行政嵌入与农村社会自治能力再造——基于对浙江宋村的个案研究

望超凡

(武汉大学 社会学院，湖北 武汉 430072)

一、问题提出与文献综述

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，治理有效是乡村振兴的重要目标与实践基础。村民自治是我国农村社会治理的基本制度框架，要实现对乡村社会的有效治理，需要进一步提升农村社会的自治能力。

围绕如何提升农村社会的自治能力，当前学界主要存在两种观点。

一是“社会资源动员论”，持该观点的学者认为，当前我国农村社会依然保留了一定的熟人社会特征，人情、面子和社会权威都是重要的治理资源，(1)望超凡：《村社包干:资源下乡背景下村级公共品供给的有效路径——基于对广西星村的经验考察》，载《农村经济》2021年第10期。通过动员这些社会资源，可以有效提高农村社会的自治能力。在这一思路导向下，汤玉权提出可以将农村治理单元下沉至自然村，提高治理单元内部的社会资本密度，从而增强农民之间的协作能力；(2)汤玉权，徐勇：《回归自治:村民自治的新发展与新问题》，载《社会科学研究》2016年第6期。杜姣指出通过构建“村民理事会”等自治组织，可以吸纳农村社会中的“非体制精英”参与村级治理，进而利用他们的社会权威强化对普通农民的动员能力；(3)杜姣：《村治主体的缺位与再造——以湖北省秭归县村落理事会为例》，载《中国农村观察》2017年第5期。刘婷婷认为应该加强对传统伦理道德的优化与整合，实现德治在农村治理中的强势回归，进而重塑村民自治的社会基础。(4)刘婷婷，俞世伟：《乡村德治重构与归位：历史之根和现代之源的成功链接》，载《行政论坛》2020年第1期。

二是“制度资源激活论”，持这一观点的学者认为，村民自治作为一种法定的社会治理方式，其运作存在相应的制度基础，(5)陈剩勇：《村民自治何去何从——对中国农村社会民主发展现状的观察和思考》，载《学术界》2009年第1期。通过重新激活相关制度，可以有效提升农村社会的自治能力。首先，有村民自治制度建立在农村土地集体所有制的基础之上，(6)崔智友：《中国村民自治与农村土地问题》，载《中国农村观察》2002年第3期。因此，借助农地“三权分置”及其配套制度改革，可以强化村集体对于农村土地的所有权，从而推动农民的再组织化，有效增强农村社会的自治能力。(7)贺雪峰：《农民组织化与再造村社集体》，载《开放时代》2019年第3期。其次，有学者指出，党的领导是村民自治制度得以顺利运行的政治保障，(8)张欢：《新时代提升农民组织化路径:烟台再造集体例证》，载《重庆社会科学》2020年第6期。因此，通过强化基层党组织建设，将党建嵌入基层治理，可以重塑村庄社会的公共性，提升农村社会的自治能力。(9)杜鹏：《迈向治理的基层党建创新：路径与机制》，载《社会主义研究》2019年第5期。

综上，既有研究对于如何提升农村社会自治能力已经进行了深入探讨，但依然存在一定的局限性。无论是“社会资源动员论”还是“制度资源激活论”，其研究思路存在一致性，即试图通过对农村社会内部资源的进一步挖掘来提高其自治能力。这一思路存在一定的合理性，但将农村社会视作了独立运行的封闭场域，忽视了基层政府的行政介入对于村级治理的正面作用。在这一思路引导下，来自政府的行政干预往往被学者视为对村民自治空间的挤压，需要被极力避免。(10)赵晓峰：《“行政消解自治”:理解税改前后乡村治理性危机的一个视角》，载《长白学刊》2011年第1期。但需要认识到的是，随着我国持续快速发展，农村社会的结构基础和制度实践也在发生急速变迁，在这一过程中，熟人社会日渐解体，(11)吴重庆：《无主体熟人社会及社会重建》，北京：社会科学文献出版社，2014年版，第34页。土地集体所有制被逐渐架空，(12)周飞舟：《从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》，载《社会学研究》2006年第3期。这导致许多支撑村民自治顺利运作的内部资源已经消逝或者正在瓦解，这意味着，仅仅通过农村社会的内部调整、强化对存量资源的进一步挖掘已经很难再有效提高农村社会的自治能力。(13)黄辉祥，吴刚：《村民自治的治理单元究竟如何确定？——基于对既有实践探索与理论争论梳理的思考》，载《社会主义研究》2020年第3期。

回到当前的基层治理实践中，来自政府的行政干预已经成为村级治理的重要组成部分，同时，近来的一些研究表明，恰当的“外部推引”亦能有效激活村庄善治的内源动力。(14)肖平，周明星：《新时代乡村社会治理创新：基础、困境与路向》，载《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2021年第4期。因此，对于如何提升农村社会的自治能力，一个更具有现实意义的路径是构建行政干预与村民自治之间的衔接机制，从而借助行政力量的支持来提高农村社会的自治能力。基于此，本文试图从村民自治制度运作的“实践基础”出发，重新梳理行政与自治在基层治理中的实践关系，并以此为基础探索一条适应新时期时代背景的村民自治能力提升路径。本文可能存在的创新之处在于：首先，从“实践基础”角度研究了我国农村社会自治实践的变迁过程，丰富了该领域的研究视角；其次，打破了学界对于行政与自治相互对立的既有认知，构建了借助行政力量提高农村社会自治能力的实践机制，为实现乡村振兴提供了理论指引。

二、研究思路与方法

“国家与社会互动理论”是研究国家与社会关系的重要理论流派。20世纪90年代，在经历过“社会中心论”和“国家中心论”之后，学界逐渐打破了二分视角，国家与社会关系研究进入了“国家与社会互动”的新时期。相较于各种形式的二元论，国家与社会互动理论强调两者之间并不是“零和博弈”，而是能够相互补充、相互形塑以及相互协作。(15)李剑：《转变中的“强”国家——国家能力的理论逻辑及其演进》，载《国外理论动态》2014年第6期。在社会治理领域，埃文斯进一步提出了“国家与社会共治”概念，认为国家与社会之间存在互补性，即社会的参与能够强化国家的治理能力，国家的积极行政也能够为社会提供各种公共物品，从而提升社会的自治能力。(16)李姿姿：《国家与社会互动理论研究述评》，载《学术界》2008年第1期。

“国家与社会共治”理论为本文分析农村社会治理问题提供了理论启发。在当前时代背景下，来自政府的行政介入在农村社会治理中已经成为常态。从国家与社会共治的视角来看，政府和农村社会之间的互动过程虽然带有一定的博弈属性，但同时也是一个相互补充和相互协作的过程，政府对村级治理的行政介入亦有可能提升农村社会的自治能力，激活村民自治。

村民自治是指农村居民在法律规定的范围内进行自我管理、自我教育和自我服务的过程，其基本单位是农民集体而非单个村民，这意味要顺利开展村民自治，村庄社会必须具备一定的集体行动能力，(17)卢福营：《村民自治发展中的制度偏离现象》，载《理论参考》2012年第7期。而村庄内部的集体行动在很大程度上依赖于一系列社会基础条件的支持。(18)邓大才：《村民自治有效实现的条件研究——从村民自治的社会基础视角来考察》，载《政治学研究》2014年第6期。首先，村庄内部的集体行动离不开农民的积极参与，因此，要顺利开展村民自治，村庄社会必须具备将农民动员起来参与治理的能力；(19)杨洪林，顿山：《农民再组织化与乡村振兴——以贵州省Z县“新时代乡村青年农民学校”建设的村治实践为例》，载《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2021年第3期。其次，当农民被动员起来之后，要形成集体行动，还需要通过彼此之间的有效互动达成共识，因此，要顺利开展村民自治，村庄社会还要具备引导农民达成共识的能力；(20)张树旺，陈诗慧，杨秋婷：《论乡村振兴背景下农民组织化的机制——基于下围村五年的纵向调查》，载《南京农业大学学报(社会科学版)》2020年第5期。最后，村民自治的过程必然会涉及对客观世界的改造，例如修建基础设施、提供公共服务等，都会形成对物质资源的消耗，因此，要保障村民自治的顺利开展，村庄社会还要具备一定的资源配置能力。换言之，村民自治不是一个“自在”的过程，而是要在村庄社会具备一定的动员能力、共识达成能力和资源配置能力的基础之上才能顺利开展。

政府对于村级治理的行政介入存在两种形式，一是行政化，二是行政嵌入。所谓行政化，是指政府通过干预村庄选举、下沉行政事务、强化组织管理等方式，将村级治理转变为行政治理体系延伸的过程，(21)王丽惠：《控制的自治:村级治理半行政化的形成机制与内在困境——以城乡一体化为背景的问题讨论》，载《中国农村观察》2015年第2期。实证研究表明，行政化往往会消解农村社会的自治能力。(22)朱政，徐铜柱：《村级治理的“行政化”与村级治理体系的重建》，载《社会主义研究》2018年第1期。“嵌入”概念最早被波兰尼用于描述人类经济活动与非经济制度之间的密切关联，(23)[英]卡尔·波兰尼：《大转型:我们时代的政治与经济起源》，冯钢，刘阳译，杭州：浙江人民出版社，2007年版，第54页。“行政嵌入”是“嵌入”概念在社会治理领域中的迁移使用。所谓行政嵌入，是指政府在介入村级治理的过程中，不刻意寻求主导性角色，而是明确村级治理的自治属性，尊重农民和村级组织的主体角色，从事务、规则、资源等多个维度为村民自治实践营造条件的过程。在这一过程中，基层政府的行动逻辑不是“替代”农村社会进行治理，而是“帮助”农村社会开展自治。通过嵌入式干预，基层政府对于村庄社会的行政介入不仅不会压缩农村社会的自主性，而且可以从社会动员能力、共识达成能力、资源配置能力等多个维度维度对村庄社会进行“赋能”，进而重塑村民自治的实践基础，增强村庄社会的自治能力(具体逻辑如图1)。

图1 行政嵌入提升农村社会自治能力的实践逻辑

本文的经验材料来源于笔者与所在研究团队于2020年7月对浙东宋村(24)遵照学术惯例，本文中人名、地名均已做匿名处理。的驻村调研，调研时长为20天，资料收集方法以非结构式访谈为主，访谈对象包括当地乡镇干部、村干部、村民代表、普通村民等36人。宋村位于浙江省东南部的橘镇，人口为545人，114户，分为4个村民小组。当地工业经济发达，80%的农民都以务工为主要经济来源，家庭年收入普遍在10万元左右，少数村民自己经营企业，收入远高于一般村民。由于工业经济发达、城镇化进程较快，宋村的社会结构在世纪之交发生剧烈变迁，这导致该村的自治实践在2012年以前曾面临严峻挑战，2012年以后，橘镇政府通过多种方式强力介入村级治理，推动该村自治实践重新恢复了良性运转。本文试图通过对宋村治理变迁历程的深度研究来探讨提高农村社会自治能力有效路径。

不可否认的是，由于本文的经验材料来自于经济较为发达的浙江地区，因而文章涉及到的一些具体治理措施可能具有一定的区域局限性，例如宋村所在的橘镇每年都需要花费300万元用于“网格化管理”，这对于一般中西部地区的乡镇政府而言显然是难以承受的。但这并不意味着本文的主要结论仅适宜于发达地区农村，实际上，作为个案研究，本文的主要目标在于通过对具体经验的分析提炼得出普遍性规律。首先，在个案选择上，笔者结合长期的调研经验，(25)本人从2018年开始从事基层治理研究，目前已在全国14个省市的21个村庄驻村调研超过400天。所选择的宋村在社会、政治、经济等多个方面都具有一定的代表性，具体表现为：在政府介入之前，宋村的社会结构分散、政治结构混乱、集体经济孱弱，这是当下中国农村的普遍特征，也是诸多治理难题的根源所在。(26)少数位于特殊区位的农村除外，这些特殊区位主要包括“长三角”地区、“珠三角”地区、大城市郊区和城中村。其次，作为个案研究，本文虽然以宋村的治理变迁过程作为叙述对象，但却并非是就宋村论宋村，而是从村民自治“实践基础”的角度对其经验进行了梳理、分析，然后以此为基础探讨了“行政”与“自治”的衔接机制，在这一层面上，本文的分析以及得出的结论都具有一定普遍性意义。

三、乡村社会转型与村民自治困境

人民公社解体以后，国家将基层政权设置在了乡镇一级，在农村社会实行“村民自治”。村民自治制度一方面为国家节约了治理资源，另一方面满足了农村社会的治理需求，但正如徐勇所指出的，村民自治制度的有效运转在很大程度上得益于我国独特的社会结构基础。(27)徐勇，赵德健：《找回自治:对村民自治有效实现形式的探索》，载《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2014年第4期。世纪之交，随着我国社会经济的持续快速发展，农村社会结构快速变迁，这使得村民自治实践逐渐陷入困境。

首先，农民生计模式转型弱化了其与村庄社会的生产性关联，村集体由此失去了动员农民参与治理的能力。利益关联是吸引农民参与治理的核心动力，(28)贺雪峰：《论利益密集型农村地区的治理——以河南周口市郊农村调研为讨论基础》，载《政治学研究》2011年第6期。分田到户初期，农业是农民的主要收入来源。除了协助政府收取税费和执行计划生育政策，村级组织的主要工作是为农民提供各种生产生活公共品以及维持社会秩序，这些治理事务与农民之间存在紧密的利益关联，因此，农民对于参与村级治理有着很强的积极性。现年68岁的宋村老书记宋文星在谈到自己以前组织农民修路的经历时讲道：“以前修路说难也难，说简单也简单，难的是没有钱，简单的是老百姓都很积极，大家一起开个会，把事情讲清楚，大家没有意见就可以定下来，开工的时候只需要提前打个招呼，老百姓就都跟着去了。”

20世纪90年代，我国工业经济迅猛发展，农民的主要收入来源从务农转为务工，与村庄社会之间的利益关联迅速弱化，参与治理活动的积极性也随之快速降低。宋村位于浙江东部，从上世纪80年代中期开始发展机械加工产业，宋村所在的橘镇2002年便建立了工业园，当前该镇拥有38家大中型机械加工企业，年产值超过60亿元。工业发展将大量的农民转变成了工人，到2004年，宋村只剩下了8户农民还在务农。脱离农业的农民不再需要村集体为自己提供各种生产性公共品，参与村级治理的积极性也随之降低。因此，从2004年开始，宋村便很难再组织农民开会讨论问题，直到2006年村集体开始为参会农民发放务工补贴这一情况才有所好转。

其次，村庄社会结构转型导致传统自治规则丧失效力，失去了规则引导，农民之间难以达成共识。传统的农村社会是典型的熟人社会，村民在长期的社会交往中会形成一整套成熟的内生规则体系，从而为农民之间的共识达成提供稳定渠道。宋村80%的农民家庭都是宋姓，属于同一个宗族，分田到户初期，宋村还保有较强的宗族结构，村里的公共事物依然遵循传统的自治模式：当农民有公共需求时，村里“能讲话的人”便会出面向村干部提出意见，并代表村民和村干部一起协商、决策，然后再由他们给其他农民做工作，动员农民一起参与公共活动。

进入新世纪以后，随着我国城市化进程加速推进，农村逐渐空心化，宗族结构随之解体；同时，农村内部出现分层，农民的利益诉求随之出现分化，分散的利益诉求很难再被少数人代表，因此，传统自治规则很难再发挥效用。(29)甘颖：《组织化再造：基层组织能力提升的制度嵌入机制研究》，载《华中农业大学学报(社会科学版)》2021年第1期。宋村从2000年开始兴起进城买房的热潮，截至2010年，70%的家庭已经在城里购房，农民之间的社会关联快速弱化，农民的宗族理念也逐渐褪去，以往那些“能讲话的人”迅速失去了权威性；更重要的是，在工业化的过程中，村庄内部演化出了“普通村民-小老板-大老板”(30)在宋村，村民认为的“小老板”是指村里开办小型家庭作坊的村民，他们一般是为工业园中的大厂做配套，年收入在30万元左右，这种家庭作坊在宋村大约有19家；“大老板”是指在橘镇的工业园或者其他地方开办大型工厂、公司的村民，他们的年收入往往在100万元以上。分层结构，不同阶层的村民有着明显不同利益诉求。虽然《村组法》为村民提供了制度化的民主协商框架，但在实践中，村级民主存在严重的“重选举，弱治理”问题，(31)仝志辉：《“后选举时代”的乡村政治和乡村政治研究》，载《学习与实践》2006年第5期。仅靠3年1次的民主选举，农民无法实现自己利益诉求的合理化表达，其结果是村级治理变成“丛林政治”。2004年，长期在外做生意的村民宋英杰回到宋村，凭借当地政府的支持以及几位老板朋友的帮助成功当选为村主任。2007年，宋英杰决定在村里修建一座“乡贤公园”，需要占用20余亩集体土地，村民虽然反对，但也无可奈何。

最后，取消农业税费导致村集体没有了可以自由支配的经济来源，村民自治失去了经济基础。税费时期，村集体可以向农民收取“提留”并征用“积累工”，提留和积累工构成了村民自治的经济基础。在1996年至1998年三年间，依靠向农民征收“提留”和征用“积累工”，宋村对村内的1500米河道进行了改造(包括疏浚河道、截弯取直、加固河堤)，不仅优化了村庄环境，还增加了可用耕地。

取消农业税费以后，村集体无法再向农民收取提留和征用积累工，对土地的所有权也被实质性架空，这导致村集体的经济能力严重弱化。虽然国家规定村集体可以通过“一事一议”的方式向农民“筹资筹劳”，但在实践过程中，失去了国家强制权力的支撑，向农民筹工筹劳的阻力极大。由此，村庄社会失去了开展自治活动的经济基础。2005年，浙江省全面取消了农业税费，之后宋村村级组织便也无法再回应农民诉求，农民也逐渐意识到了村集体的能力有限，因而不再对村集体抱有指望。

综上，村民自治不仅需要有相应的制度设置，同时还需要有一定的实践基础，世纪之交，随着农村社会结构与基层治理模式的同步变迁，宋村逐渐失去了开展村民自治的实践基础，自治实践由此陷入困境。

四、行政嵌入与村级治理转型

村民自治实践受阻会导致农民的公共需求难以在村庄内部得到满足，只能转而向基层政府寻求帮助，这一方面会导致基层政府的工作量加大，另一方面则是存在一定的政治风险，这构成基层政府介入村级治理的内在动力。(32)贺雪峰：《村级治理的变迁、困境与出路》，载《思想战线》2020年第4期。宋村所在的橘镇政府从2011年开始有意识地探索如何强化辖区内村庄的自治能力，并取得了良好的效果，其原因在于：橘镇政府在介入村级治理的过程中，并未对其“人”“财”“事”直接进行行政化管理，而是将自身定位于村民自治的支持者，积极为村民自治提供条件，从而推动了村级治理转型。

(一)选择性治理事务下沉与村级治理的“生活化”转型

后税费时期，国家先是经历了短暂的“悬浮”期，而后又重新进入农村社会，并对农村治理提出了更高要求，例如中央政府于2012年提出建设“美丽乡村”、于2013年提出开展“精准扶贫”、于2017年提出实施“乡村振兴”战略。在压力型体制下，这些要求会全部转化为基层政府的治理任务，面对沉重的治理任务，基层政府的一个重要化解办法将其下压到村级组织，简单粗暴的治理事务下沉是导致村级治理行政化的重要原因。(33)杨华：《农村社会治理事务与治理现代化:一个分析框架》，载《求索》2020年第6期。但橘镇政府在面对这些治理任务时，并未选择将其直接下压至村级组织，而是先依据“是否与农民切身利益相关”将治理事务拆分为了行政性事务和自治性事务，然后通过网格化管理处理行政性事务，只将自治性事务下沉到村级组织，进而重新构建了村级治理事务与农民之间的紧密利益关联。

橘镇从2012开始实行网格化管理，橘镇的网格化管理并不是一般意义上“划片管理”，而是乡镇部门的一种下沉方式。橘镇下辖32个行政村，1个社区，被划分为了70个网格，每个网格有2-3名网格员。从制度上来看，网格员是由“综治办”下属的“综合治理指挥室”统一管理，但在实践中，网格员是综治办、民政办、农村农业办和文体办4个条线部门分别管理，每个网格员都有自己对应的条线部门。网格员的主要工作是代表所属条线部门处理相应的涉农行政事务。综治办、民政办的事务较多，有专门的网格员对接，农业农村办、文体办的事务较少，则是由其他网格员兼任。利用网格化管理，乡镇政府将涉农工作中的行政性内容剥离了出来，只剩下了与农民切身利益紧密相关自治性事务，对于这些事务，橘镇则是将其交由村级组织进行治理。

在服务型治理背景下，国家对农村社会的治理重点已经转向了“改善民生”(34)吴业苗：《行政化抑或行政吸纳：民生服务下政府参与村级治理策略》，载《江苏社会科学》2020年第4期。，因此，由政府安排的各种自治性治理事务都与农民的生活条件改善紧密相关。例如宋村2010年的主要工作是村内道路的全面硬化，2011年的主要工作是村内公共场所的全面绿化，2013年的主要工作是河道两岸的修葺整治，2015年的主要工作是污水治理，2016年的主要工作是美丽庭院建设，2018年到2020年的主要工作内容是人居环境整治。这些工作虽然都是来源于橘镇政府的安排，但是却都并非是单纯的行政任务，而是与农民的生活条件改善紧密相关，村级治理由此转变为了“生活治理”。

(二)民主性议事规则供给与协商政治的规范化运作

规则下乡是基层治理现代化的重要标志与手段。随着公共财政资源大规模进入农村社会，为了保证各项资金得到安全高效地使用，政府往往会为村级治理制定详细的规章制度，并要求村级组织照章办事。(35)望超凡：《村治主体的“去精英化”:形成原因与治理后果——基于对皖南禾村的经验考察》,载《北京工业大学学报(社会科学版)》2022年第3期。这种围绕具体事务制定的规则固然可以避免财政资源的“跑冒滴漏”，但却也会导致村级治理失去自治空间。(36)陈义媛：《国家资源输入的内卷化现象分析——基于成都市村公资金的“行政吸纳自治”》，载《北京工业大学学报(社会科学版)》2020年第1期。但橘镇政府向村级治理输入的各种规则并非是直接指向具体的治理事务，而是为村民之间的民主议事制定了指导性规则，从而为农民之间的共识达成开辟了制度化空间。橘镇政府向宋村输入的治理规则主要包括两个部分，一是关于重大事项的决策规则；二是关于具体民主议事过程的规则。

2009年，宋村所在的海县政府推行了“五议决策法”。所谓“五议决策法”，是指村级重大事项必须要走“村党组织提议、村三委联席会议商议、村党员会议审议、村民代表会议决议、村民评议”的程序来进行决策。2012年，橘镇政府对“五议决策法”继续创新，基于村民代表的民主决策权，将“村党员会议审议”和“村民代表会议决议”合并起来，形成了新的“民主议事会”程序，主要负责对村两委会议商议形成的初步方案开展进一步民主讨论，形成正式决策方案。由此，对于涉及村民利益的重大事项，宋村有了规范化的决策流程：首先由村党组织广泛征求党员、群众的意见后提议，然后由村三委联席会议商议得出初步方案，再由村三委、党员、村民代表一起召开民主议事会，对初步方案进一步讨论、商议，形成正式决策方案，最后将方案向群众公开，接受群众评议，并对争议较大的地方及时予以纠正完善。所谓的重大事项，主要包括村庄发展规划和年度计划、年度预决算、集体经济项目的承包方案、村庄建设项目的承包方案等。

对于“民主议事会”，橘镇政府还制定了具体的议事规则。由于一些老党员和村民代表的文化素质不高、政治能力有限，因而早期的“民主议事会”常常运行得很不规范。对此，橘镇政府于2013年为民主议事会制定了相应的《民主议事纪律》，并要求全镇所有党员和村民代表学习、遵守，每次民主议事会的第一个环节便是讲解议事纪律。《纪律》的主要内容是对会议环节、发言规则、决策方式等进行了规定。在会议环节上，规定先由村两委成员担任主持人介绍村三委的商议结果，然后由党员和村民代表提出意见并作出说明，其他人进行回应或评论，最后商议得出一致认可的方案。在发言规则上，规定每次发言的时间不超过5分钟，发言席为会场唯一发言人，发言人发言期间，其他人不能讨论。在决策方式上，规定方案及其细节主要依靠商议得出，当存在较大争议时，采用举手表决的方式进行决策。在会议过程中，由主持人和联村干部对会场纪律进行监督引导，主持人有权对违反会议纪律的与会人员进行警告，警告无效者可以通过现场表决的方式暂停其议事权与表决权。

可以看到，橘镇政府的规则下乡为农民的政治参与理性协商提供了制度空间与规则引导，其本质是一种治理方法指导。

(三)发展性经济资源输入与村集体“造血”能力增强

取消农业税费以后，村集体失去了向农民收取“提留”和征用“积累工”的权力，全国绝大部分农村地区的内生发展能力都出现了不同程度的弱化。虽然国家通过“项目制”强化了对农村的财政支持，但在项目制的运行过程中，农民和村庄社会缺乏行之有效的表达渠道和参与机会，因此大规模的财政资源投入虽然解决了农村的基础设施问题，但却并未提升村庄社会的自治能力。(37)李祖佩：《“资源消解自治”——项目下乡背景下的村治困境及其逻辑》，载《学习与实践》2012年第11期。但在橘镇，除了用途固定的专项资金以外，政府对辖区内的农村还进行了额外的经济支持，与专项资金高度警惕“地方性因素卷入”的特征相反，橘镇政府向农村输入经济资源的主要方式是增强其发展能力。

2009年，橘镇政府征收了宋村100亩土地用于扩建工业园，在补偿了农民青苗费和劳动力安置费之后，还向村集体补偿了等面积的海塘，(38)海塘是用于养殖海鲜的池塘，主要通过围海垦田然后挖塘形成，橘镇是海鲜养殖大镇，境内有2万余亩海塘，主要养殖蛏子、小白虾、梭子蟹，以2018年的市场价格计算，1亩海塘1年的租金可以达到3300元，而1亩耕地1年的租金仅为1000元左右，可见海塘的价值远高于耕地。因此，橘镇政府用等面积的海塘补偿宋村实质上是一种资源输入。通过乡镇统一发包，一亩海塘一年可以获得3300元租金(2018年市场价)，由此，宋村一年可以增加33万元的租金收入；2016年，为了进一步增加宋村的集体经济收入，橘镇政府与海县政府共同出资200万元，宋村出资70万元，在橘镇工业园区修建了一栋标准化厂房，产权属于宋村集体股份经济合作社，通过出租，宋村一年可以获得20万元租金。此外，宋村集体股份经济合作社原本还拥有24亩海塘，一年可以获得近8万元租金。由此，来自政府资源输入使得宋村每年的村集体经济收入可以达到61万元，集体经济的造血能力得到了大幅度增强。

综上，橘镇政府在治理事务、治理规则和治理资源3个方面都深度介入到了宋村的治理过程中，但这些介入活动并未消解村级治理的自治属性，而是推动了村级治理事务的生活化转向、为村庄内部的民主协商提供了规则引导、增加了集体经济收入，进而为村民自治活动的开展提供了条件。

五、治理转型背景下的村民自治能力再造

如前所述，村民自治的顺利开展不仅需要有制度设置，还要有相应的实践基础。通过对村级治理的多维度介入，橘镇政府有效增强了村级组织动员农民、引导农民达成共识以及灵活配置资源的能力，进而重塑了村民自治的实践基础，再造了村庄社会的自治能力。

(一)“生活治理”重塑村级组织的动员能力

通过对治理事务的选择性下沉，橘镇政府将行政性治理事务严格控制在了行政体系内部，并保障了村级治理事务的自治属性，由此，重新构建了村级治理事务与农民之间的紧密利益关联，从而激活了农民参与治理活动的积极性，重塑了村级组织对农民的动员能力。

首先，治理事务的自治属性避免了村级组织的悬浮化，从而保证了村级组织对农民的社会动员能力。通过治理事务分流与条线部门下沉，宋村治理事务中的行政性成分都被有效剥离，由于村级治理事务都是自治性的，所以乡镇政府并不要求村级组织以正规科层组织的方式进行运作，长期与群众打交道的“老干部”们依然可以胜任村干部的岗位。宋村当前的10位村干部(村三委成员)都是经验丰富的老干部，其中，书记在村里工作的时间长达28年，其他干部也都在村里工作了15年以上，这些老干部不会操作电脑、不懂得如何使用信息化治理系统，但在长期与农民打交道的过程中，积累了丰厚的社会资本以及丰富的群众工作技术，非常擅长做农民的思想工作，村级组织由此具备了强有力的社会动员能力。

其次，生活治理重建了农民与治理事务间的利益关联，赋予了村级组织对农民的利益动员能力。随着打工经济的兴起，农民与村庄社会之间已经逐渐失去了生产性关联，但是还存在着紧密的生活性联系，生活治理的好坏会直接影响到农民的生活水平。宋村的农民虽然不再务农，但是依然还在村里居住，全村98%的农民家庭都在村里盖有价值超过50万元的小别墅，村庄依然是农民最为重要的生活空间，所以当村级组织开展生活治理时，农民都非常关心。农民的生活需求与其个人特征紧密相关，具有很强的差异性，例如在人居环境整治过程中，有的村民居住在河边，因此希望对河港进行整治；有的村民重视传统文化，希望对祠堂进行翻修；有的村民喜欢锻炼身体，则是希望可以修建健身广场。农民差异化的需求只有在参与治理的过程中才能得到表达，然后被重视、满足，因此，村级治理的生活化重新调动起了农民的参与积极性。在当前的宋村，每当村里开民主议事会对公共事务进行决策之前，就不断会有村民到自己小组的村民代表和党员家中提要求、提建议。

可以看到，村级治理的生活化转型从集体组织结构和与农民利益关联两个层面增强了村级组织对于农民的动员能力。

(二)理性协商引导农民达成共识

分田到户初期，农民之间具有很强的同质性，治理需求大致相同，因而只需要少数内生精英基于公共需求进行决策，再给农民做好思想工作，农民就很容易达成共识。但在当前时代背景下，农民内部已经高度分化，不同阶层、职业、年龄的农民在治理需求上存在巨大差异，这意味农民必须通过更为广泛的理性协商才能达成共识。(39)袁松：《何以走向协商治理？——城镇化与乡村治理的转型逻辑》，载《思想战线》2020年第4期。橘镇政府对宋村的规则供给从两个层面引导农民实现了理性协商。

首先，“民主议事会”为农民提供了深度参与村级治理的政治空间。“民主议事会”是一个由党员和村民代表一起对村级治理中的重要事项进行协商、决策的过程。其中，党员是村庄社会中的先进分子，村民代表则是由村民直接选举产生。宋村是按照小组来分配村民代表名额，每个小组都有2到3名村民代表，由小组成员直接选举产生，和村委会同步换届。由于形成于小范围的直接选举，所以即使在农村社会存在剧烈分化的背景下，村民代表依然具有很强的代表性。民主议事会将党员和村民代表纳入到了村级治理重大事项的决策过程中，而不仅仅只是赋予其形式化的表决权，由此形成的共识更具有普遍性意义。在2012年实行了民主议事会制度之后，宋村的一个明显改变是村委会选举不再激烈，而党员和村民代表在村庄社会中的地位得到了显著提升。

其次，《民主议事纪律》的制定与实施让村庄内部的民主协商实现了理性化。有效的表达是理性协商得以顺利开展的前提。(40)何包钢：《协商民主：理论、方法和实践》，北京：中国社会科学出版社，2008年版，第52页。农民的表达能力参差不齐，在协商的过程中，很多表达能力较差的党员和代表一旦被其他人打断或者抢话，就无法顺畅地表达自己的真实想法；同时，农民本身内化有一套非正式的议事惯习，例如一些农民习惯用激烈的语气和粗暴的态度来强迫他人接受自己的意见。这些问题都会降低协商的质量，导致议事活动“有协商，无共识”。《纪律》对会议环节、发言规则、决策方式都进行了明确地规定，发言规则有效拉平了与会者在表达能力上的差距，让每一位与会者都能拥有表达自己意见的权利和机会，由此，会议可以将所有的差异化意见聚集起来，进而找到能够保障所有农民利益的最佳方案；同时，议事纪律规定，对于分歧，举手表决的结果是决策合法性的唯一来源，从而消解了部分与会者强迫别人接受自己意见的行为动机，实现了与会者表达方式的规范化。简言之，议事纪律为农民之间的有效协商提供了具体化的指导。

由此，橘镇政府的协商规则供给为农民的政治参与提供了空间，并有效促进了农民之间协商过程的有序化和理性化，进而推动了共识的达成。

(三)集体经济为民主决策的执行提供资源保障

生活治理不可避免地会涉及到对物质资源的消耗。虽然国家每年都会通过大规模的转移支付支持农村公共事业建设，但是由于我国农村幅员辽阔、人口众多，且生活治理的诸多内容并不属于国家建设，其本质只是国家为了帮助农民改善生活条件而开展的支援活动，因而国家不可能负担起农村生活治理的所有成本，村庄社会也要承担一定的治理成本。(41)桂华：《村级“财权”与农村公共治理——基于广东清远市农村“资金整合”试点的考察》，载《求索》2018年第4期。在这一背景下，集体经济收入可以有效支撑村庄社会的自治活动，两方面特征使其能够有效承担这一职能。

首先，与专项资金不同，集体经济收入在使用上具有灵活性，村庄社会可以自行支配，进而为村民自治活动提供经济支持。2016年，宋村应县妇联的提议开展美丽庭院建设，通过民主议事会决议，整个建设方案被分为两个部分，一是村民家中的部分，主要内容是由村集体为村民购买花卉苗木，村民自行摆放布置；二是户外村内的环境美化，主要内容是在村口修建“村标”，以及对村内道路两边进行绿化。针对美丽庭院建设，县妇联拨付了10万元奖补资金，但是这些资金只能覆盖村民院子里的苗木花卉购置费用，对于村里的环境美化，则需要由村庄社会自行承担，其中道路两边的绿化工程耗资16万元，村口的“大石头”耗资8万元，最后都是使用了集体经济收入来支付。正是由于拥有一定的集体经济收入，才让宋村农民的民主决策得以有效执行。

其次，与奖补资金不同，集体经济收入具有持续性特征，这为农民之间的理性协商提供了稳定的经济基础。集体经济收入是持续性的资金来源，资金的持续性让农民对于村庄建设存在长远预期，在协商过程中，农民会选择在一个长期的时间框架中考虑的自己的利益得失，而不是聚焦于单次博弈中的利益最大化，因而不会将民主协商推向恶性的利益冲突。有了海塘和标准化厂房之后，宋村集体经济收入已经可以达到每年61万元，除去卫生清洁费、基础设施管养费、村干部误工补贴、文化活动经费等固定开支后，宋村每年都能剩下大约30余万元用于村庄建设。宋村于2018年开始进行人居环境整治，由于每年只有30余万元的可用经费，而村民的需求具有多样性，所以在民主议事会中党员和村民代表依据轻重缓急，一次性制定了3年的建设规划。2018年宋村对新修的一条巷道进行了硬化，花费了45万元；2019年宋村翻修了祠堂，作为村里的文化礼堂，用于为村民举办红白喜事，花费了34万元；2020年宋村翻修了文化广场内增设了凉亭、景观石雕和健身器材，花费了26万元。稳定的集体经济收入让农民可以在一个较长的时间框架去进行利益协商，而不是短期的一次性博弈，进而避免了“丛林政治”的出现，让自治更为有效。

(四)自治能力再造：行政嵌入的治理绩效

综上，通过生活性治理事务下沉、民主性议事规则供给以及发展性经济资源输入，橘镇政府对辖区内村级治理实现了嵌入式干预，这种干预方式没有改变村级治理的自治属性，而是推动了村级治理的生活化转型、协商政治的规范化运作以及集体经济的快速发展，从而在村庄传统治理资源逐渐瓦解的背景下重塑了村民自治的实践基础。

在村级治理转向生活治理的背景下，宋村村民虽然在生产上已经脱离了村庄，但都依然非常关心村里的治理工作，因而只要村级组织发出号召，大部分村民都会积极响应，由此，村级组织重新具备了动员农民参与治理的能力。在协商议事得到规范化运作的背景下，村民可以通过“民主议事会”顺畅地表达自己的利益和观点，并在全村范围内开展广泛的理性协商，从而形成具有普遍性意义的共识，由此，村庄社会重新形成了达成共识的能力。在村集体经济快速发展的背景下，村庄社会拥有了持续稳定且可以灵活配置的经济资源，这使得村庄社会拥有了开展理性协商和执行民主决策的经济基础。基于此，在面对治理事务时，村级组织可以将农民有效地动员组织起来形成集体，并引导农民通过民主协商达成共识，然后利用集体经济收入贯彻集体决策，开展集体行动，进而让农民充分实现自我管理、自我教育和自我服务。

六、结论与讨论

村民自治的顺利开展既需要来自国家的制度保障，还需要得到社会内部条件的支持。进入新世纪以来，随着我国农村社会的持续快速变迁，以往支持村民自治顺利开展的社会基础条件已经消逝或者正在瓦解，这是导致许多农村地区自治实践陷入困境的重要原因。宋村的治理经验表明，来自政府的行政嵌入是提高农村社会的自治能力的重要路径。

所谓行政嵌入，是指政府在不改变村级治理自治属性的条件下将行政力量介入村级治理的过程，在嵌入式干预下，来自政府的行政力量可以实现对村民自治的有效“赋能”。具体而言，通过生活性治理事务下沉、民主性议事规则供给、发展性治理资源输入等方式，基层政府可以实现对村级治理的事务嵌入、规则嵌入与资源嵌入。在这一过程中，事务嵌入可以推动村级治理的生活化转型，生活治理能够再造村级组织对农民的动员能力；规则嵌入可以为农民的政治参与提供空间与指导，从而为农民间的共识达成提供制度化渠道；资源嵌入可以为村民自治提供经济基础，推动农民实现理性化协商并支撑集体决策的贯彻落实。因此，通过行政嵌入，来自政府的外部干预可以有效提升农村社会的自治能力。

需要注意的是，我国是一个超大型国家，各个地区在社会结构、自然禀赋和经济水平等方面均存在较大差异，因而不同地区的政府在介入农村治理的过程中需要结合地方实际，采用不同工作方式来达到“嵌入式干预”的效果。例如同样是为了实现“经济嵌入”，橘镇作为工业化地区采取的方式是增加村集体的经营性资产，安徽省繁昌区作为农业型地区采取的方式是帮助村集体发展服务型集体经济(提供有偿农业服务)，成都市郫都区作为大城市郊区采取的方式则是给每个村庄一笔可以自由支配的“公服资金”。可以看到，虽然行政嵌入是提高农村社会自治能力的重要路径，但实现行政嵌入的具体方式依然需要各地方基层政府努力探索。