铁岭市县乡财政体制改革问题研究

尹素杰 铁岭公共资产投资运营集团有限公司

近年来，由于诸多原因，辽宁省县域经济发展、县乡财政发展滞后，在全国百强县和亿元乡镇中，辽宁上榜也不多。可以说，县域经济不振兴，辽宁振兴就无从谈起，而乡镇经济上不去，县域经济的振兴发展就无从谈起。为了县乡经济发展特别是乡镇经济的发展，财政体制改革必须先行，以助推县乡新动能的有效形成。为此，2018 年省委省政府在全省启动县乡财政体制改革工作。结合几年的运行情况及我市相关情况，提出改进和加强县乡财政管理建议。

一、铁岭市的改革基本情况和主要工作措施

我市下设5 县（市）3 区共计89 个乡镇、14 个街道，按改革要求和省核定口径，所有乡镇全部纳入到县乡体制改革范围，占乡镇街总数的86.4%。在推进县乡财政管理体制改革工作程，采取了以下主要工作措施。

（一）强化顶层设计

依据省相关文件精神，我市在多次调研的基础上，先后出台《关于推进乡镇财政管理体制改革的意见》（铁政发[2018]2 号）和《关于推进乡镇财政管理体制改革的实施方案》（铁市财发[2018]102 号）文件，从完善县乡财政体制和转移支付制度、规范乡镇财政管理等方面，提出改革的目标、方法和措施等具体实施意见。各县（市）区也均由县级政府出台《乡镇财政体制改革实施方案》，“合理划分收入范围、核实收支基数、科学界定财政事权范围和支出责任、建立激励约束机制”等各项任务已全面落实。

1.划分收入范围方面。大部分县（市）区在收入范围划分方面未做大范围调整，维持县乡既得利益格局不变。具体调整情况如下：铁岭县将原县属企业全部下放到乡镇，只将县域内的耕地占用税、土地增值税、城市维护建设税、教育费附加及地方教育费作为县本级收入。其他县（市）区均按企业隶属关系划分收入范围，其中：开原市将原属市本级收入的城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税调整为乡镇收入；昌图县国税部门征收收入全部划入县本级，乡镇收入部分通过年终决算返还；西丰县将原属县本级的城镇土地使用税以2012 年为基数下划乡镇；调兵山市将原属市本级的城市维护建设税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税及契税列入乡镇核算，年终上解财力；银州区将龙山乡区域内实现财政收入全部作为乡镇收入；清河区将2016 年以前占地15 亩以上的企业税收列入区本级收入，2016 年以后新办企业税收全部作为区本级收入。

2.界定财政事权和支出责任方面。各县（市）区对乡镇教师和离退休人员工资在资金调度方面均予以保障，个别县（市）区对乡镇在职人员或部分部门人员的工资予以保障。其中：铁岭县将乡镇农口五站、水利站、乡财县管办、公安派出所、国有林场等部门人员工资实行县级财政统筹发放；昌图县2018 年将乡镇在职人员工资、医疗保险、住房公积金等实行县级统一调度资金；西丰县将乡镇派出所、卫生院人员工资由县级财政保障，动监所、水利站由县级按比例分担；调兵山市将乡镇公共安全支出、教育支出、社会保障和就业支出、公共卫生支出纳入市本级保障范围，在全额保障工资性支出的基础上，分别按2018年70%、2019年50%的比例保障基本运转支出；银州区对龙山乡在职人员工资及政府运转经费予以全额保障；清河区对乡镇工资发放缺口按70%比的例保障资金调度，剩余部分由乡镇自筹资金解决。

3.建立激励机制方面。各县（市）区都落实了“2018—2020 三年内乡镇新增财力全部留给乡镇”政策，并制定了招商引资激励优惠政策，调动乡镇组织收入、培植财源的积极性。铁岭县对入驻园区内的招商引资企业按县本级、引资乡镇、落户乡镇4 ∶4 ∶2 比例分享，对园区外的企业按引资乡镇、落户乡镇7 ∶3 比例分享。开原市乡镇通过招商引资引进项目形成的土地出让收入，县级所得部分原则上全部返还乡镇。昌图县对乡镇招商引资企业形成的增量税收，由引进乡镇和项目承接地按比例分享；对招商引资引进项目形成的土地出让收入返还给乡镇。西丰县对2018—2020 年乡镇引进并入驻县级产业园区的企业，形成的税收全额缴入乡镇金库，形成的财力100%归引资乡镇，县财政不参与分享。调兵山市按照“谁招商谁受益、谁投入谁受益、谁建设谁受益、谁管理谁受益”的原则，采取一事一议的方式，对所有参与招商落地、项目建设、保障企业运行的各方，根据贡献大小研究税收分成。银州区将龙山乡2018 以后年度超收部分的70%留给乡镇支出，对招商落户到园区企业形成的财力全部返还给龙山乡。清河区对区本级引进的招商引资企业按区本级和所在乡镇8 ∶2 比例分享，对乡镇引进的企业按区本级和所在乡镇2 ∶8 比例分享；涉及招商企业按区本级、引进乡镇和所在乡镇2 ∶4 ∶4 比例分享，其中市本级分享部分第一年全部奖励引进乡镇、第二年按2/3 奖励、第三年按1/3 奖励。

4.发展壮大村集体经济方面。各县（市）区均出台了发展壮大村集体经济的实施意见和方案，推进农村土地确权登记和村集体清产核资，摸清村集体土地和集体资产底数，通过转让出租集体资产、发展一村一品特色产业、参股农民合作社、建设生产加工和经营服务设施等方式，增加集体收入，发展壮大村级集体经济。铁岭县结合村级集体“三资”（资产、资源、资金）清理，分类盘活资产经营，促进合作经济与集体经济共同发展。开原市利用土地确权成果，发展一村一品特色产业，开发乡村旅游、民宿经济、农家乐等项目。昌图县结合土地确权探索农户承包地互换并地工作，解决土地细碎化问题。西丰县通过“企业+合作社+基地+农户”“村集体+合作社”等方式，带动贫困户发展产业。调兵山市结合实际确定一批壮大村级集体经济示范村，实现村党委会、村民委员会、经济合作社分离，为发展壮大村集体经济创造条件。清河区通过盘活村集体固定资产，将山林等资源型资产发包收取承包费，利用文选葡萄、北绿大米等品牌优势发展特色产业。

（二）强化调研指导

市委、市政府先后召开4 次常委会、常务会听取县乡财政体制改革汇报，通报改革工作进展，评估改革成果；主要领导7 次召开书记办公会、市长办公会调度改革进度，推进改革过程中遇到的各类问题。市委常委多次到各县（市）区调研县乡财政体制改革工作、到乡镇实地考察乡镇财政体制改革工作进展情况，为改革工作提供了有力指导。市财政局成立乡镇财政管理体制改革督导工作领导小组，制定督导工作方案，及时掌握、指导各县（市）区工作进展情况。

（三）强化督导考核

市政府将推进乡镇财政体制改革工作纳入绩效考核内容，考核结果与干部任免奖惩挂钩。各县（市）区政府根据所辖乡镇发展状况和发展潜力，确定乡镇财政收入规模、收支平衡及绩效考核任务目标，建立激励约束机制，并适时进行阶段性评估。市县两级政府年终对改革成效进行总体绩效评价，市政府督查室、市财政局多次成立联合督查组对各县（市）区改革情况进行专项督查，有力推进了改革工作。

二、取得的主要成效

（一）乡镇财政收入增长明显加快

市、县两级政府积极落实“收入向乡镇倾斜、三年收入增量返还”的激励政策，还原乡镇财政收入原貌，调动了乡镇政府发展经济、增加收入的积极性。2018 年全市乡镇财政一般公共预算收入完成7.8 亿元，增幅高于全市平均水平2.8 个百分点；2019 年全市乡镇财政一般公共预算收入完成7.2 亿元，增幅高于全市平均水平1.3个百分点；2020 年，全市乡镇一般公共预算收入完成7.5亿元，增幅高于全市平均水平4 个百分点。从2020 年收入情况看，有40 个乡镇财政收入实现增长，占乡镇总数的44.9%，其中38 个乡镇增幅高于全市乡镇级平均增幅。

（二）乡镇基本运转得到有效保障

各县（市）区政府均不同程度上移了乡镇的支出责任，总体上没有因为下放收入而增加乡镇的支出负担。各级财政部门通过积极向上争取、统筹调度财政资金等方式，加大对困难乡镇转移支付的补助力度，有效保障了乡镇人员工资和基本运转等支出需求。2018 年，全市向上争取工资缺口和“空壳”乡镇补助2.6 亿元，缓解了拖欠工资问题，并逐步化解历史拖欠工资问题。2018—2020 年，省、市两级财政累计返还乡镇增量财力1.5 亿元，进一步提高和改善了乡镇基本运转保障能力。

（三）乡镇金库管理更加规范

各级财政部门与人民银行等金融机构加强沟通合作，2018 年4 月，铁岭市完成了昌图县33 个乡镇和开原市新城街道乡镇国库恢复和设立工作，实现了全市乡镇国库全覆盖。在此基础上，铁岭市积极推进乡镇金库由金融机构代理向人民银行直接经理过渡，规范乡镇金库管理，杜绝乡镇金库空置现象，乡镇国库功能进一步完善，改变了过去国库只核算收入、不核算支出的功能残缺状况。截止目前，全市89 个乡镇金库中，已有72个乡镇金库实现了人民银行直接经理，铁岭县、清河区等17 个乡镇金库也将逐渐完成过渡。

三、存在的问题

从改革工作落实过程中的调研和督导情况来看，各县（市）区在落实省、市《意见》相关规定和推进改革过程中，还不同程度地存在一些问题。

（一）县级收入和财力向乡镇倾斜的力度不够

个别县（市）区在完善县乡财政体制过程中，过多考虑县本级的既得利益，没有从全县整体利益和长远发展的角度出发，存在畏难情绪和“等靠要”等问题。

（二）建立财政事权、支出责任与财力规模相匹配的财政体制尚需完善

改革过程中，虽然各县（市）区采取调度资金的方式，不同程度上移了支出责任，但多数县区未在体制文件中予以明确，划分县乡财政事权和支出责任方面比较模糊。

（三）区域经济发展不平衡，呈现两极分化态势

如2020 年决算收入中，乡镇财政收入最高的铁岭县新台子镇财政收入达到11191 万元，而最低的昌图县东嘎镇仅有27 万元。激励政策对原财源基础较好的乡镇起到了积极的刺激作用，其发展经济、培植财源的积极性也得到了有效激发，但对于经济基础薄弱的地区而言，由于受地理位置、区域面积、经济总量等因素影响，自身发展缺少项目支撑，短期内激励性政策刺激作用难见成效，财政运行上仍过度依赖于上级补助。特别是今年，受新冠肺炎疫情的影响，乡镇在招商引资、培植财源上的难度进一步加大。

（四）各乡镇财政所基础工作有待加强

个别乡镇受岗位设置及人员编制情况影响，还存在岗位人员不稳定、业务水平不高、资金监管不严等问题。

四、下一步工作措施和建议

县乡级财政困难最主要的原因是财源基础薄弱，自身的造血机能不强，积极推进县乡财政“分灶吃饭”，督促各县（市）区因地制宜，分类施策，大力培植财源建设，促进全市经济的协调发展工作仍任重道远。

一是切实增强财政经济良性互动和可持续发展能力。引导基层政府，吃透并认真落实上级文件精神，不折不扣地落实省市各项支持政策，对不符合省、市《意见》的政策坚决整改；主动纠正经济基础薄弱地区“等靠要”思想，加大招商引资力度，落实招商引资、总部经济等激励政策，多方培植财源。

二是大力培植财源，因地制宜，分类施策。对财源基础较好的乡镇，应充分依托本地区产业基础、资源禀赋和区位条件等优势，充分利用激励性政策，大力促进财政增收。对经济基础薄弱的地区，充分利用支持县域经济发展、乡村振兴战略各项政策，围绕“一乡一业、一村一品”，扶持新型农业经营主体，大力发展优势特色乡镇经济，增强财政经济良性互动和可持续发展能力，努力做大县乡财政蛋糕。

三是进一步完善县乡转移支付制度。建立并完善财政事权、支出责任与财力规模相匹配的财政体制，加大对困难乡镇的转移支付力度，建立乡镇基本财力保障机制，着力解决乡镇财力基础薄弱、基层组织运转困难等问题。

四是强化基层财政管理。加强队伍建设，健全乡镇财政机构，完善岗位设置，按规定配备人员，特别是主要负责人，稳定乡镇财政队伍，优化人员结构，提高乡镇财政所管理水平。围绕乡镇财政预决算管理、国库管理、债务管理、绩效评价等内容，开展实务性培训，规范乡镇财政业务运行，加快推进国库集中支付电子化改革工作，防范和化解财政运行风险，切实提高乡镇干部的业务素质和理财水平。

五是做好农村承包地确权溢出土地增值运营管理。探索村社合一模式，发展壮大村级集体经济，全力消灭空壳村。

六是做好激励政策到期后的后续工作。鉴于引进项目落户至投产达效、产生税收等可能需要一个较长的时期，可将“三年增量财力返还”政策激励再延长2～3 年，以确保乡镇从此次县乡财政体制改革工作中获得实实在在的利益，达到改革的预期目的。