乡村振兴战略背景下乡村治理的绩效评价体系研究

张四灿，张 云

(1.天津师范大学 经济学院，天津 300387；2.南开大学 经济学院，天津 300071)

党的十九大报告中提出要实施乡村振兴战略，明确指出“始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”(1)《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，北京：人民出版社，2017年版。。在“十四五”规划当中，将“乡村振兴战略全面推进”作为“十四五”时期经济社会发展的主要目标。(2)《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，北京，人民出版社，2021年版。中共中央、国务院发布的2022年的中央一号文件也聚焦于全面推进乡村振兴的重点工作，(3)《中共中央国务院关于做好二〇二二年全面推进乡村振兴重点工作的意见》，载《人民日报》2022年2月23日第1版。这对于现代化强国目标的实现，对于中华民族伟大复兴宏伟目标的实现具有十分重要的战略性意义。

推动乡村振兴离不开一个有效的乡村治理体系。目前我国乡村治理面临着发展不平衡、不充分的问题，这同形成完善有效科学的乡村治理体系还有一定差距。要实现农业乡村的现代化，就一定要从各地农村发展的实际情况出发，探索属于自身的乡村治理道路。针对于此，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，为乡村治理指明了方向。(4)《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，北京: 人民出版社，2018 年版。而如何对乡村治理情况进行一个客观、合理的测度和评估是目前亟待研究的课题。既往对乡村治理的研究多从定性角度出发，对各乡村的治理缺乏系统客观的测度和比较。本文从定量角度出发，引入管理学中“绩效”的概念，广泛吸收中央有关乡村振兴的若干重要文件精神，探讨构建乡村振兴背景下乡村治理体系的绩效评估体系，以期为乡村治理的科学评估提供支撑。

一、缘起:乡村振兴与乡村治理

(一)乡村振兴与乡村治理的联系

乡村振兴战略是在决胜全面建成小康社会背景下提出的伟大历史方略，治理有效和乡村振兴战略之间存在着千丝万缕的联系。

强化乡村基层治理是乡村振兴战略中不可或缺的一部分。党的重要文件中明确要求加强基层治理能力与组织体系建设，这些规定也充分说明了治理有效是实现乡村振兴战略的必然要求。诸如2018年9月正式印发的《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》中，提出要“推动乡村组织振兴，打造充满活力、和谐有序的善治乡村”(5)《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》，北京：人民出版社，2018年版。。

乡村治理能力的提升无疑也会助力乡村振兴战略的实施。一方面，乡村治理的进步意味着自治、德治、法治“三治合一”综合能力的提升，改善了乡村内部治理结构，这为解决乡村振兴战略实施过程中所面临的一系列乡村深层次结构问题提供了一套解决办法与协调机制。另一方面，乡村治理能力的提升意味着能够调动乡镇基层党委、乡村政府、村委会、村民监督委员会以及普通村民等多元主体积极性，提升政策出台的科学性与合理性，有助于政策的贯彻实施。

乡村振兴战略的实施应当以治理有效作为发展目标。“治理有效”意味着治理模式与手段更具灵活性与机动性，能够有效地将普遍的政策应用于特殊的地方基层治理实践中，有力推动党和国家政策在乡村基层充分地贯彻与执行，消除落后治理模式对政策实施的负面影响。

总结来说，乡村治理能力是乡村振兴战略内容中重要的一部分，加快提升乡村治理能力和推进乡村综合治理体系建设能有效促进乡村振兴战略的实施。同样，乡村振兴战略作为新时代背景下的国家重大发展战略，也给乡村治理带来了新的目标与任务，开辟了乡村基层治理的新阶段。

(二)乡村治理评价的绩效研究

治理有效是乡村振兴战略中的重要内容，而良好的乡村治理离不开乡村治理综合评价体系的建设。一个系统、完善的乡村治理综合评价体系能够简化村级治理所涉及的系统性治理问题以及治理中存在的复杂关系，帮助找出治理中存在问题并更好解决问题。

目前，学者对乡村治理绩效的评估指标与方法并未达成一致看法。郭正林(2005)着眼于制度绩效，从经济增长、公共服务、公共参与及社会秩序四个层面进行评估。(6)郭正林：《如何评估农村治理的制度绩效》，载《中国行政管理》2005年第4期。何增科(2008)则认为评价维度应包括治理体系的完善程度、治理过程民主程度与治理结果优良程度。(7)何增科：《中国治理评价体系框架初探》，载《北京行政学院学报》2008年第5期。唐正繁(2010)从经济发展、公共服务、乡村秩序、制度建设、自治情况以及政治参与六个维度分析。(8)唐正繁：《我国乡村治理的制度绩效评估探析》，载《大连干部学刊》2010年第3期。这3位学者从乡村治理定义出发，分析了综合评价体系需涵盖的内容，多为定性分析。李勋华和江杰(2008)从实践应用出发，使用层次分析法对乡村治理能力体系指标权重进行了研究。(9)李勋华，江杰：《村级治理能力体系指标权重研究》，载《湖北经济学院学报》2008年第3期。谢治菊(2012)通过问卷调查实证评估了公共参与对村庄治理绩效的影响，其问卷主要从经济水平、政治参与、民主管理、文化建设、社会发展入手衡量乡村治理绩效。(10)谢治菊：《村民公共参与对乡村治理绩效影响之实证分析——来自江苏和贵州农村的调查》，载《东南学术》2012年第5期。但是，上述学者的相关指标及计算方法研究都不是在乡村振兴战略背景下提出的，指标体系需要更新。李才森(2020)根据乡村振兴的新情况，创新性地从党组织建设、村民自治、德治情况、法治情况以及平安乡村5个层面进行评估。(11)李才森：《乡村振兴战略下乡村治理绩效评价指标体系研究》，载《阜阳师范大学学报(社会科学版)》2020年第6期。但其构建的指标体系覆盖还不够全面。因此本文在借鉴上述学者研究基础上，结合乡村振兴这一大背景，试图设计出更加全面合理的乡村治理评价体系。

二、乡村治理综合评价体系的构建

(一)方法及指标选择原则

在建立乡村治理综合评价体系时，一个合理的指标权重体系能够更加真实地反映现实情况，具有更好的参考价值。现有研究中，权重选取方法有许多种。蔡轶与夏春萍(2016)采用熵值法对指标权重赋值；(12)蔡轶，夏春萍：《“五位一体”村级治理评价体系初探》，载《南方农业学报》2016年第5期。李才森(2020)采取德尔菲加权法对指标赋权。(13)李才森：《乡村振兴战略下乡村治理绩效评价指标体系研究》，载《阜阳师范大学学报(社会科学版)》2020年第6期。李梦欣与任保平(2019)则采取了主观赋权与客观赋权相结合的方法。(14)李梦欣，任保平：《新时代中国高质量发展的综合评价及其路径选择》，载《财经科学》2018年第5期。参考前人研究成果，本文采取层次分析法对指标赋权。该方法由美国运筹学专家萨蒂提出，是一种广泛应用的较为成熟的方法。(15)蔡锁章：《数学建模》，北京：中国林业出版社，2007年版，第186～190页。层次分析法的特点在于能够在传统定性分析领域引入定量分析，解决了传统定性方法中主观性过强、不够精确的问题。

同时本文构建的指标体系是在研究中央有关乡村振兴与乡村治理文件思想的情况下并广泛结合其他学者的既有研究后形成的，指标体系较前人研究更为全面且更具有鲜明的时代特点。《乡村振兴战略规划(2018—2022)》中明确指出，要建设“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的新农村 。因此，本文以此5大特征作为指标体系的中间层，在每一特征指标下都具有不同的小指标。指标的建设均遵循了“五位一体”总体布局的要求，贯彻落实了新发展理念，具有一定的系统性与科学性。

考虑到我国目前存在的区域发展不平衡、资源配置不均衡的问题，本文设计的指标体系充分考虑了各地乡村发展情况的差异，对大部分指标不设客观数值要求，而是为某一发展阶段发展情况的评估，指标设置具有一定的灵活性与可操作性。对于各地乡村治理绩效的结果，也是通过问卷与专家采访相结合予以计算，在内容上也可以充分考虑各地方的特点。最后，本文所提供的指标体系仅可作为参考，具体指标体系的应用与实施各地仍应按照自身治理情况予以灵活地增减指标，以达到更好的评估作用。

(二)指标体系的设置

层次结构模型遵循如下步骤：首先对研究问题分类，明确研究问题及其影响因素；之后通过系统分析，明确研究的层次结构，将系统问题转化成不同的层次。一般而言，同一层的因素受到上一层的影响支配，但同时支配下一层的影响因素。从上到下最高层是目标层，中间层为准则层，最底层为方案层。本文最高层为乡村综合治理绩效；中间层包括产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效及生活富裕5个一级指标；每一个一级指标下设相应的二级指标及三级指标，二级指标共有20个，三级指标共有97个(见表1)。

表1 乡村综合治理绩效评价指标体系

续表

三、乡村治理综合评价体系指标设置分析

(一)产业兴旺

乡村振兴，产业为先。本文在产业兴旺指标下划分了3个指标：粮食与重要农产品生产保障情况、农业高质量发展情况以及乡村产业发展情况。

粮食安全隶属于国家安全中的战略安全，是国家安全的重要基础。2022年的中央一号文件中强调“牢牢守住保障国家粮食安全”这条底线，明确“落实‘长牙齿’的耕地保护硬措施”(16)《中共中央国务院关于做好二〇二二年全面推进乡村振兴重点工作的意见》，载《人民日报》2022年2月23日第1版。。因此，本文在粮食与重要农产品生产保障情况指标下划分了4个指标。其中，农村粮食生产的稳定情况衡量了口粮绝对安全的重要性。“十四五”规划中指出“强化粮食安全省长责任制和‘菜篮子’市长负责制”(17)《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，北京，人民出版社，2021年版。。如何满足人民群众对蔬菜的需求尤其是因防疫要求而居家隔离的人员，菜篮子工程的实施情况可以较好地衡量这一点。只有农民种粮收益得到合理保障，农民的生产才可以得到保证，国家的粮食安全才可以得到保障，农民种植收入指标衡量这一点。此外，耕地保护与建设情况指标衡量了乡村基层对基础农业生产的保障情况，体现了基层严守18亿亩耕地红线上的工作。

产业兴旺，与农业的高质量发展密不可分。2022年的中央一号文件要求“全面完成高标准农田建设阶段性任务”“提升农机装备研发应用水平”和“加大农业防灾减灾救灾能力建设和投入力度”。(18)《中共中央国务院关于做好二〇二二年全面推进乡村振兴重点工作的意见》，载《人民日报》2022年2月23日第1版。因此，本文在农业高质量发展情况指标下设定了高标准农田建设情况、农业装备与信息化水平和农业风险保障机制完善程度3个指标来反映乡村基层组织在这3个方面所做的努力，同时体现了“创新”的理念。此外，农业高质量发展情况指标下还包括4个指标。其中，农产品食品安全情况反映了乡村对农业生产安全的重视程度。农产品品牌影响力指标反映了农业生产对高附加值品牌的重视程度。特色农产品出口情况体现了 “开放”的理念，反映了乡村对于对外交流的重视程度。支农支出资金投入比重则衡量乡村对农业生产的重视与倾斜程度。

产业兴旺还需要一二三产业融合，为乡村带来更多的就业机会。“十四五”规划当中指出“发展县域经济，推进农村一二三产业融合发展”(19)《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，北京，人民出版社，2021年版。。因此,本文将乡村产业发展情况指标下划分了6个指标。其中，电商助农情况衡量了电子商务对农产品销量的带动作用，体现了农业与现代科技的融合与发展。返乡创业人数衡量了乡村居民的创新创业情况。上述两个指标反映了乡村基层组织在贯彻2022年中央一号文件中“实施‘数商兴农’工程”和“促进农民就地就近就业创业”要求所做的努力。(20)《中共中央国务院关于做好二〇二二年全面推进乡村振兴重点工作的意见》，载《人民日报》2022年2月23日第1版。部分地区由于资源禀赋与技术差异的存在，只适合于应用手工业技术,故第二产业收入情况反映了第二产业在乡村的发展情况。部分地区因其独特的资源禀赋与自然风光，适合发展旅游业，这带动了乡村零售业和服务业等发展，可以用第三产业收入情况衡量，也反映了产业融合的特点。在几大产业融合发展下，村民有了更高的收入，村集体也从中获益，村可支配收入指标反映了这一点。同时，二三产业的就业人数占比指标反映了乡村二三产业的发展程度。

(二)生态宜居

“绿水青山就是金山银山”。“十四五”规划中多次提及“绿色”一词，强调要“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”。(21)《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，北京，人民出版社，2021年版。因此，本文在生态宜居指标下划分了3个指标：绿色农业发展情况、人居环境改善情况以及乡村生态保护与修复情况。

绿色农业是指在农业生产的过程中兼顾环境保护。本文将绿色农业发展情况指标下划分了4个指标。其中，资源浪费情况查处结果指标反映了乡村治理中对生产资源浪费问题的重视，体现了农业向集约型生产的转变。农业清洁生产的关键在于对化肥农药问题的使用，因此设立化肥农药滥用情况指标进行衡量。“十四五”规划要求“制定 2030 年前碳排放达峰行动方案”以及“锚定努力争取 2060 年前实现碳中和”，(22)《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，北京，人民出版社，2021年版。这里，减碳增汇技术应用情况指标衡量了乡村对“双碳”工作的重视与支持。环境突出问题整治情况则衡量了乡村基层对环境污染问题整治的重视程度与实际政策力度。

优化乡村人居环境是建设生态宜居乡村的必然要求。2022年中央一号文件指出“接续实施农村人居环境整治提升五年行动”(23)《中共中央国务院关于做好二〇二二年全面推进乡村振兴重点工作的意见》，载《人民日报》2022年2月23日第1版。。本文在人居环境改善情况指标下划分了5个指标。具体而言，优化乡村人居环境，“垃圾处理”“污水处理”以及“村容村貌”是主攻点。要因地制宜加快推进垃圾合理分类处理，推动垃圾收运处置体系的建设与完善，而生活垃圾集中处理情况反映了乡村基层对垃圾的处理能力。要尽快推进“厕所革命”，对乡村黑臭水体进行治理，给人们良好的生活环境，这里设立生活污水集中处理情况、厕所改造实施情况两个指标衡量。提升村容村貌需要干净整洁的道路与绿色健康的环境，村道路硬化情况和绿化情况两个指标可以衡量。

生态宜居的乡村需要对之前的乡村环境破坏进行保护和修复。因此，在生态保护与修复情况指标下划分了3个指标。鉴于生态保护要求“坚持山水林田湖草系统治理”(24)《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，北京，人民出版社，2021年版。，系统性地开发与保护，这里生态系统保护制度建设情况衡量了乡村基层对于生态保护的制度保障。生态补偿保护机制建设情况则衡量乡村基层对于人民生活与生态保护兼顾政策的实施效果，反映了对因环境保护而经济效益受损的地区及农户的补偿力度。对于生态保护良好的地区，要加大相关旅游业的吸引力度，自然资源有效开发情况可以有效衡量。

(三)乡风文明

在乡村振兴的步伐中，不可只偏重物质文明而忽视精神文明建设。根据《乡村振兴战略规划(2018—2022)》的要求，(25)《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，北京: 人民出版社，2018 年版。本文在乡风文明指标下划分了3个指标：思想道德建设情况、优秀传统文化传承情况以及乡村文化生活充实情况。

做好思想道德建设，能够更好地“正家风”“淳民风”。本文在思想道德建设情况指标下划分了4个指标。其中，社会主义核心价值观教育情况指标反映出乡村基层对于思想道德建设中最重要一环的重视。“扫黄打非”的工作能够有效巩固乡村思想文化成果，使广大村民免遭落后思想的荼毒，反映了基层治理中对于文化监管的重视。“三下乡”工作能够提高人们的知识水平，反映了基层工作中对于文化建设的重视。农村信用体系的建设与法律体系一起共同组成了村民日常行为的规范，体现了基层工作对诚信的鼓励。

我国具有历史悠久的传统文化，这要求我们在保护优秀传统文化的基础上，进一步吸收现代化发展理念，推陈出新，促进传统文化创新性发展。本文在优秀传统文化传承情况指标下划分了3个指标。其中，文物古迹与民俗文化保护情况指标反映了乡村基层组织对传统文化保护的责任担当。对于优秀的传统文化，要加快文化品牌建设，扩大影响力，使其走出乡村、走向全国乃至世界，文化品牌建设情况指标衡量了乡村基层在这方面的工作。同时，对于优秀的传统文化，要在保护中加强开发，增加乡村居民收入，这也反映了一个乡村文化产业的发达程度。

丰富农民的文化生活，需要推动公共文化服务体系建设。本文在乡村文化生活充实情况指标下划分了4个指标：数字广播电视覆盖率、公共健身设施覆盖率、公共文化产品供给情况以及基层文化队伍数量。要加快健全公共文化服务体系，其中广播电视与体育锻炼设施均为重要的一部分，设计这两个指标衡量乡村基层在这方面做出的工作。公共文化产品的供给能够有效做到“文化惠民”，丰富并充实人民的精神世界。而文化队伍的建设尤其是文化志愿者的参与体现了乡村基层治理中对于文化生活的重视，对文化的丰富多样做出了卓越的贡献。

(四)治理有效

治理有效是乡村振兴战略的基础。根据《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》的要求，(26)《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，北京: 人民出版社，2018 年版。本文在治理有效指标下划分基层党组织建设情况、村民自治实践情况、法治乡村建设情况、德治乡村建设情况以及平安乡村建设情况、乡村建设可持续情况6个指标。

党的十九大报告指出，“党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础”(27)《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，北京：人民出版社，2017年版。。做好乡村基层党组织工作，是实现乡村振兴战略的必然要求。基层党组织建设作为一级指标体系中关键的一环，这里下设8个指标。其中，党建“三化”即标准化、规范化、信息化程度衡量了基层党组织建设发展的新目标与方向，标准化指的是在组织体系、党员队伍建设、组织生活、工作机制、活动场所等方面具有一个稳定统一的标准，最终达到党建质量的提升；规范化指的是基层治理党组织建设方面是否符合法律法规及行为规范，信息化则是在衡量基层党建工作中是否高效利用可获得信息，利用新的信息技术手段提高党建工作效率，助推治理能力的提高。党建“三化”工作互相依托、相辅相成，共同推动基层党组织治理的进步。优秀党员干部到任情况体现了优秀党员干部的引领作用，体现了党组织的先进性。党员合格程度指的是相对于被处理的不合格党员人数的比例，能够体现基层党组织中党员是否发挥其先锋模范作用。党员发展与培训情况指的是基层党组织中的党员发展成为先进党员与接受培训的基本情况，能够反应基层党组织是否发挥促进党员追求先进的作用。运行经费保障程度指的是基层党组织使用经费保障组织运行的情况，能够反映出基层党组织运行的基本支撑情况。小微腐败治理情况主要是指基层党组织在基层土地管理、惠农补贴等方面是否存在不当行为，能够反映出基层党组织是否存在不正之风与腐败问题。

村民自治作为我国一项基本的政治制度，正式落地并付诸实践已有三十多年，仍需要继续坚持并完善。本文在村民自治实践情况下划分了6个指标。其中，村务公开程度与群众监督情况体现了“民事民议、民事民办、民事民管”的原则，是村级事务阳光工程的贯彻。新乡贤主要指的是具有一定文化水平以及声望，同时热爱家乡并愿意奉献的人。村民自治需要发挥新乡贤在道德文化建设、经济建设、乡村治理等方面的引领与辅助作用。组织治理创新情况则反映了村民自治中不断追求进步、提高治理效率的要求。便民服务情况主要是反映了村民自治中“一站式服务”等便民平台的建设情况。志愿服务组织则是考察村民自治委员会是否协助建立公益性、服务型组织，是否为村民的生活带来便利与帮助。

从我国实际来看，广大的乡村地区存在着法律体制不健全、法律意识薄弱的问题。“乡村振兴”战略的实施，离不开法治乡村建设体系的不断完善，故这里在该层次下划分了4个指标。其中，法治观念普及程度衡量了乡村治理中法治观念的宣传情况，引导人们用法律解决问题。基层干部法治使用程度与农民法治素养水平衡量了法律观念是否深入到人们的日常生活当中，衡量了普法的成效。公共法律服务体系的建设情况体现了法律工作是否切切实实地为农民提供了法律援助。

德治乡村建设区别于法治建设，其更多是通过伦理道德来约束人们的日常行为。本文在德治乡村层次下划分了4个指标。其中，道德教育情况对应于法治中的“法治观念普及程度”，衡量的是人们在生活中是否会用道德约束自我行为。家庭和睦指数与邻里和谐指数评定的是道德约束与教化的作用。道德模范宣传情况则从“榜样”的力量出发，是优秀道德模范宣传学习等活动的数量与质量的体现。

平安乡村建设是国家对于乡村的重点要求，本文在该层次下设立5个指标。具体而言，社会治安防控体系是平安乡村建设中最为关键的一环，体现了总体的治理能力与效果。违法犯罪事件处理情况与法治建设相结合，共同体现了在乡村治理中对于违法犯罪行为的打击与处理。非法宗教出现在乡村生活中是由于部分农民知识水平较为落后而产生的问题，而严厉打击非法宗教体现了乡村治理工作在这方面的魄力与效果。安全隐患的排查体现了乡村治理中通过警务、消防等手段，坚决消除重大生产生活安全隐患，保障人民生命财产安全的能力。而公共区域监控覆盖程度作为“雪亮工程”中的一环，体现了乡村治理对于平安的保障程度。

组织有效很大的一部分在于推动形成合理、完善、可持续的乡村建设体制机制。这里，在乡村建设可持续指标下划分了5个指标。具体而言，2022年的中央一号文件要求“求好不求快，把握乡村建设的时效度”“防范村级债务风险”和“支持地方政府发行政府债券用于符合条件的乡村振兴公益性项目”(28)《中共中央国务院关于做好二〇二二年全面推进乡村振兴重点工作的意见》，载《人民日报》2022年2月23日第1版。，这里通过乡村建设规划的合理程度、村级债务风险排查情况和乡村公益性项目数量3个指标反映。金融的发达与否反映了其配置资源的能力，从而高效、有序、稳定的金融体系能帮助乡村基层更好实现治理目标，推动乡村发展可持续。在乡村振兴的步伐中也对高质量、高学历的专业人才提出了更高的要求。专业对口、年龄适宜的人才梯队也能助推乡村发展可持续。

(五)生活富裕

乡村振兴战略落到实处，归根结底要保障人民的生活水平，使农民“富起来”。2020年底，我国打赢了全面脱贫攻坚战，全面建成小康社会。但疫情带来的不确定性给居民生活带来了一定冲击。有鉴于此，2022年中央一号文件更加强调了“牢牢守住不发生规模性返贫”的底线。(29)《中共中央国务院关于做好二〇二二年全面推进乡村振兴重点工作的意见》，载《人民日报》2022年2月23日第1版。同时根据《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中要求，(30)《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，北京: 人民出版社，2018 年版。本文在生活富裕指标下划分了脱贫攻坚任务实施情况、基础设施建设情况、劳动力就业情况、农村公共服务供给情况以及妇女、儿童、残疾人权益保障情况5个指标。

“十四五”规划中指出“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”(31)《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，北京，人民出版社，2021年版。，进一步要求巩固脱贫攻坚成果。因此，本文在脱贫攻坚任务实施情况指标下划分了3个指标。巩固脱贫攻坚成果需要一个完善的监测帮扶体制，可以实现对易返贫致贫的人群实现动态监控，并精准加以帮扶。对于新脱贫人群，其可支配收入情况是衡量脱贫任务的最为重要的指标之一。同时，针对脱贫人群，乡村公益性岗位的建设可以为其提供增加收入的渠道，有助于巩固脱贫成果。

基础设施建设是人们生产经营活动与日常生活的基础，涉及物流、电力、水利、住房以及信息化设施等。没有良好的基础设施，人们的收入水平与生活水平会大打折扣，无法实现“生活富裕”的目标。故这里在基础设施建设情况指标下划分了5个指标：物流设施建设情况、农村电网建设情况、水利设施建设情况、农房质量提升情况以及信息化建设水平，用于反映了乡村基层对于社会基础设施建设所做出的工作。

想要保证乡村居民稳定的收入来源，一份稳定的工作必不可少。这里在劳动力就业情况指标下划分了3个指标。乡村基层要通过实施积极的就业政策，给劳动者创造出更多的就业渠道。就业服务保障情况反映基层组织对于国家就业政策的践行情况以及对乡村居民创造的就业服务情况，而村民就业率与就业岗位个数则反映了政策实施与就业服务施行后带来的结果，反映了村级治理中对于就业的保障。

除了基础设施与就业保障外，乡村公共服务供给也是保障体系重要的一环，其涵盖了教育、医疗、养老等多个方面。因此，本文在乡村公共服务供给情况指标下划分了5个指标：教育事业、医疗事业、社会保障事业、养老事业及防灾减灾救灾能力，这基本涵盖了社会保障体系的各方面，体现了保障事业的科学与全面性，反映出乡村基层组织真正为人民求福祉的决心与能力。

在基础的社会公共服务供给以外，“十四五”规划当中特别强调了“保障妇女未成年人和残疾人基本权益”(32)《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，北京，人民出版社，2021年版。。因此本文特意设立这一二级指标予以衡量，并且包括9个三级指标。其中，基层干部当中女性的比重可以反映了女性在基层政治参与的情况，保障妇女平等享有政治权利。受教育人口性别比和妇女健康卫生保障情况分别衡量了乡村基层组织在保障妇女在平等享有受教育权利和卫生健康服务方面做出的工作。对于未成年人而言，首要的是保障儿童健康，关注农村留守儿童现象，在保障其身心健康的同时，也要保护其权益不受侵害，故采取儿童健康服务体系建设情况、留守儿童关爱服务体系建设情况与未成年人监护制度落实情况3个指标予以衡量。对于残疾人，除保障其基本生活外，还要关注其发展需求，对有条件的残疾人要大力发展特殊教育。此外，积极创造无障碍的环境，给残疾人同胞予以最大的支持与关爱。故本文设立残疾人帮扶制度完善情况、特殊教育开展情况以及无障碍环境建设情况3个指标予以衡量。

四、乡村治理综合评价体系指标权重

(一)构造判断矩阵

在乡村治理的绩效评价体系的指标确定后，下一步应根据指标的具体情况设定各指标的权重。判断矩阵的科学构建能够有效避免性质不同的诸因素相互比较存在的困难，提高准确度。本文认为可以通过发放问卷以及访谈的形式对相关领域的资深专家进行咨询，得知他们对指标之间相对重要性的看法并予以记录和科学总结。这些专家可以包括乡镇政府有关工作的管理人员、乡村两委成员、普通村民以及研究乡村振兴领域的相关专家，只有充分结合不同领域专家的意见，才可以更加科学与有效地衡量各个层面上指标的相对重要性，这样判断矩阵的建设也更有说服力。

根据调查结果得到的相关信息，可以通过以下方式计算出判断矩阵，对于所有的因素有A=(A1,A2,A3…Ai)，设Aij表示因素Ai对Aj的重要性，则其可能赋值见表2。

表2 判断矩阵标度及含义

当多名专家通过问卷的方法给出自身对于乡村治理综合评价体系指标的判断矩阵时，可以通过求取几何平均或算术平均的方法综合专家意见，得出最终的判断矩阵。

(二)层次单排序及一致性检验

判断矩阵构建完毕之后可以对判断矩阵求取特征向量以及最大特征根，从而得出各指标的权重，这样可以对单层次进行排序。在得到各指标权重之后还需要对其一致性进行检验。衡量矩阵的不一致程度的指标为CI，计算公式为CI=(λmax-n)/(n-1)。(33)申志东：《运用层次分析法构建国有企业绩效评价体系》，载《审计研究》2013年第2期。其中，λmax为判断矩阵的最大特征根，n为判断矩阵的阶数。可以看出，当CI越接近于0时，矩阵的一致性程度更高。将CI与平均一致性指标RI作比较，可以得出CI的大小程度。其中RI的具体数值可以通过查表得出。(34)邓雪，李家铭，等：《层次分析法权重计算方法分析及其应用研究》，载《数学的实践与认识》2012年第7期。若检验系数CR=CI/RI<0.1，则可以认为判断矩阵是一致的，否则还需要重新调整判断矩阵，直到满足一致性才可以得到最终的判断矩阵。

(三)层次总排序及一致性检验

在得到各层次内部指标权重之后，进而可以根据层次整体在系统中所占比例得出各指标在系统中所占权重。在得到各指标权重以后，还需要进行总体一致性检验，若检验系数CR=CI/RI<0.1，则可以认为判断矩阵是一致的，否则还需要继续调整判断矩阵。

在根据上述方法确定了总体的评价体系之后，各地区可以根据自身发展的特点，将自身经济社会发展的各个指标代入体系计算出最终打分结果，从而实现横向(村与村之间)以及纵向(各村年与年之间)的对比。同时根据乡村治理绩效的打分结果，可以针对得分低的项目对症下药，找出乡村治理中存在的缺陷与不足。这里需要强调的是绩效评估不是目的，一味追求高分数而忽视乡村经济、社会等方面的协调发展是不可取的，在乡村治理综合评价体系下查漏补缺、提升乡村综合治理水平给人民以更多福祉才是评价体系建设的意义。

五、结语

本文认为提高乡村治理水平对乡村振兴战略具有重要意义。良好的乡村治理离不开乡村治理综合评价体系的建设，该体系的建设是一项复杂而系统的工程。本文综合运用层次分析法，从产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效以及生活富裕五个层面出发，设计出一套指标体系，力图通过此套乡村治理指标体系的构建为不同地区乡村治理的水平提供测度和衡量的科学依据，并通过此指标体系为乡村提升治理能力提供目标与指导。

这里需要指出的是指标的选择由于可操作性与可测量性的问题，可能会有更好的选择，同时指标权重计算方法的差异对最终的结果也会造成影响。因而本文尝试构建的乡村治理绩效评价体系仍有改进的空间。同时各地区由于自身发展条件以及所处发展阶段存在差异，对指标的选择以及权重的确定可能会存在差异。因此本文认为在将绩效指标体系应用到实践中时，可以根据各地区的特殊情况，充分构建符合地方特色与实际情况的指标体系，从而给予乡村治理更科学的评价。(35)本文写作过程中南开大学经济学院谢成豪研究生参与了文献搜集、整理以及指标设计等研究工作，在此表示感谢。