农村宅基地“三权分置”改革进展及策略研究——基于山东省改革试点地区的田野调查

公茂刚，伊珂萱

一、文献回顾

生产要素的有效流动和合理配置是经济发展效率提高的关键。随着我国城镇化进程的加快，越来越多的农村人口转移到城市定居，农村出现了大量闲置宅基地。中国社科院农村所发布的《中国农村发展报告(2017)》显示，全国农村居民点闲置用地面积大约为3000万亩，而且每年新增闲置农村住房5.94亿平方米①参见《宅基地改革:数十万亿元的乡村大市场!》，网址链接https://www.sohu.com/a/439353925_780508。。由于当前宅基地制度不完善，法律法规不健全，宅基地转让、退出机制不成熟，闲置宅基地还未能实现有效的流动和合理的再配置。农民虽然拥有宅基地资源，但没能实现其应有的价值。沉睡的宅基地资源未被有效地开发利用，一方面导致资源的大量浪费，另一方面也阻碍了城乡融合发展。目前激活农村宅基地资源，不仅可增加农民的资产性收益，还会为乡村产业发展提供要素支持，促进乡村振兴。为此，2018年中央一号文件明确提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革。通过宅基地产权制度改革为宅基地资源的有效流动和合理配置提供保障。近年来，山东省在农村产权制度改革方面一直走在全国前列，除了承包地“三权分置”改革外，宅基地“三权分置”改革也在全国率先开展。2018年7月中共山东省委、省政府办公厅印发了《关于开展农村宅基地“三权分置”试点促进乡村振兴的实施意见》(鲁办发〔2018〕27号)，开始进行宅基地“三权分置”改革。通过落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，完善宅基地管理的体制机制，盘活农村建设用地，进而提高土地资源集约利用水平，满足乡村发展需求[1]。目前对农村宅基地的研究也日益得到学界的重视。

在农村闲置宅基地退出与流转方面。由于城市化的发展以及宅基地制度设计和运行方面的不完善，监管落实不到位等原因，相当规模和比例的农村宅基地与房屋被闲置(祁全明，2015)[2]。影响宅基地闲置与否的因素包括农户自身条件、宅基地资源禀赋条件、宅基地制度(王良健、吴佳灏，2019)[3]。农民年龄与受教育程度、家庭收入、赡养老人及抚养子女数量、宅基地退出补偿方式、现有住房面积、宅基地面积等均影响农民宅基地退出意愿(陈霄，2012[4]；于伟等，2016[5]；栗滢超，2019[6])。Zhang和Makeham(1992)认为如果农村土地产权得以明确，农村土地参与流转可以提高土地配置效率及农民收入[7]。孟勤国(2005)则指出宅基地使用权是农民生存权的保障，允许其自由流转可能造成城市居民对农民土地权利的剥夺，致使农民流离失所并危及社会稳定[8]。于建嵘、陈志武(2008)认为如果把完整的土地产权归还给农民，允许进行交易，就能解决目前存在的一系列问题[9]。张卉林(2015)认为目前宅基地权利立法不完善，对宅基地使用权流转、退出、征收等没有具体规定，只有制度障碍的化解才能真正充分发挥农民住房财产权抵押的作用[10]。影响农户宅基地流转意愿的因素主要有户主受教育程度与年龄、庭院经营性收入、家庭归属感、宅基地区位条件与对外联系便利程度、家庭非农收入比例、宅基地确权、城市人“身份认同”等(吴郁玲等，2018[11]；钱龙等，2020[12]；王俊龙等，2022[13])。Li等(2022)研究表明农民的整体福利水平在其宅基地流转后显著提高[14]。

在农村宅基地“三权分置”改革方面。中国农村土地制度中，宅基地制度是较为落后的一项制度安排，农民虽然可以依集体成员资格无偿取得宅基地，但宅基地的财产权利不完整，弱化了农户之间以财产权交易和市场方式配置宅基地的可能路径(刘守英，2018)[15]。赋予农民宅基地财产权是宅基地“三权分置”改革的重要内容。宅基地“三权分置”既应从理论上厘清所有权、资格权和使用权权能边界及相互关系，更要从实践中探索各项权能的实现机制。宅基地“三权分置”面临着所有权主体虚置和处分权缺失、资格权界定和退出机制不健全、使用权流转范围受限等权能困境(韩文龙、谢璐，2018)[16]。韩立达等(2018)从发挥村集体的宅基地增量所有权权能、确立农户资格权法律地位和行权方式、放活宅基地使用权实现与国有建设用地同权同价、开征土地增值税等四个方面构建了农村宅基地“三权分置”实现形式[17]。向勇(2019)认为宅基地“三权分置”的立法意旨是促进和保障农户获取宅基地的增值利益，其制度功能是实现宅基地使用权的市场化[18]。李琳等(2019)认为宅基地“三权分置”的关键是宅基地利用权的法律构建，焦点是资格权的法律翻译[19]。董新辉(2019)指出宅基地使用权公益与私益的双重属性导致两者无法从根本上兼顾和融合[20]。张力、王年(2019)认为宅基地资格权在法律上的权能应包含宅基地分配权、管理权、收益权与救济权[21]。在确保农民不失地的前提下，强化宅基地使用权抵押和转让等处分权能，实现房地分离，是宅基地“三权分置”改革可供选择的路径(高圣平，2019)[22]。刘国臻、刘芮(2019)指出宅基地“三权分置”政策指明了宅基地上房屋转让制度改革的方向[23]。宅基地“三权分置”改革通过所有权虚位权能实现、资格权潜在价值显化、使用权多元化流转等方式促进农民收入增长，提升农户整体福利，将对农村经济发展产生重要影响(张广辉、张建，2021)[24]。

综上所述，学界对农村宅基地的研究主要集中于宅基地闲置、退出、流转的影响因素以及“三权分置”改革的法理依据、法律表达、权利间的关系等方面。由于目前宅基地“三权分置”改革还处于试点阶段，实践资料相对缺乏，因此对宅基地“三权分置”改革现状及问题的研究还较少。2018年，山东省率先选取了17个县(市、区)进行宅基地“三权分置”改革试点①山东省率先选取的17个试点县(市、区)为:济阳、平度、沂源、滕州、东营垦利区、莱阳、临朐、汶上、肥城、威海环翠区、五莲、莱芜高新区、沂南、平原、邹平、阳谷、鄄城。，在对宅基地确权、登记、颁证基础上，加强法律法规建设，逐步完善宅基地退出、转让机制。山东省宅基地“三权分置”改革走在全国前列，其实践经验及教训具有借鉴意义。故本文随机选取了山东省17个试点县(市、区)中的沂源、济阳、邹平和临朐四个县(市、区)进行了实地调研，并对第一手资料进行了详细分析，总结宅基地“三权分置”改革的进展、存在的问题及取得的经验，以期为进一步深化改革提出策略建议。

二、农村宅基地“三权分置”改革现状

本次实地调研通过制作调查问卷，并利用网络上的问卷星调研平台②参见《山东省宅基地“三权分置”现状调研问卷》，问卷网址https://www.wjx.cn/jq/42392230.aspx。，在暑期进行走访调研，共获取239份有效问卷。此次实地调研随机选取了沂源、济阳、邹平和临朐四个县(市、区)的7个乡镇，分别是潍坊市临朐县C街道和W镇，淄博市沂源县L镇和Z镇，滨州市邹平市M镇，济南市济阳区D镇和Q镇。调研时间是2019年7月15日至30日。走访调研的主要对象是村民，并选取了8个村的党支部书记进行了采访，分别是L村、Y村、H村、Z村、S村、J村、W村、B村。

(一)宅基地“三权分置”改革政策实施情况

1.政府政策宣传

宅基地“三权分置”改革政策对于广大农村中大多数人来说并不熟悉，政策执行落实的效果很大程度上依赖于政策的宣传讲解。通过对农户的调研发现，大多数村民表示政府相关部门或村委会对宅基地“三权分置”改革政策进行了宣传。但只有42.45%的村民表示政府相关部门或村委会对宅基地“三权分置”改革相关政策进行了详细讲解；37.41%的村民表示讲解较为粗略。还有20.14%的村民则表示政府相关部门或村委会未对宅基地“三权分置”改革政策进行过宣传讲解。村委会主要通过召开大会、广播、村委公告栏、宣传单页等方式向村民宣传宅基地“三权分置”改革。临朐县W镇B村村委会通过召开村民代表大会，向村民代表讲解了宅基地“三权分置”改革的详细内容，并进一步由村民代表向其他村民继续传播。村民之间口口相传的过程，一方面宣扬了“三权分置”政策，但另一方面也可能会使政策信息传播失真，产生政策误解，对将来的政策落实产生不利影响。因此需要政府进一步加强追踪解读。沂源县L镇L村村委在实施改革之前通过广播向村民全面解读了宅基地“三权分置”政策。沂源县Z镇政府通过电视台宣传宅基地“三权分置”政策。

2.村民政策了解

村民对政策的认知水平，很大程度上决定了政策落实的进度。通过政府相关部门或村委会与村民进行有效的信息沟通可以很好地降低信息不对称，避免农村宅基地私下流转以及征地拆迁补偿过程中出现的各种问题。但在实践中即使政府相关部门或村委会进行过宣传，由于村民知识文化水平有限，其对于相关政策的认知理解程度往往还不够充分。调研数据显示，调查群体中约有33.81%的村民表示不了解农村宅基地“三权分置”改革的政策具体内容；47.48%的村民对政策内容大体了解；只有18.71%的村民表示非常了解宅基地“三权分置”政策。比如在邹平市M镇S村，只有一些干部及文化程度稍高的村民对宅基地“三权分置”政策有较好的认知，其他多数村民对此政策表示并不了解。针对政府相关部门或村委会政府宣讲情况，有42.45%的村民表示政策得到了详细讲解，但限于理解能力只有18.7%的村民表示对政策非常了解。主要原因在于村民的文化程度较低，特别是一些老年人理解力更是有限。

村民对宅基地“三权分置”制度的了解情况还体现在他们对宅基地各项权利拥有情况的认知上。根据调研数据显示，大约49.64%的村民认为自己拥有宅基地所有权，他们中的多数人都表示自己的宅基地是从上辈人那继承下来的，宅基地属于其私有财产。对这部分村民的进一步采访发现，他们将宅基地所有权和宅基地上房屋所有权混为一谈，他们认为房屋是私有财产，宅基地自然也应是私有财产，但实际上他们继承的只是宅基地上的房屋，由于目前房地一体不可分割，才导致对宅基地的继承，单独的宅基地是不能继承的。大约83.45%的村民认为宅基地可以继承，其中绝大多数村民不能区分宅基地继承权和房屋继承权，他们没有宅基地和房屋分离的观念；还有7.92%的村民不了解宅基地可否继承，只有8.63%的村民认为宅基地不能继承。大约88.49%的村民认为他们拥有宅基地使用权，这其中的一部分是存在拥有所有权认知的村民，但是多数村民对宅基地属于集体，而自己只拥有使用权和地上房屋所有权的认识不明确。村民们对资格权的认知度普遍不高，只有35.25%的村民认为自己拥有资格权。宅基地资格权是在2018年中央一号文件中首次提出的，也是宅基地“三权分置”改革的主要体现。由于只有大约三分之一的村民认识到资格权，这也反映出村民对宅基地“三权分置”改革的了解依然不深入。宅基地流转是指宅基地使用权流转，约有57.55%的村民认为他们拥有宅基地流转权利。由于一部分村民的宅基地是通过购买已在城里落户的原村民的宅基地获得的，这部分村民由此认为宅基地可以流转。但这实际上并非宅基地流转，只是原村民退出宅基地，购买者支付的只是原村民房屋财产价值，这与使用权的流转并非一个概念。此外，在宅基地“三权分置”中并没有流转权，只有所有权、资格权和使用权，但部分村民把流转权也看作了宅基地“三权”之一，也说明他们对政策的了解不够深入透彻。

3.政府政策落实

确权是宅基地“三权分置”改革的第一步，也是其他促进宅基地要素流动相关政策制定和完善的基础。宅基地确权政策出台以后，乡镇政府基本都制定了落实指导意见或方案。根据调研，57.55%的村民表示接收到当地政府制定的相关落实政策，23.74%的村民表示不了解政府是否出台过相关政策，还有18.71%的村民表示没有看到任何的相关政策。根据对当地政府的调研可知，他们都已经出台了相关政策并已经下达到村委会，只是部分村委会没有将政策文件直接下达到农户手中，而是通过广播、告示、宣传栏等形式予以告知。而有的村民对此不够关心，或者认为其家庭已经接收到相关政策，但自己并非户主而对此不够了解。调研地区土地确权情况统计显示，约有83.45%的村民的宅基地已经完成了确权，5.04%的村民的宅基地还未确权，11.51%的村民对自家宅基地是否确权不清楚。由于有些被调查对象不是户主或不是年轻人，他们对宅基地确权并不了解、并不关心。根据对当地村委会的调研发现，宅基地确权基本已经完成，只是证书还未发到农户手中。

(二)农村宅基地流转现状

宅基地流转是指宅基地使用权的转让，“三权分置”改革后，宅基地的权利结构更加明晰，为宅基地流转奠定了基础。而且城镇化进程的加快和进城务工人员在城里买房定居使得农村出现了越来越多的闲置宅基地。根据调研数据显示，村里有30户以上闲置宅基地的占21.58%，有闲置宅基地21至29户的占41.01%，11至20户的占23.02%，10户以内的占14.39%。由此可见，闲置宅基地数量在10户以上30户以下的村子占了绝大多数，并以21至29户最多，宅基地被闲置的数量存在不断增加趋势。宅基地闲置造成资源浪费，而且由于无人看管，宅基地上建筑物的破旧老化程度加快，宅基地流转不仅可以盘活闲置资源，为农村经济发展提供宝贵的要素支持，而且还可以增加农民收入，促进其生活水平的提高。但由于宅基地流转的相关法律法规目前尚不健全，流转机制和市场体系还不完善，宅基地流转还存在一些体制障碍，因此山东省宅基地流转情况还不普遍。根据所调查地区村委会提供的数据显示，宅基地流转/出租数量在5宗以内的占38.13%，6至10宗的占31.65%，11至20宗的占18.71%，20宗以上的只占11.51%。由此可见宅基流转数量还较小，发生频率较低，而且多数是以出租房屋为主。宅基地之所以流转，最主要的原因是上辈人留下的老房子无人居住而闲置，转出之后可以获得一些财产性收入，持有这种观点的村民约占41.73%。另外一个主要原因是村民已经在城里购买了房子，为了工作方便而长期居住在城里，或者跟随自己的子女，为子女照顾孩子而长期在城里居住，造成宅基地闲置而流转宅基地，持有此种观点的占31.65%。因为外出务工而流转的占13.67%。还有12.95%的村民表示选择流转宅基地是因为村庄规划等其他原因。

宅基地“三权分置”改革的目的是要盘活农村宅基地资产，促进宅基地资源的有效流动和合理配置，为农村经济发展提供要素支撑，同时也撬动其他生产要素投入。宅基地确权使农户的资格权和使用权得到充分保障，产权权利结构的清晰有利于闲置宅基地资源统筹规划和开发，为宅基地流转、租赁和抵押建立保障条件。由于宅基地“三权分置”改革刚刚开始，其效果还不明显，不过调研资料显示，约有55.39%的村民表示“三权分置”改革后，宅基地流转更有保障，消除了流转无法收回的顾虑，而且宅基地转让、租赁等手续办理更加方便，这些都将会促进宅基地流转数量的提升。39.57%的村民表示没有流转过宅基地，对是否会产生影响并不清楚。仅有5.04%的村民表示“三权分置”改革对流转没有影响。通过对调研村的党支部书记的采访可知，宅基地“三权分置”改革实施后，流转农户人数普遍增加，流转形式和流转渠道也开始多样化，比如流转形式上以宅基地出让、租赁、抵押、征收置换以及传统的继承等形式为主，流转渠道则以农户之间流转和向农家乐等乡村旅游公司或合作社流转为主。

宅基地流转一直存在诸多阻碍，其中最主要的是法律障碍。依据我国宪法第10条第4款，《物权法》第152条，《土地管理法》第62、63条，《担保法》第34、36、37条等法律条文规定:宅基地所有权严格禁止买卖，宅基地使用权转让需依照法律规定；宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法及国家有关规定；宅基地流转仅限于集体组织内部，严禁向集体组织外部流转；宅基地的使用权在房屋出卖或出租后随之转给受让人或承租人，但所有权始终为集体所有；宅基地不能继承，但房屋可以继承；宅基地使用权不得单独转让，需随房一并转让；宅基地使用权不能单独抵押。2015年经全国人大授权在全国59个县区开展了农民住房财产权(含宅基地使用权)抵押贷款试点，表明试点地区放开了宅基地使用权不得抵押的限制，但其他地区宅基地仍不可抵押。除了法律法规障碍外，宅基地流转还存在供求信息不对称，市场体系、流转机制不健全，流转手续繁琐等障碍。调研数据如图1所示，50.36%的村民认为宅基地流转还存在法律制度障碍，并且担心流转的权益保障问题。18.71%的村民表示宅基地流转收入过低，导致流转难以达成。17.98%的村民表示宅基地流转需要办理的手续多，流程复杂，时间较长，而且宅基地流转服务体系还没建立。12.95%的村民表示获取宅基地流转的有效信息困难，有的村委负责人对宅基地流转事宜并不完全清楚，也无专业人员可咨询，虽然有些网站(比如土流网、搜土地网等)提供相关流转信息，但村民并不了解。

图1 宅基地流转主要障碍

(三)农村闲置宅基地使用去向

农村宅基地是村集体无偿给予村民用来建设住房和小庭院的土地，是居住建设用地而非生产建设用地，因此闲置宅基地流转之后不能改变其用途。在流转的宅基地上重新建造厂房是违背法律规定的。但这并不意味着不可以使用流转或租赁来的房屋从事农家乐、民宿等商业经营。因为这些经营行为仍然是在已有房屋基础上开展的商业行为，并没有将原有房屋毁灭后重新建设。如果是由于宅基地已经没有村民居住，并且地上房屋灭失，或者实施村庄调整规划而由村集体收回的宅基地，村集体可以重新规划其用途，可以复垦用于农业生产，也可以继续用作宅基地。但是经过重新规划之后，用于农业生产的土地已经不再是宅基地，土地的用途自然可以改变。由此可见，只要是仍为宅基地，其用途就不能改变。但调查数据显示，58.99%的村民认为宅基地可以改变其用途，12.95%的村民认为不可以改变，28.06%的村民不知道宅基地是否可以改变用途。这表明村民对宅基地用途的法律规定不够了解，这样不利于保护村民合法权益。农村闲置宅基地租赁或流转之后的用途主要是农家乐经营和提供民宿，但也有一部分村集体把收回的宅基地重新复垦，转变为了农业生产用地。

从事农家乐经营的土地一部分是村里的集体建设用地，另一部分是村民的宅基地，而宅基地主要是提供民宿。集体建设用地则用于建设一些游玩设施。严格意义上来讲，农家乐经营主体是通过租赁村民的房屋而非流转宅基地从事经营活动。根据调研，约有2/3的村庄存在农家乐经营行为，而且还存在村庄之外的人员来从事农家乐经营的现象。在农家乐经营过程中，沂源县L镇L村和Z镇Y村都对闲置宅基地进行了民宿改建，分别采用了不同方式进行宅基地流转。在L村，有闲置宅基地的农户自愿以宅基地入股，村委会将闲置宅基地集中起来后租赁给农家乐经营方，而农家乐经营方负责规划、出资和建设民舍，发展乡村旅游，农户获得出租收益。在Y村，闲置房屋由合作社负责投资装修、装饰以及其他相关配套投资，然后再租赁给农家乐经营方经营或者自己经营，给农户支付租金。调查发现，少部分村庄已经把部分闲置宅基地收回后重新作为农地使用，交由合作社管理，主要用作果树种植，发展乡村旅游中的水果采摘等。

三、农村宅基地“三权分置”改革中存在的问题

山东省农村宅基地“三权分置”改革虽然在有条不紊地开展，并取得了阶段性成果，但通过实地调研发现仍然存在一系列问题。

(一)宅基地“三权分置”政策宣传不够深入

各地政府和当地村委会都通过各种方式介绍宣传了宅基地“三权分置”改革相关政策。但从村民对“三权分置”了解程度可知，政策宣传不够深入。究其原因主要有以下几点:首先，政府工作人员和村委会成员对宅基地“三权分置”了解不深入，导致在宣传讲解时不能抓住政策的核心，宣传偏离主题。比如采访时，多数村支书表示“三权分置”改革只要完成了宅基地三权确权、登记、颁证就算完成任务，完全没有认识到“三权分置”改革的初衷。宅基地确权、登记、颁证只是“三权分置”改革迈出的第一步，后续还需要完善法律法规制度建设，建立起宅基地要素流动配置的市场机制，实现“三权分置”改革的真正目的，盘活宅基地资产，促进宅基地要素流动，进而撬动其他要素投入到农村经济发展中。其次，宣传方式没有创新，宣传力度不够。目前各地采取的宣传方式主要以传统方式为主，比如电视、广播、宣传栏、单页等，而对于现代化信息技术的应用较少，比如手机短信、互联网、微信、乡镇政府和村委会自己的宣传APP等。在当前智能网络化时代，农民获取信息的手段也发生了较大变化，更多地依赖于智能终端和网络。因此创新信息传播手段将会提高政策宣传效果。再次，农民的知识文化水平较低也导致了政策宣传效果不理想。目前在农村生活的农民多数都是年龄较大、文化程度较低者。受到自身知识水平的限制，再加上相关部门政策宣传不到位，目前多数农民对自己宅基地所拥有的权属关系仍较为模糊，对于流转宅基地的要求和程序也不甚了解，这对后续宅基地流转产生了障碍。

(二)宅基地资格权的确定存在一些障碍

宅基地资格权是“三权分置”改革中首次提出的权利。但在农村农民对宅基地的资格权实际早就存在，只是没有作为一个概念加以界定和作为一项权利予以确认。资格权即农民向村集体申请宅基地的权利，只有享有宅基地资格权才能获得宅基地，并能依法长期无偿使用宅基地。由于拥有宅基地资格权就享有无偿使用宅基地的权利，在进行宅基地资格权确认时一定要严格按照规定依法执行。但根据调研发现，宅基地资格权在确认过程中仍然存在较多不完善之处。首先，宅基地资格权确定过程中涉及方方面面关系，厘清这些关系存在一些困难。宅基地资格权是以户为单位确定的，确认过程中涉及村集体成员身份确认，以及农民的家庭户口、出生死亡、男女性别、婚姻嫁娶等关系和其他的就业安置、人才引进等特殊情况。而且这些关系存在的起始时间，是否可以恢复、能否继承转让等都需要厘清。其次，一些历史遗留问题也对宅基地资格权确定产生了障碍。比如“一户多宅”、宅基地面积超标等。有些村民一户多宅是因为自己申领了宅基地，而在上辈人去世后又继承了上辈的住宅，由于地随房走，也便继承了宅基地。但多数继承来的宅基地都没有向村集体及土地管理部门备案，实际上并未形成继承关系，但有些村民家族观念重，对此不能理解，阻碍了宅基地确权。一户多宅的另一个原因是村民私自转让宅基地后又另选址新建了住房，且未在村集体和土地管理部门备案，虽然不合法，但造成了事实上的一户多宅。宅基地面积超标也对宅基地确权造成了障碍，国家对宅基地面积有明确的规定，而且对于超标的宅基地面积也有需要交纳相应费用的政策规定，但有些农民却不愿意交费，也倾向于阻碍了宅基地确权。最后，传统宗族势力对宅基地资格权确认也带来了较大阻力。一些宗族大姓，祖辈的房产较多，为了规避一户一宅政策，也倾向于阻碍宅基地确权。

(三)宅基地流转配套服务体系不完善，流转易出纠纷

长期以来，宅基地交易的法律法规并不健全，但农民的自发交易日益增加，不规范行为相伴而生，产生了各种交易纠纷。由于配套服务体系不完善，村民对闲置宅基地如何出租或转让，能够向谁转让，转让时需要走哪些程序、到哪里办理，出现纠纷如何解决、找谁解决都不甚清楚。调研资料显示，目前农村宅基地流转主要是由交易双方自行草拟和签订合同，然后村委会进行备案，相关土地管理部门并没有提供相对规范的合同范本。由于村民的知识水平普遍不高，在交易过程中对合同内容理解不透彻，导致事后较容易出现纠纷，比如村民与承租方签订宅基地租赁合同时，容易在租赁期限以及租赁价格上出现分歧，一般需经村委会调解才能达成一致。缺乏宅基地转让服务平台和服务体系，村民自身很难详细解读流转政策及注意事项，不能全面了解宅基地流转潜在风险以及相应的预防性应对措施，从而难以实现闲置宅基地的充分利用。宅基地流转需要有良好的乡村旅游等产业发展环境。但调研显示，由于缺乏资金支持，乡村旅游等产业发展受到一定阻碍，原因是多方面的。首先政府可用扶持资金有限，且资金利用率偏低，对产业发展的扶持效果不明显。其次多数村落由于自身基础设施不完善，交通不便利，网络通信不能完全覆盖，贷款抵押物缺乏，对工商业资本和金融资本的吸引不足。最后农村自身缺乏发展内生动力与能力，集体经济和农户缺乏资本积累，无力进行大量的资金投入。此外，通过调研发现，农村宅基地使用权流转还不普遍，多数情况只涉及房屋出租。

(四)土地规划合理性不足，集约用地难度大

乡村振兴战略的实施和美丽乡村建设都需要农村土地的合理规划和集约利用。农用地和宅基地的“三权分置”改革为农村土地的集约高效利用创造了条件。但是目前农村土地利用缺乏规划或者规划落后、合理性不足。调研结果表明，村民在选择宅基地位置时并没有得到村委会的合理规划和指导，选择较为随意，而且多占用较为平整的耕地。这导致住宅分布零散，而且与农地杂乱交错分布。闲置的宅基地更是分布零散，不能集中连片，导致土地资源无法有效集中利用。一方面农业生产用地不能集中连片就难以形成规模经济效益，另一方面宅基地不能集中也难以有效发展乡村旅游以及进行田园综合体建设。沂源县L镇Y村统一租入的闲置住房周边仍有一些零星的住户，这些住户的存在不利于该区域后期集中开发利用。闲置宅基地不能统筹规划、集中整合，就不能很好地配合当地特色旅游资源的开发，进而影响产业链的延伸和发展领域的拓宽。在整合闲置宅基地资源后，如果未能找到合适路径开发宅基地潜在价值，或是建成旅游民宿后，未能结合当地资源优势吸引游客，导致产业发展受阻，这实际是造成了宅基地资源的二次浪费。

(五)宅基地相关制度及法律法规不完善

农村宅基地产权制度改革起步较晚，演进过程复杂，政策变化较多。但改革开放以来，农村宅基地和住宅捆绑的模式未有突破性改变，相关法律规章制度对宅基地的产权内容与界定一直不够清晰。我国《物权法》规定了宅基地的用益物权，但只有占有和使用权，没有收益权、出租转让权、抵押权等，进而限制了农民宅基地财产价值的实现。宅基地的所有权属于村集体，但对所有权权能收益的规定还存在欠缺。比如，无偿取得农村宅基地是村集体成员的重要资格权，但在宅基地使用权流转后，作为所有者的村集体是否分享收益，还是全部归农民所有，正是目前实践中面临的重要现实问题。宅基地“三权分置”后，一地三权间的关系应该如何建构，所有权、资格权、使用权在法律和政策划定上的权利边界如何划分都还没有作出明确的规定。“三权分置”后，宅基地的使用主体将不再仅仅局限于本集体范围之内，使用主体将日益多元和复杂化，由此对资格权和使用权的监督提出了更高的要求。宅基地的使用年限也没有明确规定。由于宅基地是有资格权的村民无偿获得并可以长期使用的，在地随房走的政策下，就会形成随着房屋的继承而产生的宅基地的继承，因此对宅基地的使用年限和资格权间的关系应该有个明确规定。目前房权和地权的关系还不够明晰，房屋可以抵押贷款，但宅基地使用权不可以单独抵押贷款，这必然会阻碍宅基地“三权分置”改革后宅基地资源对其他农村发展投入要素的带动作用，比如资金要素的投入。因此对围绕宅基地的抵押权的界定和实现需要做进一步的法律规定。宅基地流转后主要从事商业经营，这与宅基地是住宅用地而非商业用地产生矛盾，对流转后从事商业经营的宅基地的管理应该适用宅基地还是商业用地管理法规目前也还没有明确的规定。

四、结论及建议

(一)结论

本文依据山东省的调研数据分析了宅基地“三权分置”改革现状及问题，得出的结论主要有以下四点。

1.宅基地“三权分置”改革可以分为两个阶段，第一个阶段是在宅基地确权基础上实现三权分离，第二阶段是进一步完善宅基地流转等相关法律法规，实现宅基地资源的有序流动和合理配置，盘活宅基地资产。目前山东省“三权分置”改革仍处于宅基地确权、登记、颁证阶段，改革的推进还不够深入。

2.政府相关部门和村委会通过多种方式对宅基地“三权分置”改革进行了讲解宣传，但仍不够深入。由于部分宣传人员自身对政策了解不够深入，宣传讲解时不能抓住核心要点，容易偏离主题，以及宣传方式未能跟上当前的信息化、智能化发展趋势，宣传力度不够，再加上农民自身文化程度不高等原因，政策宣传效果并不理想，农民对宅基地三权及其关系以及自身所拥有的权利的认识还比较模糊。

3.宅基地资格权的界定还不够清晰，资格权确认依然存在障碍。宅基地资格权的合理界定、权能体现、年限确定、使用权流转范围等问题还没有完善的法律规范。宅基地资格权确定过程中涉及成员身份确认以及多方面复杂关系，还存在“一户多宅”、宅基地面积超标等历史遗留问题和传统宗族势力的影响，因此宅基地资格权确认依然存在一些障碍。

4.农村宅基地流转还不普遍，主要以房屋出租为主，集约化用地效率不高，资源浪费严重。由于宅基地相关制度及法律法规不完善、宅基地流转供求信息不对称、配套服务体系不完善、流转机制不健全、流转手续繁琐等原因，宅基地使用权流转还未能全面展开，土地集约化利用效率还较低，大量资源被闲置浪费。

(二)建议

1.全面有效宣传宅基地“三权分置”政策。地方政府和村委会要充分利用互联网、手机APP和大数据等现代信息手段大力宣传“三权分置”政策的核心要义。加强对各级政府和村委会相关干部及工作人员的培训，提升其对政策的解读能力，使其能够向群众传达准确有效信息。村委会应加强与高校和相关法律部门合作，及时开展宅基地确权、审批管理、流转转让和出租等相关政策及手续等的培训宣讲会，现场解答村民疑问。

2.建立宅基地流转机制及配套服务体系。宅基地产权的裂变和产权权利结构的明晰是宅基地流转的条件，而建立完善宅基地流转机制及配套服务体系是宅基地实现有效流转的保障。虽然山东省各市县基本都建立了农村产权交易中心，但并没有发挥交易平台应有的作用，交易中心的交易主要是承包地流转，很少涉及宅基地流转。而且多数宅基地流转都未通过交易中心，交易平台的积极性和动力不足。应通过引入有资质的产权网络交易公司(比如土流网、搜土地网等)实现政企合作的方式，有效提高交易效率，降低交易成本。发挥网络交易平台的大数据优势，有效减少交易中的信息不对称现象。通过政企合作的农村产权交易中心，提供集信息发布、产权交易、合同鉴定、法律咨询、资产评估、资金结算、质押融资、经营策划等为一体的“一站式”服务。以“互联网+”和“智能+”的方式实现宅基地流转的网络化。

3.完善宅基地监管体制。政府应加强对宅基地“三权分置”改革的监管，特别是对宅基地确权和流转的监管。建立改革工作监督评议机制，加强对改革工作的监督指导，坚持信息共享、公开透明，强化风险可控性，有效解决改革过程中的各种问题。建立奖惩机制，对于取得显著成效的改革试点村应给予政策倾斜和资金支持。实施宅基地退出激励机制，参考征地补偿标准，对退出宅基地的农户，对其地上房屋建筑折价补偿。规范流转主体市场行为，加强流转过程监管，将潜在问题与风险消灭在萌芽状态。对流转的每一个过程做好记录，对涉及到村集体收益的交易予以财务公开。规范宅基地审批程序，并加强审批监督，坚决严格整治一户多宅现象。

4.国家层面应加强相关制度和法律法规建设。宅基地“三权分置”改革涉及《宪法》《物权法》《土地管理法》《担保法》等相关法律法规，这些法律的修订完善必须从国家层面进行。构建宅基地所有权、资格权和使用权的权利结构体系，厘清三者之间的关系，并以规章制度和政府文件的形式予以确立，将宅基地集体所有权的权能和收益落到实处，科学合理确定并有效保护农户的资格权，同时盘活宅基地使用权，促进宅基地流转。形成促进宅基地使用权流转的完整配套政策体系，建立起关于宅基地资格权的备案审查制度，强化对农民宅基地权益的保护，规范良好的宅基地流转流程。推进农村不动产登记制度建立与完善，对宅基地的权能、收益、年限等进行全面登记。