南宁市天然商品林停伐补助现状及对策探究

肖 靖

（南宁市生态公益林工作站，广西 南宁 530031）

0 引言

生态文明建设是中国特色社会主义事业的重要内容，关系人类福祉，关乎民族未来，事关“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的实现。党的十八大以来，党中央、国务院更加高度重视生态文明建设，先后作出了一系列重大决策部署，推动生态文明建设取得了重大进展和积极成效。习近平总书记多次指出：“绿水青山就是金山银山”。建设以生态公益林、天然林为主体的森林生态系统，就是为了更好地维护和改善生态系统，保持生态平衡，维护生物多样性，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园，不断满足人民群众对生态环境的需求和可持续发展的需要。

1 全面停止天然林商业性采伐重要性

天然林是森林生态系统的重要组成部分，结构稳定、生物多样性丰富。全面停止天然林商业性采伐是党中央、国务院为恢复森林资源、扩大森林面积、提升森林质量、增强森林生态功能而做出的一项历史性重大决策，党的十八届五中全会明确提出，“十三五”期间要“完善天然林保护制度，全面停止天然林商业性采伐”，“严禁移植天然大树进城”。保护好天然林对于保持水土、涵养水源、保障生态安全，保持生物多样性，满足社会对森林资源的多种需求具有广泛和重要的意义。对于维护国家生态安全，促进生态文明建设和经济社会可持续发展具有不可替代的作用。对于推进生态文明和美丽中国建设影响深远，意义重大。

2 南宁市天然商品林停伐补助工作开展情况

2.1 前期工作开展

南宁市天然商品林面积为1.75万hm，分布于南宁市的一市四县七城区，主要在河流源头、岩溶石山、山体沟谷，湖库周围和重要山脉核心地带，是维护生态平衡、蓄水保土、应对气候变化、保持生物多样性的关键载体。

按照国家林业和草原局通知提出的“从2016年起全面停止全国国有林场天然林商业性采伐，积极推进集体和个人所有的天然林协议停止商业性采伐，逐步实现全国天然林资源保护全覆盖”。2019年，中共中央办公厅国务院办公厅印发《天然林保护修复制度方案》，明确全面停止天然林商业性采伐，让森林休养生息，对纳入保护重点区域的天然林，除森林病虫害防治、森林防火等维护天然林生态系统健康的必要措施外，禁止其他一切生产经营活动等决策部署。全面落实国家停止天然商业性采伐任务，也是加快广西生态文明示范区建设的重要内容。为贯彻落实党中央国务院有关精神，按照国家统一部署，全面落实停止集体和个人所有天然商品林商业性采伐工作，南宁市根据上级的要求，认真开展调查研究，积极探索天然林资源保护经营的多种途径，全面开展停止天然林商业性采伐工作。

（1）全面摸清行政区域内天然商品林布局现状、生态区位内商品林分布、林分情况、林地林木权属，权属单位意见等，明确符合天然林布局优化调整对象，对1hm（含1hm）以上未划入天然商品林、分布零散难以发挥生态效益的天然林、农户不愿签订合同以及其他原因造成的错划漏划的天然林等开展调查，摸清天然商品林资源情况。

（2）对现实中已存在的界线变化或属性变化的天然林进行全面梳理排查。对天然林界线或属性因子有变化的小班在图库中标注出来，逐一摸排并开展现场核查，查清变化原因，变化面积及小班现状等因子，做好变化地块数据的登记和汇总。对符合区划标准要求，地块界线和属性无变动的天然林地，认真核实林地和林木权利人，并进行公示公布等程序。

（3）严格执行国家林业和草原局和自治区林业厅关于天然林管护有关规定，对全市天然林开展保护管理工作，组织各县区结合实际，对天然商品林停止商业性采伐审批。

（4）依法开展打击破坏天然林的各类违法违规行为，对辖区内破坏天然林违法违规行为进行拉网式清理排查，采取个案查处和专项检查相结合的形式，依法加大查处打击力度，有效打击破坏天然林违法违规行为，巩固天然林保护管理成果。如2016年下半年的专项行动，排查出涉嫌破坏天然林问题44起，涉及天然林面积101.1hm。经甄别共立刑事案件36起、行政案件2起，涉及滥砍滥伐天然林林木6.8hm、建设项目违法使用天然林林地47.81hm，其他22.4hm。

（5）2018年起，南宁市加快推进天然商品林核实落界工作，严格按照《广西壮族自治区天然商品林落界核定办法（试行）》和2017年度林地及森林资源变更调查的工作要求，全面衔接林地“一张图”数据，对范围内天然林的林地权属、林木权属，地类、起源、林种、林龄，平均树高、平均胸径及位置边界等基本情况开展实地调查核实，提交天然商品林区划落界成果数据至自治区审批。2019年南宁市天然商品林区划落界基本完成。

2.2 停伐补助现状

南宁市天然林每年应兑付补偿金为400多万元，权属分为国有、集体和个人。按规定，天然林补偿金的兑付，都要先与林权人签订管护合同（停伐协议），每年对已签订管护合同（停伐协议）的天然林进行检查验收，待验收合格后，方能登记造册报相关部门审核发放管护补助。

停伐管护补助（2019～2021年）的标准为：停伐管护补助中的国有管护补助标准为每年10元/667m，其中管护补助支出9.75元、公共管护支出0.25元；集体和个人管护补偿标准为每年每亩16元，其中管护补助支出15.75元、公共管护支出0.25元。公共管护支出中自治区林业主管部门0.05元，设区市林业主管部门 0.03元，县级林业主管部门0.17元。

2019年起南宁市全面落实停止天然商品林停伐补助工作，取得一定的成效，但这项工作政策性强，工作量大，涉及面广，情况比较复杂，直接关系到广大林权者的切身利益，关系到林区经济发展和社会和谐稳定，开展难度大，停伐补助资金兑现工作进展缓慢，兑现率低。如2019～2021年天然商品林停伐实施进度情况：2019年应兑付停伐管护补助天然林面积为16787.6hm，已兑付停伐管护补助天然林面积为2175.86hm，兑现率为13.9%；2020年应兑付停伐管护补助天然林面积为14769.46hm，已兑付停伐管护补助天然林面积为1598.04hm，兑现率为9.21%；2021年应兑付停伐管护补助天然林面积为7098.85hm，已兑付停伐管护补助天然林面积为1557.164hm，兑现率为30.55%。

3 主要问题

（1）一些地方林权人对天然林重要性认识不足，认为天然林是低产杂木林，无太大经济价值。乱砍滥伐天然林、毁林种桉、乱侵滥占天然林林地等现象仍时有发生；部分采石采矿企业以不知晓采石采矿要办理使用林地手续为借口，或者宣称办理征占用林地手续复杂、时间长、费用高而逃避办理使用林地许可。

（2）近年来，随着公益林（地）与商品林地经营收入差距的不断扩大，补偿标准与逐年攀升的林地租金差距较大，天然商品林停伐管护补偿标准偏低而导致天然林（地）管护难的问题日益凸显。南宁市林区主要是集体林区，天然林（地）权属大多为集体或个人。实行林权制度后，大幅降低了林业税费，木材价格上涨，林农耕看重眼前利益，禁伐、限伐积极性不高，部分林农不愿意签订管护合同（停伐协议），少部分林农所有的天然林面积比较小，应得的补偿资金相应较少，因此不愿领取补助资金。强烈要求提高天然林管护补偿标准或调出不合理的天然林。

（3）部分林权权利人认为天然商品林停伐管护补助资金的使用规定范围较狭隘，无法真正落实到实际工作中，对群众生活水平的提高并不明显，不愿意领取。已落实管护界线的个别村屯迟迟未签订合同，宣传工作不到位，群众对天然林隙认识不足。个别村屯已纳入天然林后，群众不接受。

（4）由于历史原因，仍存在部分错划、漏划、未征求权属人的意见将集体或个人的林地及权属不清的林地划入公益林或天然商品林。

（5）部分林地存在权属纠纷，林地权属无法确认，导致部分天然商品林无法签订管护合同，无法兑付管护补偿金。部分天然林落界范围与民政区划界限存在冲突。

（6）目前天然林（地）的管护多为林农一家一户自己管理，也有部分为村集体聘用兼职护林员统一管护，但是因为补偿标准偏低，导致群众的参与热情度不高。村民代表结构复杂，有的做生意经商、有的外出打工，村民代表会议难以召集这些人员，严重影响生态林管护机制改革进展。

（7）县（区）天然林管理经费很难列入财政预算，而仅靠县区林业主管部门筹措，困难很大。特别是生态公益林建设，建设区域往往是经济贫困地区，基本上是"吃饭"财政，地方很难拿出资金来搞生态建设，天然林管理经费缺乏成了生态公益林建设的最大障碍。

（8）天然林保护管理工作繁杂，机构改革后专业技术人员减少，特别是乡镇林业站的工作人员兼职镇政府工作较多，影响林业工作开展。

（9）管护和环境有冲突，导致部分天然林受到病虫害和火灾的威胁，应提出可行性的方案，让天然林管护和保护环境得到共同发展。

4 对策建议

（1）探索建立天然林动态分级补偿机制。结合现经济社会的发展，实行天然林登记、质量、生态效益等因素，推进实施分类补偿，财政分级按比例分担，提高天然林停伐管护补偿标准，并应当根据市场经济和社会发展水平相应增长，实行动态的增长机制。

（2）探索社会参与天然林建设补偿机制。积极探索社会参与生态公益林建设的途径和办法，如生态税收机制、企业投资等形式，逐步建立走公共财政投入为主体、全社会支持为补充的生态公益林投入机制。

（3）建议结合每年天然林隙动态调整时机，对区划不准、错划、漏划、合同签订及补偿资金发放存在问题以及属性因子错误的天然林进行调整和修正，使全市天然林规模、结构、布局更加合理，森林生态功能更加完善。

（4）部分县区天然商品林权属纠纷问题一直存在，建议加大天然林权属纠纷调处力度，积极开展天然林权属纠纷排查摸底梳理工作，创新思路，改进方法，有效协调解决历史遗留问题和新产生的权属纠纷。

（5）加强森林资源的管理监督，对天然林的管护实行政府领导负责制和责任追究制度；加强林地管理和防火工作，防火工作由村委会组织各村屯干部组成防火应急小组，建立天然林防火应急预案，同时加强森林病虫害的防治工作，对补偿范围内的重点公益林建立档案，进行资源跟踪监测。有效地减少火烧、病虫害等现象的发生。

（6）逐级搞好技术培训，使各级管理人员做到政策熟悉、管理规范、技术熟练。制定生态护林员管理办法，配备了专职护林员，对管护人员全面落实管理责任制。同时加强对重点天然林的保护力度，完善管理和监督制度，提升森林管护科技水平。

（7）充分利用电视、报纸、网络等媒体，广泛宣传“绿水青山就是金山银山”“森林是水库、钱库、粮库”“山水林田湖是一个生命共同体”的发展理念，宣传党中央国务院对天然林保护工作的决策部署等有关法律法规政策。逐级搞好技术培训，使各级集体和个人所有天然商品林保护管理人员和落界核定人员做到政策熟悉、管理规范、技术熟练。呼吁有关部门和媒体拓宽宣传渠道，引导林农转变观念，向林权权利人解读天然商品林保护政策，宣传天然林建设的重要性。

（8）继续加大天然林保护执法力度，坚持打击破坏天然林违法犯罪行为，禁止在天然林区内进行开垦、采石、采沙、采土、筑坟等破坏森林资源的活动，严禁乱砍滥伐，防止天然林盗伐、滥伐等违法行为发生。

（9）由于天然林管护面宽量大，分散，不便管理，应建立健全管护制度，完善管护措施，做到科学管护。充分发挥天然林的综合效益，进一步改善优化生态环境，促进森林资源健康发展。

5 结语

随着社会经济的不断发展以及人们生活质量的提高，天然林保护工作变得更为重要，天然林的保护大大改善了广大人民的生活居住环境。在水土保持、涵养水源、改风固沙等生态效益方面远远大于它的经济效益。通过开展天然商品林停伐补助工作，其不但可以保证人们的生活品质，同时还能带动经济的发展，对于我国和谐社会的构建更能起到促进的作用。总而言之，天然林保护工作，属于造福后代、实现自然资源可持续发展的公益事业，目前国家及各地方政府采取了多种积极的措施去完善与推进对天然林的投入与管护，这使得天然林的建设得到长足的发展与进步。而在天然林保护上依旧存在一些亟待解决的问题，这需要相关部门不断进行改进完善，以充分发挥天然林的生态价值。