电子文件单套制归档的思考

文·刘洪霞 臧志美

随着“互联网”、云计算、大数据、人工智能技术迅速发展，数字中国、数字山东、数字强省建设如火如荼，极大地推进了电子办公系统建设与管理。随之产生的大量电子文件如何归档保存，引起档案界的颇多关注与探讨。曾经采用的电子档案与纸质档案双套并存管理模式，因自身的许多弊端，逐渐向电子文件单轨运行、单套保存模式发展。《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》中提出，在有条件的部门开展电子档案单套制（即电子设备生成的档案仅以电子方式保存）、单轨制（即不再生成纸质档案）管理试点。《“十四五”全国档案事业发展规划》中也指出：“切实推动来源可靠、程序规范、要素合规的电子文件以电子形式单套制归档”“大力推进党政机关电子文件单套制归档。”2021年1月实施的新《档案法》规定：“符合国家电子档案形成和管理规范要求的电子档案具有与纸质档案同等的法律效力。”从法律上认可了电子文件的效力，为电子文件单套制归档提供了法律保障。因此，对于电子文件单套制归档如何规范运行，需要档案部门认真思考。

一、单套制推行面临的问题

（一）对电子文件单套制的认识不足

单套制是这几年才进入到基层档案人员的视野，对于什么是单套制、什么是元数据、电子文件的真实性、安全怎样保障等很多问题，档案人员认识还不是很清晰。有的对单套制理解为纸质文件保存数量为一套，有的把传统载体档案数字化当做电子文件，有的把原数据等同于元数据，还有的对电子文件的真实性、完整性、可用性、安全性的“四性”不知等等。

（二）电子文件单套制归档的前期准备工作不足

电子文件单套制归档需要做好各项准备工作，比如电子文件规范格式、电子印章、数字签名、“四性”等的考虑。有的单位对电子档案安全性保障方面考虑不多，未将电子文件归档的“四性”作为系统内容之一，无法进行“四性”检测，导致办公系统中的电子文件在信息流转及归档过程中极易出现信息要素被篡改或丢失；有的单位采取“拿来主义”工作思路，没有根据自己单位工作实际情况，制定符合本单位管理需要的电子文件归档业务流程、标准要求；有的单位电子文件归档系统建设不充分，在电子办公系统中没有文件归档管理系统，使得电子文件无法通过办公系统自主归档；有的单位档案管理相对独立，与办公系统、业务系统不对接，也导致电子文件不能在线归档；有的单位档案管理系统虽在办公系统内可以对接，但归档流程设置上不规范，导致电子文件形成后依然保存在形成部门中，不能自动归集到档案部门集中管理。

（三）信息知识储备、数字技能运用欠缺

电子文件单套制归档涉及电子文件的形成、保存、归档、查找和利用以及数据采集和离线数据管理，这对档案管理人员提出了更高的专业要求。实际工作中不少档案管理人员年龄较大，对计算机的使用只会简单操作，对档案信息化知识知之甚少，再加上多年形成的纸质归档意识，思想上不愿意接受新的知识和新技能，对信息网络、安全防护知识、数据介质存储、计算机技术、声像技术、网络技术等存在心理上抵触、行动上滞后现象。

二、稳步探索以原生电子档案为基础的档案信息化建设路径

机关档案室要严格按照《机关档案管理规定》，构建机关档案信息化建设思路。《机关档案管理规定》要求，“机关应当开展数字档案室建设，统筹传统载体档案数字化、电子文件归档与电子档案管理工作。”2019年国务院第716号令《国务院关于在线政务服务的若干规定》第十二条指出：“除法律、行政法规另有规定外，电子文件不再以纸质形式归档和移交。符合档案管理要求的电子档案与纸质档案具有同等法律效力。”2021年1月实施的新《档案法》规定：“符合国家电子档案形成和管理规范要求的电子档案具有与纸质档案同等的法律效力”。机关档案室电子文件单套制归档的架构就应该是“以数字档案室建设为依托，统筹传统载体档案数字化、电子文件归档和电子档案管理两大任务，并在全文识别和真实性管理基础上，最终实现电子档案数据化、单套制和数据挖掘目标”。

例如，省海河淮河小清河流域水利管理服务中心，自2019年事业单位改革合并成立后，一直非常重视档案工作，在省档案馆和省水利厅的指导下，以数字档案室建设为抓手，把档案信息化工作列入单位信息化发展整体规划，坚持统一规划、统一标准、统一建设、统一管理“四统一”方针，集合合并前各单位档案资源的优势，从基础设施、资金、人才等方面加大投入，投入300多万对档案库房进行扩建、改造升级及档案信息化、数字化建设，配备专职档案和信息技术人员，提升档案信息化应用和管理水平。硬件方面：先后完成了流域中心北办公区和南办公区的信息基础设施升级改造，建成了标准化的网络机房和智能档案库房。对南北办公区及济宁办公区的档案库房进行改造升级及扩建，档案库房以“智慧档案室”平台为载体的六大系统，涵盖了应用软件系统、环境管理系统、数据存储系统、智能安防系统、精准引导系统，综合消防系统等。软件方面：档案管理系统在原有基础上不断改造升级，实现云平台的跨越，功能也从单一的档案归档、查询延伸到软硬件一体化的档案综合应用。网络安全：加强网络信息安全工作，制定完备的信息安全制度保障体系，包括档案管理系统在内的所有新建软硬件系统，均符合等保三级标准，并定期检测、定期维护。

2021年进一步建设、改进、完善办公电子政务系统和档案管理系统。档案管理系统与政务系统对接，具备电子、文件在线收集、归档、管理、利用等功能，新系统2021年10月开始运行。新建设的办公电子政务信息系统不再是办公流程的电子化，而是一个承担枢纽作用的平台载体，以“大平台、微服务”的理念全面承载各系统的融合；新运行的档案管理系统，不仅仅局限于档案文件的保存和查阅，而是融入大平台之后的重要业务节点，软硬件一体化的建设升级，向数字档案室全面迈进。并逐步推进存量数字化、增量电子化，将合并前南北两区档案库房文书档案全部数字化，双层PDF全文（OCR）识别，后续将分批对合并前原有数据对接档案管理系统，丰富系统档案资源、发挥网上借阅利用功能。