金乡县新形势下耕地保护初探

李国安

（金乡县自然资源和规划局，山东 济宁 272200）

金乡县位于山东省西南部，属鲁西南平原。全县辖13个镇街、1个省级开发区，辖区总面积887.67km，人口63.5万，随着经济的快速发展、城镇化进程的加快、乡村振兴政策稳步推进，各类建设用地、农业设施用地的需求也随之加大，农业结构的优化调整、植树造林数量的增加等使耕地数量不断减少，耕地保护形势日趋严峻。为全面落实新形势下的耕地保护政策、切实做好耕地保护、科学合理利用有限的土地资源，通过对全国第三次土地调查成果（下统称三调）与全国第二次土地调查成果（下统称二调）中金乡县土地利用现状变化对比，全面分析了农用地、未利用地的变化情况和存在问题，并对下步耕地保护展开了探讨。

1 金乡县农用地、未利用的变化情况

据三调数据，金乡县土地总面积887.67 km，其中农用地（耕地、园地、林地及其他农用地）693.06km，建设用地177.08km，未利用地（河流水面、滩涂、自然保留地、其他未利用地）17.53km，分别占土地总面积的 78.08%，19.95%和1.97%。分别比二调面积减少25.39km增加23.94km，增加1.45km。

（1）耕地。三调耕地面积588.02 km，比二调耕地面积减少41.56 km。减少的主要原因：城镇（特别是城区）建设规模的扩张；农业结构调整（特别是园地、林地增加）；工矿仓储；商业服务业设施用地的增加；交通水利等基础设施的占用。

（2）园地和林地。三调园地面积21.12 km、林地面积30 km，分别比二调增加面积20.36km、7.3km。增加的主要原因：农业种植结构调整；植树造林发展、绿化面积的增大；城镇化背景下，农户为获得最大收益，改种果树、苗木、林木等补偿较高的作物。

（3）其他农用地（设施农用地、农村道路、坑塘水面、沟渠、田坎）。面积为53.91 km，比二调减少11.5km。减少原因主要是建设占用、农业结构调整、道路的拓宽等。

（4）未利用地（河流水面、其他草地、内陆滩涂、裸土地）。面积为17.53 km，比二调增加1.45km其中河流水面由二调时的15.59km增加到三调时的16.45km增加了0.86km草地由二调的0km增加到三调的1.02km增加了1.02km。增加的主要原因，河道的清淤、拓宽，拆迁后当时未利用的居民点用地等。

2 金乡县耕地保护面临问题及原因

2.1 建设用地的持续扩张挤压耕地空间

随着经济快速发展、现代化进程的加快，在二调和三调期间金乡县城镇规模、产业园区、道路交通设施，物流仓储、科教文化等用地的面积都有大幅增加。一些领导干部没有树立科学的发展观，片面追求经济目标的增长。急于求成，盲目追求经济增长，对违法占地采取默认、纵容的态度。只要土地服务不要土地管理更不要土地执法监察的现象依然存在。建设用地总量增加了23.94km占金乡县总面积的2.69%，因金乡县位于鲁西南平原，地类以耕地为主，建设用地的增加不可避免的挤压耕地面积。如何处理好经济发展与保护耕地之间的关系是现实的问题。

2.2 耕地不断转为其他农用地，耕地流失严重

城镇化的背景下，农户会选择种植经济效益更高的作物，简单地用地收益去衡量耕地的重要性观念驱使发展园林地，一种原因是种粮、种菜收益低，耗时耗力，种粮的积极性不高，加之农业生产资料价格快速上涨，农民自发地发展很多果木林，二是非正常收益激励，征地补偿青苗与地上附着物补偿政策，城市的扩展，企业的设立征地园地绕城普遍存在。园地面积增加了20.36km占金乡县总面积的2.29%；林地面积增加7.3km虽然三调中标注即可恢复面积，但是如何恢复怎么恢复？虽然上级部门出台了相关政策要求平原地区原来地类为耕地上种植果树、植树造林的地块，逐步退出，恢复耕地属性。（自然资源部通知）但是真正实行起来困难重重。而且随着时间的推移，即可恢复园林地很多实际上已经变成工程恢复，恢复难度更大。

表1 金乡县二调、三调土地分类面积及所占比例

2.3 耕地后备资源严重不足，开垦难度大

金乡县位于平原地区，土地资源开发利用水平较高。未利用面积仅占总面积的1.81%，且大部分为河流水面，后备补充耕地资源严重不足。在耕地开发复垦中要执行最严格的生态环境保护制度，统筹生态建设，下一步面临形势十分严峻。土地综合整治新增耕地潜力重要集中在村庄周边残次林地及坑塘等零散土地，面积普遍小，分布零散，开发利用难度大、成本高，开发出的耕地质量不高，难以满足“占优补优”的要求。加之重点工程项目占用耕地面积较大，我县耕地占补平衡难度将越来越大。

3 对策与建议

3.1 加大宣传力度，增强忧患意识

充分利用广播、电视、报纸等新闻媒体向全社会广泛宣传国家土地政策及保护耕地的重要性，开展新的《土地管理法》、农村土地承包法》及永久基本农田保护政策、国家占补平衡制度、进出平衡政策的巡回宣传教育活动。采用一封信、微信抖音小品等群众喜闻乐见的形式切实提高广大农民的法律意识，增强各级领导干部和用地单位珍惜资源保护耕地的责任意识和危机意识，进一步提高保护耕地和节约集约利用土地的自觉性；对于查处的典型违法案件通过新闻媒体和政府门户网站向社会公开曝光，起到了查处一案、教育一片、震慑一方的作用。使干部、群众深刻理解耕地保护基本国策和加强宏观调控，促进可持续发展的重大意义，增强政府领导和基层干部依法用地和守土有责的意识，引导他们树立依法依规用地观念，使其不想、不愿、不敢违法用地，竭力营造全社会保护耕地、保护资源的良好氛围。

3.2 规划引导，责任落实

未来，结合国土空间规划编制，要合理确定新增建设用地规模，城镇建设必须严格限定在城镇开发边界之内，农村一、二、三产业融合发展应当在县域内统筹。好的制度不要只落在文件，口头要执行下去，真正把责任落到实处。省市做好历年土地变更数据工作，以土地变更数据结果作为考核主要领导依据，落实好以政府为责任主体的耕地保护目标责任制度，层层签订耕地保护目标责任书。明确当地政府负责人为耕地保护目标责任的第一责任人。深化干部考核制度改革，对干部任期内的土地保护成绩进行刚性评价。对完不成耕地保护任务乡镇负责人的实行一票否决。

3.3 加大政策支持力度，让农民能够得到更多实惠，调动农民的种粮积极性

财政补贴、保险、金融支持等方面要积极跟上。产业支撑是关键，金乡县耕地无论是利用效率还是效益在周边县都是比较高的，因为有一个大蒜产业支撑，蒜价高，农民种地积极性高，农民自发保护耕地就高。现阶段因能源价格、化肥、农药、农膜等生产物资上涨，农民种地获得的支持与过去比一定程度上是有所减弱的。真正让农民增产就能增收，要求包括政府、保险、金融在内的机构共同努力，如此才能切实保障农民增收。探索“激励性保护”，调动保护耕地积极性。积极探索建立基本农田保护补偿机制，建立基本农田保护基金，利用高标准农田建设对农村土地进行提质改造，增加对种粮农民的收入补贴，提高其种粮积极性。在保障粮食综合生产能力和不破坏耕作层、不会对耕地造成实质性损害的前提下，鼓励农业结构调整，强化农业基础设施建设，合理规划农业产业结构，做大做强以畜牧业、林业、水利、渔业和示范工程等农业为主的加工业，以龙头项目带动其他项目的科学发展，切实提高农民的收益。把耕地保护措施和成效的优劣作为其申请各项补贴资金的重要依据。既实现农民增收又能激发广大群众自发保护耕地的内在动力。高标田建设和农业农村部门的建设整合资金把设施搞上去，配方施肥把质量搞上去政府制定切实激励措施对耕地保护好的县进行奖励对节约集约用地市县进行奖励。

3.4 落实好执法监察

切实加大土地执法监管力度，在全县范围内开展了违法违规用地专项整治行动，依法查处占用耕地尤其是占用永久基本农田的违法用地项目，通过强有力的土地矿产卫片执法检查，有力打击了非法占用耕地的行为。认真贯彻落实省、市对新增违法占用耕地“零容忍”工作要求，对不符合规划、占用基本农田、占用耕地等无法完善手续的项目，要坚决纳入拆除复耕范围，强力拆除复耕，通过全面整改查处，切实将问题清零；凡是没有土地手续的项目，要坚持“零动土、零施工、零新增”，采取一切必要措施，实现全县违法占地“零新增”工作目标。对新耕地转为其他农用地的要做到进出平衡，真正实行耕地动态平衡。

3.5 节约集约用地

新土地管理法施行以来国家的用地政策逐步完善，用地管理日趋于严格我县在创办成功了节约集约模范县，节约集约用地有以部门的积累了一定经验严格多层厂房，标准的使用，重点项目靠新增，一部项目靠挖潜。做好储备耕地的调查以科学的去确定来源，科学编制村庄规划，推动全域土地综合整治，盘活农村存量土地。强化土地节约集约，保障经济可持续发展。节约集约用地是缓解用地供需矛盾、解决“保护和发展”的必然选择。加强对存量建设用地和闲置土地的清理该收回的收回，能盘活的盘活，该复垦的复垦；结合新农村建设，加大农村村庄土地复垦整理力度，实施“城乡建设用地增减挂钩”等政策，实现建设用地量的增加与相对增加，正确地引导建设项目合理、合法地使用土地，有效地控制建设用地规模，以投资强度，能源消耗，亩均税收贡献等指标严格控制新上项目用地审批；对不符合要求的已建成项目采取有序的退出机制，坚持走集约化、规模化发展的路子，建标准厂房，对落户开发区的中小企业集聚发展，充分拓宽建设项目及时使用土地的渠道。