健康老龄化视角下江苏养老服务业发展问题及对策研究——基于SWOT分析

庄前玲

苏州卫生职业技术学院 江苏苏州 215009

据第七次全国人口普查统计数据显示，我国截止到2020年底，60岁及以上人口数量达2.64亿人，占总人口的18.7%，我国已进入中度老龄化社会。江苏伴随着经济水平、人均GDP增长，平均寿命延长，成为全国老龄化程度较高和老年人口较多的省份，健康老龄化、积极老龄化的多方位需求也逐渐增加。2021年江苏省老龄事业发展报告指出，截至2020年底，江苏省60岁及以上老年人口数量达1850.53万人，占总人口比例为21.84%，高于全国3.14个百分点；其中，65岁及以上常住老年人口数量达1372.65万人，占总人口比例为16.20%，高于全国2.7个百分点。“十四五”期间，江苏省将受到1962—1965年新中国成立后第二次人口出生高峰的影响，老年人口数量将有一个迅速增长过程，预计到2025年老年人口的比重将超过27%，部分县市将超过30%。从健康状况来看，江苏省老年人患慢性疾病的比例高，失能、半失能、失智老人数量大。江苏省老年人的养老健康服务需求巨大，现代化的符合老人需求的多样化养老服务变得日益迫切。

一、江苏养老服务目前现状及存在问题

(一)目前现状：政府积极推进养老服务建设，满足老年人多方面的服务需求

(1)传统“9073”养老格局发生变化。自2016年《上海市老龄事业发展十三五规划》，提出以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的“9073”养老服务格局以来，全国各地纷纷推进“9073”养老服务格局建设，随着“十三五”期间人口老龄化进程的进一步加快，机构养老的比例在3%的基础上逐渐增加。基于2019年在上海市242个工人新村调研发现，居家、社区和机构养老的养老格局已经接近“66∶21∶13”，与“9073”养老格局有较大差异，现有养老床位数与调研实际需求缺口达到44万张，类似的情况在江苏也普遍存在。特别是随着高学历、高收入的60后步入老龄化，对于机构养老的意愿在增加。江苏省共建成城乡社区居家养老服务中心2万多家，强化“互联网+养老服务”理念，建成95个“虚拟养老院”，辐射全省90%以上的养老服务对象，为居家老年人提供专业化、个性化及应急服务。

(2)直面社会需求，养老床位逐年增加。养老是最大的民生，是全社会都应该共同关注的问题。政府不断出台配套政策健全养老服务体系，公共公营、公办民营、传统民营养老、新业态民营养老均在增加，房地产，保险公司等对于养老服务体系建设均有投入。全省共有各类养老床位67万张，每千名老人拥有养老床位超过37张，处于全国前列。同时对于老年专科医院、综合医院老年病床以及失能、部分失能老人的护理型机构和老年护理院建设上都有相应的支持。

(3)医康养护全面融合推进。考虑到老年人群慢病比例高，基础疾病、并发症、合并症、后遗症比较高，鼓励医疗服务向社区、家庭延伸，实现基层医疗卫生机构与社区居家养老机构的有效衔接。综合医院必须设置老年专科病房。养老服务机构采取内设医疗、康复、养生、护理等个模块，为老年人提供必要的医疗康养护理服务。高端养老服务机构中一般配有护理院和老年公寓，护理院主要提供对半失能、失能、脑卒中后遗症、重症晚期、阿尔兹海默病(失智症)及术后不能自理老人的养老护理，老年公寓服务相对健康老人的养老实际需求。

(二)养老服务体系建设中存在问题

(1)养老服务体系在发展建设存在地区不平衡现象。当前的养老体系，政府各级养老无论是政策上还是资金投入上都在增加，但对社区养老、家庭养老和机构养老三种养老模式的重视度还是存在不平衡现象。机构养老随着居民需求的增加，是近10年发展比较迅速的养老模式，政府也加大这一块的支持力度，特别是公办公营养老机构的投入力度很大，但床位和养老护理人员不够，对中国人比较倾向的传统居家养老方面的投入却远远不够，仅有一些卫生设备改造方面的支持。城乡社区居家养老服务中心功能未能有效发挥，特别是郊区和农村，养老基础设施建设、服务内容和质量都处于较低水平。全省城市社区居家养老服务中心基本实现全面覆盖，而整个江苏的农村社区覆盖率相对不高；在机构养老方面，养老服务机构绝大多数集中在城市地区，而农村地区的养老环境比较差，老人的生活质量也比较低。

(2)社会力量、民办养老服务机构发展存在诸多困难。由于严谨复杂的审批流程、高昂的用地、建设和运营管理成本，投资回收周期长，资金瓶颈成为制约社会力量和民办养老服务机构发展的主要因素。中国产业信息网的信息显示：优质公立养老机构“一床难求”，民办养老机构两极分化严重，低端的质量得不到保障，高端的老人及家人经济负担重，同时床位的空置率也比较高，存在资源上的浪费。许多民办养老服务机构为护理型或半护理型，由当地民政部门负责管理，居民医保不能有效使用，入住老人的就医成为难题。社会力量如医学院校为主体进行养老机构建设，可以兼顾实践教学、养老、护理、医疗、康复等多重功能，而且人力资源丰富，但资金存在短缺和审批流程时间过于长。

(3)养老人才缺口多，高端人才紧缺。养老服务行业由于工作的性质和环境受限，从业人员总体上年龄偏大、文化程度偏低、稳定性较差，多是二度就业的“40”“50”“60”人员及农村务工人员，随着这些护理员本身年龄增加，体力下降，提供的服务质量也随之下降。以养老护理员为例，全省共有6万多名养老护理员，但是学历层次仍以初中为主，甚至有20%的养老护理员没有进行过学校教育，具备高级护理员以上职称的仅占2.5%。目前也有80后的相对年轻的养老护理员，但多数来自于偏远地区，由于语言沟通障碍、知识层面的限制，服务的质量仅限于生活照料，老年人的心理、精神上的慰藉质量还较低。高校在专业设置上，本科及以上学历涉老专业的招生规模很小，中高职养老护理专业学生毕业后参与养老服务的意愿也不强。

二、养老服务产业SWOT分析

(一)优势分析

紧跟社会需求，服务民生福祉，江苏注重高龄法规和政策完善，养老服务事业发展环境在近10年间不断优化。江苏省人民政府积极贯彻国务院等各项政策，2011年在全国率先出台《江苏省老年人权益保障条例》，此后在2016年又通过了《江苏省养老服务条例》，这两部非常重要的地方性涉老法规，从政府职能、社区养老、居家养老方面做出了明确规定，将江苏省养老服务纳入法制化、规范化、标准化的发展轨道。2014年，省政府颁布了《关于加快发展养老服务业完善养老服务体系的实施意见》，就推动江苏省养老服务业加快发展、进一步完善养老服务体系，提出了具体目标、思路和举措。明确提出规模要扩大、环境要优化、网络服务更加健全、体制灵活，基本服务全覆盖的目标。2017年，省政府又出台《江苏省“十三五”养老服务业发展规划》和《江苏省“十三五”老龄事业发展规划》，对强化社区养老设施建设、机构增加护理型床位、提高养老护理员专业水平和服务质量以及吸引社会力量参与养老服务等方面提出了多项目标及举措。2020年，省政府印发《关于进一步推进养老服务高质量发展的实施意见》，助力江苏养老服务的高质量发展。

(二)劣势分析

养老服务行业存在多方的矛盾，如传统的居家养老模式最受中国老年人喜欢，但随着年龄老化，自我照顾能力下降，目前的“421”家庭模式，子女由于自身工作和下一代抚养等诸多因素，对居家老人的照顾不到位，又导致该养老模式受到制约。养老服务人才的从业意愿和专业化程度、素质水平有待提高，社会对于护理员的认可度和接受度也比较低。养老服务行业由于工作环境、工资待遇、职业发展及服务对象的特殊性均导致有专业技能的年轻人从业意愿不高。2030年总规模要超过16万亿，只有年轻人愿意加入，养老的“春天”才真正到来。

(三)机会分析

党的十九届五中全会提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”，将应对人口老龄化提升到国家战略高度，江苏也在积极服务国家战略，应对人口老龄化做足准备。不断加剧的人口老龄化推动了卫生保健、公共社会服务的发展，形成了一个巨大的养老消费市场。未来10年，进入老龄化社会的“60后”是具有较高储蓄能力的一代，消费观念及支付能力有所增强，老龄化将从“未富先老”走向“边富边老”。尤其是江苏省2020人均可支配收入43390元，位列全国第六，老年人无论在经济收入还是养老支出的份额也在逐年增高，越来越多的老年人愿意花费更多的支出在养老服务上，以收获更高质量的老年生活。全省共有各类养老床位67万张；社会力量举办或经营的各类养老床位有42.9万张，占总床位数的65%；每千名老人拥有养老床位超过37张，处于全国前列。但和每年千人50张床位的一般规律还存在差距。

(四)挑战分析

高质量养老是整个社会的需求，但如何保证老年人得到高质量的服务，无论在硬件设施配套还是养老服务人才培养上都存在一定短板。养老服务行业是一大“朝阳产业”，前景好、需求大，但是人才却招不来、留不住，尤其是年轻人。由于养老服务行业服务对象的特殊性，有专业技能的年轻人从业意愿不高。按照全国民政职业教育教学指导委员会的一份报告，投身养老产业的毕业生第一年流失率为40%～50%，第二年为60%～70%，第三年为80%甚至90%以上。

三、推动江苏养老服务体系建设的对策建议

(一)加强高质量养老服务体系建设

1.制定养老服务设置和质量评估标准体系

质量标准是底线思维，更是养老服务发展的生命线，政府应该加强并完善社会监督机制，健全政府、社会、家庭等多方评估制度，通过一些示范性、优质的服务机构的引领作用，推动养老行业标准化、规范化建设，促进养老服务业真正高质量、良性健康发展。通过多方调研能够出台居家养老、机构养老、社区养老等不同性质养老模式对老年人生存质量评估、心理社会评估、日常活动能力评估体系，加强养老护理人员思想、技能、资格证书、教育培训等标准，以标准化建设推动养老服务提质增效，建立健全养老服务准入、退出、监管机制。

2.构建“互联网+”智慧养老服务体系

提升互联网医院、远程医疗服务能力。2020年12月，国家卫健委为了贯彻党中央、国务院积极应对人口老龄化，实施健康中国战略重大战略部署，进一步推进2019年试点的“互联网+”护理服务，以增加护理服务供给，重点为高龄、失能等行动不便的老人提供护理供给。所以，无论是居家养老还是机构养老，老人标准化、精准化的智慧档案的建立至关重要。

3.健全格局定位，平衡城乡养老

建议推进城市和农村区域性养老服务中心，扩大服务范围，拓展服务功能。鼓励各级政府、农村集体、社会和个人利用集体、个人的空置房或空闲地，甚至依托当地的自然资源和地域位置优势，建立小型互助式老年集中的养老小镇、养生社区等，实行规范化管理，推动养老服务机构服务设施和服务质量达标。打造“15分钟服务圈”，通过整合养老资源，在街镇建立“综合养老服务中心”，集长者照护之家、日间照料中心、助餐点、护理站或卫生站等在内的“枢纽式”为老服务综合体，为社区老年人提供日托、助餐、助浴、康复、护理、养生等一体化养老服务。

4.健全医疗保险、长期照护保险制度

提高城镇和农村老年人护理长期照护保险参保率和基本医疗保险制度的全覆盖，为老年人提供有效经济保障。政策上鼓励地方加大地区的养老财政投入，逐步提高养老服务设施的建设补贴、运营和使用补贴的水平，建立健全与服务保障水平相挂钩的奖补机制。

(二)加强养老服务人才队伍建设

1.加大培养高层次的养老服务人才力度

江苏共有失能失智老年人64.2万人，半失能老年人69.7万人，失能、半失能老年人分别按照3∶1和6∶1配备养老护理员，全省共需养老照护员33万人。但目前全省仅有6.13万名养老护理人员，缺口近27万。当前，养老领域高层次人才缺口更大，应继续在高等学校按需增设养老相关专业或课程，特别加强养老服务领域的本科、研究生职业教育，允许部分拥有国家级教学团队的、有国内外影响力专业的医药卫生类职业院校增设养老护理专业的本科及以上教育。鼓励学校针对岗位需求设计课程模块，开设实务导向相关课程，满足学生的多元职业生涯发展需要，增加学生投入养老产业的意愿。对于愿意进入养老产业的毕业生，应给与一定的奖励或补助，适当提高薪资水平。积极透过各种渠道，增进社会大众对养老服务的正确认知，强化专业形象和价值。未来有条件建议开设高龄长期照护硕士班，建立高龄照护人才学历提升通道。

2.加强对居家照护人员的专业培训

按照中国传统的“9073”模式，90%的老人希望在家里养老，可是在家里谁照护，子女照护，保姆照护，还是物业照护？无论谁照护，居家参与养老照护的人员是否有资质，是否能提供高质量的养老这是核心。可以借鉴上海在养老产业上形成的优秀经验，居家养老也是很重要的一部分，但是对于居家照护人员如子女必须持证上岗，结合当前的“1+X”，社会招生政策等，无论是全职还是兼职对于从事居家老人照护的人员，可以考取老年照护证书，理论技能过硬，才能让居家老人享受专业的照护。

习近平总书记在视察江苏时，殷切期望江苏在改革创新、推动高质量发展上争当表率，在服务全国构建新发展格局上争做示范，在率先实现社会主义现代化上走在前列。我们要认真贯彻习近平总书记重要讲话精神，按照“两争一前列”的要求推动江苏养老服务体系建设，全面积极实施人口老龄化国家战略，健全基本养老服务体系，着力完善养老服务体系，不断优化养老服务供给，以养老服务的高质量发展，推动“强富美高”新江苏建设，为全国养老体系建设提供江苏经验和江苏方案，为老龄化社会做出积极有力贡献。