在入学机会上的平等。四是“互惠式平等”。少数民族学生到内地就读，不仅自身与生俱来所具有的“文化资源”丰富了内地学校的文化，而且政策中所采取的“混合编班”，更是为内地学校进行跨文化教育、促进各民族交往交流交融提供了现实环境基础。同时，这种“资源”融合也为各民族提供了共同感知、共同想象的社会知识。

(二)符合对弱势群体差别对待的原则

弱势群体又被称为“处境不利群体”。在我国，弱势群体问题一直是制约社会公平的焦点问题，造成弱势群体存在的原因复杂且多样，其中最为突出的一点是不同群体的结构性差异。结构性差异是“以阶级、性别、种族和能力等方面的差异为基础的，涉及权力、资源配置和话语权等方面的结构性关系”[25](P.3)。面对各民族间存在的结构性差异，党和国家坚持奉行“积极差别待遇”原则[26]，对有着不同背景、不同发展情况的地区或个人给予不同的支持。从管理学来看，对少数民族差别对待遵循“木桶理论”或“木桶定律”，即系统发挥功能的大小，不是取决于这个系统中最强的那部分，而是取决于系统中最弱的那个部分。从经济学上讲，对弱势群体的差别对待遵循的是使一部分人得益而另一部分人的境况并不因此恶化的帕累托最优。可见，党和国家对民族地区弱势群体差别对待有着丰富的理论和现实基础。

我国民族教育差别化支持政策正是对民族地区学生平等享有接受教育权力的保障。随着社会主义经济的增长与发展，民族地区教育事业的内外部环境也发生着变化，这种变化具体表现为民族地区教育整体发展水平不断提高，不同民族之间绝对差距不断缩小。民族地区内部环境的变化，需要政策进一步细化标准，精准识别，让支持政策精确到真正需要帮助的不同民族学生身上。同时，为适应外部环境变化，民族教育差别化支持政策也与时俱进进行了内容调整。如政策中对招生对象和学生资助内容的规定(招生对象要确保农牧区学生占一定比例、确保人口较少民族学生的上学机会、学生资助向家庭困难的少数民族学生倾斜等)，就体现出对少数民族群体中处于弱势地位学生的差别对待。通过向民族地区弱势群体倾斜，使处于不利地位民族地区学生也能享有公平而有质量的教育，不仅增强了处境不利学生获取教育资源的能力，而且还可以促使这一群体走出弱势群体恶性循环的怪圈。正如费孝通先生所言“对少数民族救济和照顾的目的应当是发展他们本身的优势，增强少数民族自力更生的能力”[27](P.63)。从这一角度看，此举措满足了更多社会成员需要，增强了民族教育差别化支持政策的合法性。

四、民族教育差别化支持政策的有效性

“有效性”(efficacy)是指教育政策的效能，是效益、效率、效果的统一[13](P.49)。教育政策有效性的含义可从政策绩效和政策价值两方面进行理解。从政策绩效层面来看，它关注的是政策活动的效率和效果，具体指教育政策活动以最小代价获得最大价值的政策结果；从政策价值层面来看，它关注的是政策行为过程中的价值状态，具体指政策过程中获得价值选择和实现价值选择政策行为过程的有效性[13](P.50)。根据以上对教育政策有效性的理解，从政策外在绩效性和政策内在公益性两方面，对民族教育差别化支持政策有效性进行分析。

(一)政策外在绩效性凸显

我国民族教育差别化支持政策已形成较为完备的政策体系。从政策法规体系看，可分为法律性民族教育政策(如《宪法》《民族区域自治法》等)、规范性民族教育政策(如《国务院关于加快发展民族教育的决定》《培养少数民族高层次骨干人才计划的实施方案》等)以及各地方性民族教育政策(如《关于印发西藏自治区2016年内地西藏初中班招生规定的通知》等)，三者形成了自上而下的关系。法律性民族教育政策为规范性和地方性政策法规提供了路向标，规范性政策是法律性政策的进一步细化，地方性政策则是以上面两个层次的政策精神为根本，根据各地具体情况，因地制宜制定适合本地发展的“本土”政策。从政策结构和教育层次来看，我国民族教育差别化支持政策包括内地班(校)政策、少数民族高等教育招生政策和学生资助政策。其中，内地班(校)政策包括内地西藏班(校)和内地新疆班(校)政策，内地西藏班(校)包括内初班、内高班和内职班，内地新疆班(校)包括内高班和内职班。少数民族高等教育政策包括少数民族高等教育加分(降分)政策、预科教育政策、少数民族高层次骨干人才计划政策，并且目前已经形成了初中、高中、中职、专科、本科、硕士、博士教育在内的中高等教育体系。综合以上分析，我国民族教育差别化支持政策已形成了从中央到地方整个政策的纵横向网络。因此，民族教育差别化支持政策自身就具有较强的内在有效性。

近年来，我国少数民族教育事业发展取得了很大的进步，各级各类学校少数民族在校生数量不断增长。以2009年和2020年数据作对比[28]，2020年少数民族在校学生达到3602.92万人，比2009年增加了74.18%。其中，普通初中少数民族在校生所占学生总人数比重为11.62%，比2009年增加2.4%；普通高中少数民族在校生所占学生总人数比重为11.01%，比2009年增长3.67%；中等职业学校少数民族学生在校生所占学生总人数比重为10.84%，比2009年增加4.82%；少数民族普通本专科生在校生所占学校学生总人数比重为10.01%，比2009年增长3.43%；少数民族研究生在校生所占学校学生总人数比重为5.57%，比2009年增加0.59%。这些数字表明民族教育差别化支持政策在原有教育规模基础上不断扩大优质教育资源供给，使越来越多少数民族学生有机会接受不同层次的教育。

(二)政策内在公益性彰显

公共政策的本质特征之一是其公共性[29]。民族教育差别化支持政策公共性表征着教育政策过程层面内在共同价值的彰显，即教育的公益性。教育的公益性指“教育所提供的产品或服务只能由人们共同占有和享用……利益主体是公众、社会、国家、民族、乃至于整个人类，而不限于社会成员的某一个体”[30]。民族教育差别化支持政策的实施是一项具有公共利益的教育活动，不仅能为不同民族自身发展提供内生力量，也能为家庭、社会和国家带来长远利益。随着数十年党和国家对民族地区教育事业发展的支持，我国民族教育差别化支持政策的内在公益性逐渐显现。概括来看，可从以下三个方面来理解民族教育差别化支持政策的公益性。

一是扩大了各民族交往交流交融的空间。费孝通先生曾指出“少数民族聚居的地方，大都是汉族不习惯的高原、草原、山沟和干旱地区……这些地方也是汉族不能发挥他们优势的地区”[27](P.414)。这种“民族生境”在很大程度上压缩了各民族间实际交往交流交融的空间。但近年来，随着民族教育差别化支持政策的推进以及民族地区教育事业的发展，越来越多的不同民族学生走出生源地，通过东西部地区间的双向流动，扩大了各民族间真实交往交流交融的空间，在一定程度上为铸牢中华民族共同体意识奠定了社会基础。二是增进了各民族对共有公民身份的认知。宗教社会学学者杨凤岗指出人的身份有数不清的重叠[31](P.3)，尤其是在多民族国家，各民族成员不是只有民族这一层身份，还有许多共有身份，如子女、学生、中国公民、世界公民等身份。我国《宪法》《教育法》《民族区域自治法》等法律确定了不同群体政治地位和权力平等，并将其延伸至社会、经济、文化等领域，以期“通过共同资格和实施这些资格的共同经验去创造一种共同的公民资格感”[32](P.416)。民族教育差别化支持政策作为对《宪法》等法律的进一步细化，从具体举措方面实现了对《宪法》等法律精神的遵循。如政策中实施“民族团结进步教育”“混合编班”等措施，不仅有利于各民族间相互了解、相互学习，更有利于各民族在交往交流中对共有公民身份的认知。三是通过“再社会化”⑥实现共同利益的最大化。为避免处于弱势地位民族地区学生被边缘化，党和国家根据不同民族群体内部结构情况，给予处于不利处境中民族地区学生以政策保护，使他们具备在起点、过程上平等的条件，拥有更多实现向上社会流动的机会。民族地区学生通过接受更高层次教育，无论是从个体未来受益角度来看，还是回到生源地为家乡谋福祉，都对当地社会“再社会化”具有重要的意义。而民族地区“再社会化”的最终受益者始终是社会和国家，正如亚当·斯密(Adam Smith)所提到那只“看不见的手”⑦的作用。因此，民族教育差别化支持政策是一项增进人类福祉、利国利民的工程，在发挥公共政策功能的同时，也在为实现各民族共同利益的最大化做出贡献。

五、结语

只要不同地区、不同民族间存在差距，民族教育差别化支持政策便会持续存在。但此项政策不是一成不变的，会随时代以及各民族经济社会等方面的发展变化做出相应调整。目前，我国民族教育差别化支持政策在取得一定效果的同时也面临着诸多挑战，如政策公信力弱化、就业悖论、规模与效益失衡等问题。这些问题的出现与存在严重影响政策有效性的发挥。因此，在明晰民族教育差别化支持政策价值的同时，还需进一步加强民族教育差别化支持政策的事实分析和规范分析。对民族教育差别化支持政策问题进行深入研究的过程中，应从是否有利于促进公平公正、是否有利于增进共同性等方面对民族教育差别化支持政策进行评估、调整，以提供政策完善与改革的建议，增强政策对民族教育事业的规范与指导作用，以及政策在中华民族共同体建设方面的推动作用。另外，新时期我国所面临的教育政策环境具有明显的复合性、叠加性，既有工业化、现代化和民主化产生的“社会混变”“教育失范”等问题，也有世界范围内的文化冲突、经济全球化、公共卫生事件等导致的“风险社会”“心态失衡”等问题。面对国际、国内环境不确定性变化，要求人们具有作为一个公民进行政策参与的意识，这也就需要人们不仅关注所属的直接群体或地方性事务，也要意识到自己与整体社会的关联以及责任，“从而在一个更具包容性社会体系里考虑对他人及其群体发展的社会责任和意义”[33]。

注释：

①对政策分析的认识要追溯到美国的政策科学运动(policy sciences movement)。20世纪50年代初，被称为“现代政策科学创始人”的美国学者哈罗德·D·拉斯韦尔(Harold D.Lasswell)在《权利和社会：政治研究的框架》一书中首次提出政策科学的概念，进而兴起了一场旷日持久的政策科学运动(policy sciences movement)。后来，在政策科学的发展过程中，衍生出政策分析。被称为政策分析传统创始人的美国学者C.E.林德布洛姆，在20世纪50年代末首次提出政策分析的概念，此概念的提出促进了政策科学向学科化发展。20世纪70年代中期后，著名政策学家斯图亚特·S·那格尔(Stuart S.Nagel)组织编写出版《政策研究百科全书》，由此确立了政策科学和政策分析的学科地位。一般认为，政策科学是政策分析的上位概念，是整个政策研究领域的总称。政策分析是为政策的原因和后果、政策的价值和政策应做什么的问题寻找答案，也即要解决事实、价值和规范的问题。参见[美]斯图亚特·S·那格尔编著：《政策研究百科全书》，林明、龚裕、鲍克、韩春立等译，北京：科学技术文献出版社，1990年，第633页；刘复兴：《教育政策的价值分析》，北京：教育科学出版社，2003年，第8、78页。

②国外学者R.M.克朗又将其称为行为研究、价值研究和规范研究。参见[美]R.M.克朗：《系统分析和政策科学》，陈东威译，北京：商务印书馆，1985年，第47页。

③本文探讨的民族教育差别化支持政策具体包括少数民族高等教育加分(降分)政策、预科教育政策、少数民族高层次骨干人才计划政策、内地班(校)政策。以往学者多将此类政策表述为民族教育“优惠政策”，本文将此类政策称为“民族教育差别化支持政策”不是换了一种表述，而是有丰富的时代蕴含。以往“优惠政策”是一种无差别优惠，这种无差别优惠政策的实施易损害享受优惠政策与未享受优惠政策群体间的关系，并造成相互利益的冲突。而差别化支持政策是铸牢中华民族共同体意识背景下的政策，其内涵指向区域或个体，更加强调精准性，旨在通过缩小区域间差距来推进共同体建设。

④目前对公共政策的界定有三种观点。一是静态层面，认为它是法律、法规、措施等的总称，是一种行为准则；二是过程层面，认为它是一个有目的地处理问题的政治过程，是动态的并与历史的过去和未来有关；三是利益层面，认为它是一种权威性的社会价值分配方案。三种观点均有偏颇之处，要想全面把握公共政策的内涵，需综合以上三种观点。此处对公共政策的界定是综合三种观点的看法。参见毕正宇：《教育政策执行模式研究》，武汉：华中师范大学教育学博士学位论文，2006年，第22-23页。

⑤现象形态上表现为多方利益主体价值诉求的“选择性”；本体形态上表现为价值选择的“合法性”；过程形态上表现为价值转化的“有效性”。

⑥“再社会化”是指民族地区学生(尤其是处境不利的少数民族学生)在接受更高层次教育后，能进一步社会化及获得决定社会流动的重要因素，如后天能力、教育程度等；能相应地占有一定的社会资源和社会地位，促进民族地区社会变迁；能使学生个体正视自己的文化，以较为客观的态度对待主流文化和现代文明。此处的“再社会化”也是教育公益性的体现，正如约翰·罗尔斯(John Rawls)在《正义论》(修订版)中提到的“教育的价值不应当仅仅根据经济效率和社会福利来评价。教育的一个作用是使一个人欣赏他的社会的文化，介入社会的事务，从而以这种方式提供给每一个人以一种对自我价值的确信。教育的这一作用即使不比其他作用更重要，至少也是同等重要”。参见敖俊梅：《民族教育政策文化分析——以民族预科教育政策为线》，北京：教育科学出版社，2013年，第10页；[美]约翰·罗尔斯：《正义论》(修订版)，何怀宏等译，北京：中国社会科学出版社，2009年，第77页。

⑦“看不见的手”被描述为对财富的追求或获取欲。这种获取欲是从荣辱之心一类的私利出发的，是受人们的个人感情和爱好驱使的。但是，人们在这只“看不见的手”的指引下追求狭小的私人目的时，却始料未及地实现着增进人类福利的更大的社会目的。因此，个人即使完全不知道何谓公共利益，即使他完全缺乏公共精神，也会被这只“看不见的手”引到某种增进公共利益的结果上去。亚当·斯密称这是造物主使出来的一个“骗术”。参见[英]亚当·斯密：《道德情操论》，蒋自强等译，北京：商务印书馆，2019年，序言。