明清两淮盐务道员建置新考

黄凯凯

(南昌大学人文学院历史系，江西南昌 330031)

“道”在中国地方行政制度史上具有不可忽视的地位。明清时期，道级行政机构的长官称道台或道员，以布政司或按察司佐贰官充任。据此，学界认为道是省级政府的派遣机构，并依职掌将其大致划分为两种类型： 一是掌管一地之道，即负责省内部分府州普通政务的守、巡道；一是掌管一事之道，即为全省某些特殊政务而设的专务道。(1)李国祈： 《明清两代地方行政制度中道的功能及其演变》，《近代史研究所集刊》1972年第3期；朱东安： 《关于清代的道和道员》，《近代史研究》1982年第4期；缪全吉： 《明清道员的角色初探》，《近代中国初期历史研讨会论文集》，近代史研究所1988年编印本，第156页；汤熙勇： 《清初道员的任用及其相关问题》，《人文及社会科学集刊》1993年第6卷第1期；何朝晖： 《明代道制考论》，侯仁之、周一良主编： 《燕京学报·新六期》，北京大学出版社1999年版，第52页。明代始设的盐务道员可归入后者，但又因有盐区的建置而变得非常特殊。杨久谊指出，盐区制度是晚唐、五代十国迄及宋朝政治历史的产物，明清政府相沿将全国划为若干个盐区，盐区边界与省级政区几乎不重合。(2)杨久谊： 《清代盐专卖制之特点——一个制度面的剖析》，《近代史研究所集刊》2005年第47期。在财政地位重要的盐区，朝廷设有独立建置的都转运盐使司系统，以秩从三品的盐运使为首领官，徐泓称之为“省级的盐政机构”(3)徐泓： 《明代的盐务行政机构》，《台大历史学报》1990年第15期。。盐务道员既寄衔于布、按二司，又有专管盐法之责，是勾连省区与盐区的重要职官。

两淮盐区是明清时期产盐最丰、销盐最广的盐区，产地遍布江苏沿海一带，销区囊括今江苏、安徽、江西、湖北、湖南、河南六省。两淮盐课为国家财赋大宗，明代“京师之拥卫赖九边，边饷之灌输仰两淮”(4)《明神宗实录》卷三四四“万历二十八年二月戊寅”条，《明实录》第11册，历史语言研究所1962年版，第6389页。，清代“朝廷食租衣税、边备兵储，大半办于淮南北”(5)康熙《两淮盐法志》卷二六《艺文》，台湾学生书局1966年版，第2027页。。两淮财政地位重要，故盐官之建置相较其他盐区更为整齐完备。除以往讨论较多的巡盐御史和盐运司系统外，两淮还设有众多建置渊源不同的盐务道员，相关研究从宏观层面对其进行过类型分析。(6)李克毅： 《清代的盐官与盐政》，《中国社会经济史研究》1990年第4期；曹爱生： 《清代两淮盐官制度》，《盐业史研究》2006年第2期；陈锋： 《清代的巡盐御史——清代盐业管理研究之三》，《人文论丛》2016年第1期；陈锋： 《清代盐运使的职掌与俸银、养廉银及盐务管理经费——清代盐业管理研究之四》，《盐业史研究》2016年第4期；黄凯凯： 《明代“盐法道”建置考论》，《中国历史地理论丛》2018年第4辑；陈锋： 《微员任重： 清代的盐场大使——清代盐业管理研究之五》，《中国经济史研究》2019年第3期；李晓龙、徐靖捷： 《清代盐政的“节源开流”与盐场管理制度演变》，《清史研究》2019年第4期；夏强： 《成型但不成熟： 明代的盐法道制度》，《盐业史研究》2019年第2期。但盐务道员是明清政府为满足现实的盐政管理需求而设，以盐区为研究单位，能更加直观地呈现其在明清盐政体制变迁过程中的地位和作用。本文在考证两淮盐务道员制度渊源、建置沿革的基础上，探讨其与运使、巡盐御史的动态关系，以期为明清盐政管理体制和地方专务道制的研究提供一些新的解释。

一、 晚明清初盐官改制与“管盐法道运使”的由来

盐务道员始设于明代，清因明制，在全国各大盐区广设该缺。以往研究认为，清代盐道仅置于未设运使的盐区，某处若设运使则不设盐道。实际情况更为复杂，清代各处运使皆带“管盐法道”之衔，二者并非简单的替代关系。如《清会典则例》中开列两淮、长芦、山东、河东等处专理盐法的官缺，全称都是“都转运盐使司管盐法道运使”(7)《清会典则例》卷四五《户部·盐法上》，《景印文渊阁四库全书》史部第621册，台湾商务印书馆1986年版，第415—429页。。又如康熙《两淮盐法志》开列官名时不称“运使”而称“运道”，为该志作序的崔华就自署“总理两淮江广河南等处地方盐法道副使”(8)康熙《两淮盐法志》卷首《崔序》、卷五《秩官》，第17—18、442页。。在康熙朝李煦、曹寅的奏折中，两淮盐法道是比运使更为常见的官称。此外，清初各大盐区的运使以盐道自称是非常普遍的现象。其中缘由，需要细致梳理晚明清初盐官改制的过程后才能得到合理的解释。

两淮盐区盐务道员始设于晚明。万历四十二年(1614)，朝廷“铸给新设两淮盐法道关防一颗”(9)《明神宗实录》卷五二五“万历四十二年十月甲辰”条，《明实录》第11册，第9887页。，因关防内有整饬字样，故又称“整饬道”。时值辽东军饷孔亟，该道是朝廷为催征两淮盐课特设的差遣官。首任道臣吴?儐谦，系以河南按察司佥事衔掌该道关防。吴升布政司参议后“照旧管事”，故当时又称该道为“河南盐道”。(10)《明神宗实录》卷五三四“万历四十三年七月丁卯”条，《明实录》第11册，第10122页。吴?儐谦任内无所建言，整饬盐法久无成效。四十五年(1617)，“两淮所欠国课停压三年，至亏边饷二百一十余万”，户部以“边饷急缺，淮课愆期，乞差官守催”(11)《明神宗实录》卷五五五“万历四十五年三月壬午”条，《明实录》第11册，第10473—10474页。。同年四月，“户部请以本部郎中袁世振加升山东副使兼右参议，专管两淮运使事，疏理盐法”(12)《明神宗实录》卷五五六“万历四十五年四月戊辰”条，《明实录》第11册，第10488页。，“铸给疏理两淮盐法关防”(13)《明神宗实录》卷五五七“万历四十五年五月乙亥”条，《明实录》第11册，第10500页。，原设之整饬道并未除缺。万历四十七年(1619)前后，马从龙接替吴?儐谦，以按察司副使衔掌整饬道关防，兼管扬州兵备事务，官称“两淮盐法道带管扬州兵备道事副使”(14)万历四十七年十二月初九日，漕运总督王纪题《为淮船搜括已极，苦累难堪，谨据实上闻，伏乞敕下户部诸臣，检阅东征旧牒，斟酌派均，以宽民力，以安重地事》，参见〔明〕 董其昌： 《神庙留中奏疏汇要·户部类》卷四，《董其昌全集》第6册，上海书画出版社2013年版，第318页。。整饬、疏理二道同为朝廷差遣官，职权没有明确分工，皆以尽力催征淮课以供军饷为第一要务。

天启年间，两淮盐利成为朝廷党争的焦点，疏理、整饬二道建置因之变动不居。天启二年(1622)正月，疏理道臣袁世振被阉党参劾以“贪贿”去职。朝廷以两淮盐务“一柄两持，遂将两道并为一道”(15)《题遵奉圣谕议修盐政疏》，〔明〕 毕自严： 《度支奏议·堂稿》卷一五，《续修四库全书》史部第483册，上海古籍出版社2002年版，第671页。，差遣马从龙寄衔浙江布政司右参政兼掌整饬、疏理二道关防，与巡盐御史房可壮“共以守运司为事”(16)《题为陈州之兵取有因，临淮之事不出意，谨据事直陈颠末，仰祈圣鉴事》，〔明〕 房可壮： 《房海客侍御疏》卷上，《四库禁毁书丛刊》史部第38册，北京出版社1997年版，第512页。。房可壮系东林党人，为阉党所忌。同年六月，阉党党羽、淮扬兵备参政郭士望顶替马从龙任整饬疏理道。次年，东林党人、刑科给事中解学龙为打击阉党，疏称“两淮新设盐法、疏理二道，宜行裁革，以便盐政”(17)《明熹宗实录》卷三九“天启三年十月丁丑”条，《明实录》第13册，第2024页。，盐务归并“不附邪党”的淮扬海防道周汝玑带管。

天启一朝，两淮盐务虽因党争剧烈毫无起色，但长芦、山东等盐区都于此时援例设置疏理道缺。天启元年(1621)，朝廷差遣山东按察司副使徐良彦“疏理盐法”(18)《明熹宗实录》卷八“天启元年三月乙卯”条，《明实录》第13册，第382页。；六年(1626)，巡按直隶御史帅众疏请“于南北四府中权其地方扼要者，各拟一道以兼盐法，增敕不增员”(19)《明熹宗实录》卷七二“天启六年六月庚辰”条，《明实录》第13册，第3482页。；次年，朝廷颁给“天津、大名两道臣疏理盐法敕”(20)《崇祯长编》卷二“天启七年九月戊子”条，《明实录·附录》第4册，第38页。。疏理道臣由皇帝钦点选派，领有敕书、关防，职权广泛。据明神宗颁给袁世振的敕书内开：

敕疏理两淮盐法、山东按察司副使兼布政使司右参议袁世振。近该户部题：“据部科酌议，迩年两淮盐政壅塞，国课逋欠数多，乞如先朝差官清理故事。”兹特敕尔前往疏理……事有应听巡抚、巡盐节制者，申呈遵行。军卫有司、该两淮行盐处所，俱照别省守巡道体统，临莅所属官员。事干盐法有犯，应拿问者就便拿问，应参奏者具实参奏施行。尔为宪臣，受兹特简，尤须持廉秉公，为盐官表率。(21)雍正《两淮盐法志》卷二六《艺文》，《稀见明清经济史料丛刊》第1辑第3册，国家图书馆出版社2009年版，第552—554页。

该道秩正四品，体统仅次于同为差遣官的巡抚和巡盐御史，地方军卫有司、淮盐行销府县俱受节制。不过，道臣的实际地位和疏理成效往往取决于个人的能力和政治立场。袁世振原任户部山东司郎中，深谙盐务，得到“立朝无党阿”的本部尚书李汝华保举，又与东林党人、时任巡盐御史龙遇奇交好，事无掣肘，故整顿鹾务颇有成效，然终因党争去职，人去政息。继任道臣马从龙、郭士望各依党派，任期短暂，周汝玑则系以海防道带管，盐务非其专责，是以整顿成效不彰。

万历、天启年间，疏理道臣以“宪臣”体统临莅盐区，明初确立的以运司为核心的盐区管理体制完全崩坏。两淮运使的职权被侵夺殆尽，地位不断下降，最终沦为盐道的属官。时人沈德符称：“今运司下夷于州郡，为二司属官，以知府劣考者为之，其诸僚则俱赀郎杂流、潦倒不堪者充之，盐政因之大坏。”(22)〔明〕 沈德符： 《万历野获编》卷二二《司道·方印分司》，中华书局1959年版，第565—566页。天启三年(1623)，吏科给事中魏应嘉疏称：

都运官属三品，不为不尊。九边军储几百万，如两淮运使之职掌，不为不重。乃多屑越不居，每托故而去者。盖为此一官，品级虽尊，事任虽重，而廷见盐法等道则与知府等。……该部必择贤者以往，不得以破甑疲老充位。若能处脂不润，商灶归心，税课尝给，即系足国。能臣当优升京秩或藩臬正官，以示风励。(23)《明熹宗实录》卷三一“天启三年二月庚午”条，《明实录》第13册，第1568—1569页。

然而，即如魏应嘉所请提高运使的选任标准和升迁预期，也无法改变运司无权的现状。户部尚书毕自严认为，“运使为三品之官，体统亦綦重矣，乃州县因无统辖，每以白眼褆之，稽查勾摄，置若罔闻，文移牌票，尽同故纸”(24)《复长芦盐院条陈盐法疏》，〔明〕 毕自严： 《度支奏议·山东司》卷三，《续修四库全书》史部第487册，第643—644页。。州县官对待运使的恶劣态度表明，无管辖地方之权的运司根本无力承担清理盐法的重任。

崇祯帝继位后铲除阉党，有意提高运使地位，恢复运司专管盐法的祖制。崇祯三年(1630)，毕自严请求复设两淮疏理道缺，疏称：“若非仍设道臣专理盐法，如清夹带、禁私贩、革浮课、查给库价、严核考成等项，不几方圆并画、顾此失彼乎？”(25)《题遵奉圣谕议修盐政疏》，〔明〕 毕自严： 《度支奏议·堂稿》卷一五，《续修四库全书》史部第483册，第671页。然而，崇祯帝并未采用毕自严的建议，而是采纳了吏部尚书王永光的建议“命自今运使一官，须择卓异才望，内外各官推补，以道臣体统行事，仍专属巡盐御史节制，加敕，准参究僚属，以免盐政日坏之弊”(26)《崇祯长编》卷四一“崇祯三年十二月辛未”条，《明实录·附录》第4册，第2491页。。除提高运使的选任标准外，皇帝还特颁运使“以道臣体统”行事的专敕，赋予其参劾僚属的权力，表明崇祯朝已经不再过分倚重差遣性质的盐法道。

明清鼎革后，顺治、康熙朝借鉴晚明经验继续调整盐官制度。第一，延续万历、天启朝疏理盐法道的设官精神，在各大盐区广泛推行合并运使、盐道的改革。明代疏理道臣以掌运使之印的方式架空运司，而清廷则在建置上将二官合并为一。顺治二年(1645)，令两淮“运使行道臣事，专理盐政”(27)乾隆《两淮盐法志》卷二三《官制》，《稀见明清经济史料丛刊》第1辑第7册，第247页。，此为前述两淮“运道”之称的由来。此后，各处运使相继与差遣性质的盐道并为一官。如长芦在顺治十年(1653)《文庙碑》中即有“长芦运使管盐法道事”的题名，牒文中则称“长芦都转运盐运使司运使敕管盐法道事”(28)民国《天津县新志》卷一七《职官一》，《中国地方志集成·天津府县志辑》第3册，上海书店出版社2004年版，第126页。。又如山东盐法归并运使始自康熙三年(1664)(29)雍正《山东通志》卷二五《职官二》，《景印文渊阁四库全书》史部第540册，第550页。，河东盐法归并运使始自康熙六年(1667)(30)《清圣祖实录》卷二四“康熙六年九月乙卯”条，《清实录》第4册，中华书局1985年版，第329页。。不过，由于晚明以来盐道的体统远高于运使，故合并之初各处运使仍喜以道臣自称。

第二，借鉴崇祯朝提高运使地位的做法，颁给运使“以道臣体统行事”的满、汉文敕书。两淮运使领有专敕始自康熙初年，以“两淮运使督理四省盐务，加敕以道臣体统行事，重其权也”。敕书内开：

两淮盐赋，国计攸关，亟须清理，特命尔以道臣体统行事，用重事权。凡行盐地方，事关稽查勾摄、销引催科，经管州县皆照道臣统属之体。所属分司掌印各官，如贪污溺职，纵役侵渔，应审问者先行审问，应劾奏者转报巡盐御史劾奏。敕中开载未尽事宜，有应斟酌损益，上可裕国、下可便商者，听熟计经久之法，呈报巡盐御史裁度停当，具奏施行。(31)康熙《两淮盐法志》卷八《诏敕》，第668—669页。

两淮“管盐法道运使”的法定职权，包括“督引票、理课饷、杜私贩、疏商盐”诸事，不仅拥有参劾分司掌印各官、监临行盐州县的稽查权，还获得与巡盐御史合议更革盐法的参议权。

经过顺、康两朝的调整，运使的体统大为提高，成为前途看好的美缺。晚明至康熙前期，各处运使多由知府、运同升补，一般仅得迁转品级相同的布政司参政。康熙中叶以后，运使多系进士出身，得以升迁正三品的按察使或从二品的布政使。康熙帝对两淮运使的选任尤为慎重，曾朱批曹寅奏折道：“两淮运使甚有关系，所以九卿会选。”(32)朱批奏折： 康熙四十九年十月二十八日，江宁织造曹寅等《奏请暂留满都署理两淮运使折》，《康熙朝汉文朱批奏折汇编》第3册，档案出版社1985年版，第133页。康熙五十二年(1713)题定的外官引见例规定：“嗣后布政使、按察使、运使、直隶守道、巡道员缺应通行开列，候皇上钦点补授，令其引见。”(33)《清圣祖实录》卷二五五“康熙五十二年五月甲申”条，《清实录》第6册，第521页。次年，两淮运使李陈常甚至取代宠臣李煦，特旨“授为御史巡视两淮盐课”，并准具折奏事。(34)朱批奏折： 康熙五十三年十月初六日，苏州织造李煦《奏为代李陈常谢恩并请准其具折奏事折》，《康熙朝汉文朱批奏折汇编》第5册，第798页。随着运使地位的提高，此后出任该官者很少再刻意以道臣自称，但“管盐法道”字样一直留在运使官缺的全称当中，成为晚明清初盐官改制的见证。

二、 江南“通省盐法道”“分巡盐务道”辨正

晚明时期，两淮境内的盐务道员除上述以盐区为单位差遣的整饬、疏理道外，还有以布、按辖区为单位设置的盐法道，因其仅管本省官盐行销事宜，故称“行盐道”。明代行盐道不差京官、不领敕书，仅设于江西、湖广、河南、贵州等不产盐省份。入清以后，盐区疏理道与运使并为一官，清廷又沿明之制，广设行盐道专司督销事务，因其以省区为管辖范围，故又称“通省盐法道”，江南、江西、湖广、河南等淮盐销区各省皆设该缺。其中，江南因系淮盐产地所在，境内又不止设此一缺。《清史稿·职官志》载，江南设有江南驿盐道、江苏盐务巡道，又有淮扬海道、江宁道兼管盐法。(35)《清史稿》卷一一六《职官志》，中华书局1976年版，第3351—3353、3355页。前贤未加考证，多有误解。

江南通省盐法道驻扎省会江宁，由顺治三年(1646)所设“江南驿传兼盐法道”演变而来。(36)《清世祖实录》卷二四“顺治三年二月癸未”条，《清实录》第3册，第205页。顺治十三年(1656)裁驿盐道缺，驿盐事务归并江宁分守、分巡道兼管，不久改归江宁兵备道兼管，十八年(1661)“裁去兵备衔”(37)乾隆《江南通志》卷一〇六《职官志·文职八》，《景印文渊阁四库全书》史部第510册，第151页。，遂为江宁驿盐道。康熙二年(1663)，江南总督郎廷佐奏准“扬州道事务归并驿盐道统辖”，“扬州有事，令驿盐道移驻仪真，无事则仍归江宁”(38)《清圣祖实录》卷一〇“康熙二年十月丙辰”条，《清实录》第4册，第160页。。十三年(1674)，朝廷为筹措平三藩军需，“添设江南驿盐道一员缺，管理安徽等处驿盐事务，驻扎安庆”(39)《清圣祖实录》卷四九“康熙十三年八月丁未”条，《清实录》第4册，第642页。。二十一年(1682)，裁安庆、江宁二道“归通省驿盐道管理”(40)光绪《重修安徽通志》卷一一二《职官志》，《续修四库全书》史部第652册，第347页。。雍正八年(1730)，驿盐道兼管省城江宁府分巡事务，道署移驻江苏按察司旧署，时任道台陈弘谋撰有“通省驿盐道兼巡江宁道署”碑记。(41)乾隆《江南通志》卷二二《舆地志·公署一》，《景印文渊阁四库全书》史部第507册，第643—644页。可见，前引《清史稿》中江南驿盐道、江宁道乃系同官。乾隆二十六年(1761)，驿盐道加水利衔，四十三年(1778)定各省驿务“不必令粮盐等道兼管”(42)《清高宗实录》一〇七〇“乾隆四十三年十一月壬辰”条，《清实录》第22册，第347页。，该缺全称遂为“江南盐法道分巡江宁府兼管水利事务”，档案资料中多简称为江南盐法道或江宁盐巡道。

江南盐法道的本管事务是“岸销”，即督销江苏、安徽二省官盐，“凡淮南上江等县食盐，淮南安、池、太纲盐，淮北安省纲盐行销引目，俱归盐道衙门查验”(43)〔清〕 李澄： 《淮鹾备要》卷八《利之人》，《稀见明清经济史料丛刊》第1辑第9册，第474页。。然江南系淮盐产地所在，私盐易于透漏，盐引常因滞销被改拨至江西、湖广融销，故道臣本管事务较少，其重心实为分巡省会。嘉庆十五年(1810)，总督松筠奏准：“江宁盐巡道事务甚简，以之裁改运河道。”(44)军机处录副： 嘉庆十五年四月初十日，两江总督松筠《奏为江宁盐巡道裁改运河道事》，中国第一历史档案馆藏，档号： 03-1533-021。不久复设，此后建置甚少变化。光绪二十五年(1899)，江宁通商，总督刘坤一奏准铸给江南盐道“监督江南金陵关税务兼办通商事宜”(45)军机处录副： 光绪二十五年正月三十日，南洋通商大臣两江总督刘坤一《奏为江宁照约通商设关征税拟派江南盐巡道兼充税关监督事》，中国第一历史档案馆藏，档号： 03-5372-049。关防。三十年(1904)，总督端方又奏准将“上江七府、淮阳三府漕务并归盐法道兼管”，改称“江南盐粮道”(46)《清德宗实录》卷五三八“光绪三十年十一月壬辰”条，《清实录》第59册，第158页。。

江南除通省盐法道外，还有“分巡盐务道”的独立建置，即《清史稿》所载之江苏盐务巡道。正史未加考证，今人往往混同。该道由三江营同知演变而来，起初是清廷为查缉两淮盐场私盐而设。康熙四十七年(1708)，苏州织造李煦“查有河南、山东、淮北等处流棍在扬州兴贩私盐，数百成群，于三江营、西马镇、戴桥镇、章王沟、八港口、南新洲等处出没不常”(47)朱批奏折： 康熙四十七年三月，苏州织造李煦《奏为请饬地方官合拿私盐折》，《康熙朝汉文朱批奏折汇编》第1册，第894页。，其中尤以三江营的私贩最为猖獗。据李煦称：

查扬州府江都县境内有三江营地方，于各处煎盐之场甚近。凡侉棍运出私盐，必会集于三江营。而此地到扬子江边止一里有余，侉棍即从此下江运往各路，是淮盐界内三江营最关紧要。再三江营对岸，乃镇江府丹徒县所管之徐山老虎洞也。侉棍由三江营下江行三十里，即达老虎洞。彼处又是浙盐地界，亦因侉棍从三江营过去，每为浙盐之害。则以浙盐而论，三江营又属要地。(48)朱批奏折： 康熙五十六年二月初十日，苏州织造李煦《奏为驻江宁江防同知衙门应请移驻三江营镇防折》，《康熙朝汉文朱批奏折汇编》第7册，第663页。

三江营毗邻两淮盐场，地处淮、浙盐区交界之地，来自山东、河南等地的“侉棍”大都聚集在此贩运私盐。康熙五十六年(1717)，李煦奏准将原驻省城的江苏江防同知移驻三江营，以资弹压。次年，李煦又以三江营所驻分防汛兵“为数无多，不能防御”，奏准令京口将军何天培“拨千总一员，带领兵丁一百五十名，前赴三江营协防，以听同知调遣”(49)朱批奏折： 康熙五十七年闰八月二十二日，苏州织造李煦《奏报江防同知已移驻三江营等情折》，《康熙朝汉文朱批奏折汇编》第8册，第319页。。

不过，江防同知为“省会府佐”，原有地方应办公事，不能常驻三江营。雍正十年(1732)，盐政伊拉齐奏准添设三江营同知一员专司巡缉，两江总督高其倬又奏准将时任同知曾弘绪“加以分巡盐务佥事道衔，仍照同知俸升转，令其兼管督缉扬州府属之江(都)、仪(征)、高(邮)、兴(化)、泰(州)，淮安府属之盐城，常州府属之靖江，以及通州如皋、泰兴各州县，除招拟题达大案仍由府司转核外，其余私盐案件，俱令各州县审拟，详报该员复审核转”，“仍责令该员于各该地方不时巡查，隶盐政衙门举劾，并各场举行火伏，俱令该员巡查，则分司与各场员咸有约束”(50)乾隆《两淮盐法志》卷二三《官制》，《稀见明清经济史料丛刊》第1辑第7册，第256—259页。。次年，继任总督尹继善认为“曾弘绪虽加道衔，而此缺仍系同知，难以统御府州”，遂“请将三江营竟设为道缺，另换印信”，“此后员缺即以道员补放”(51)乾隆《两淮盐法志》卷二三《官制》，《稀见明清经济史料丛刊》第1辑第7册，第260页。，始设“三江营分巡盐务道”官缺。

三江营分巡盐务道是朝廷为管控场产、巡缉场私特设的“监司大员”。高其倬、尹继善为该道划定的督缉地域为淮南盐场及其周边地区，故该道又有“淮南盐务巡道”(52)光绪《重修安徽通志》卷一一二《职官志》，《续修四库全书》史部第652册，第347页。之称。至于淮北盐场及其“所属之场关、大伊关、永丰坝、乌沙河湖口、泗州、天长两关，俱系私枭出没隘口”，则“就近归淮扬、淮徐二道管辖”(53)《清世宗实录》卷一三三“雍正十一年七月庚辰”条，《清实录》第8册，第714—715页。。雍正十三年(1735)，分巡盐务道从三江营移驻泰州，据盐政高斌奏称：

查泰州北门外之泰坝地方，为淮南百万引盐汇集之所、必由之路，即淮南各场夹带私盐亦必由此透漏。稽查抽秤悉关紧要，实系咽喉重地。应请将三江营盐务道移驻泰州，洵称扼要。所有该坝诸务即令该道督率坝员实力办理，加谨察查，以杜弊混，则根本之地得以肃清。其淮、扬、通、泰等属缉私事务及各场火伏与夫所坝场关事宜，并令该道往来查察。(54)朱批奏折： 雍正十三年五月初十日，管理两淮盐政布政使高斌《奏为酌议移驻道员以裨盐务海疆事》，《清宫扬州御档续编》第1册，广陵书社2017年版，第290页。

泰州分巡盐务道建有道署，设有“办理稿案册籍”的清书16名，职权进一步扩张。首先，泰坝掣盐、批验诸务由该道督率“坝员”办理。其次，督缉地域扩大至整个两淮盐场及其周边地区。最后，该道还有归其统摄节制的“道标”，标兵来自三江营陆路守备、青山头专营守备等营，额设巡缉兵役达1 300余名，巡船200多艘。乾隆初年，历任督臣、盐政又先后奏准“将盐场各河及江、仪河道皆令查办”(55)④ 朱批奏折： 乾隆七年十月三十日，巡视两淮盐政准泰《奏请复设盐务道员事》，中国第一历史档案馆藏，档号： 04-01-35-0447-018。。该道责任綦重，从道臣的履历亦可窥见其地位的上升。首任三江营分巡盐务道员曾弘绪系南昌人、监生；移驻泰州后首任道员徐大枚，系正蓝旗人、康熙五十七年(1718)进士。(56)乾隆《江南通志》卷一〇六《职官志·文职八》，《景印文渊阁四库全书》史部第510册，第154—155页。

泰州分巡盐务道的管理重心在“场产”，盐场相关政务皆由该道统一督率。然盐为利薮，运司和盐场周边各道因管盐职权被夺走而心生不满。乾隆六年(1741)，总督杨超曾奏准裁汰该道，理由是“两淮盐务从来俱系运司经管，并无贻误，稽查火伏等事各有运判、大使分地专司”，而巡缉私盐，“所在文武官员有地方之责者，俱得随时捕拿”，应“仍分隶常镇、淮扬、淮徐三道兼辖”。(57)朱批奏折： 乾隆六年六月二十四日，署理两江总督杨超曾《奏请裁并闲冗太通道盐务道事》，中国第一历史档案馆藏，档号： 04-01-12-0023-040。次年，盐政准泰又请复设该道，其理由，一是认为“运司与盐务道有巡、守之不同”，运使“乃系驻守扬城、刻不可离之员，势不能再办巡查诸务”；二是指出前令兼管盐务的“淮扬、淮徐二道终岁河干及地方事务，尚未能专心查办，若兼管盐务，尤属有名无实”，唯有复设道员才能统筹盐场生产、缉私、疏浚盐河、经理盐义仓等事。④前任盐政高斌同样认为“两淮盐场辽阔，必得大员巡查”(58)⑨ 嘉庆《两淮盐法志》卷三二《职官一·官制上》，《扬州文库》第33册，广陵书社2015年版，第663页。。不过，朝廷最终采取折中之策，令盐场诸务统一归并淮扬道“综理”。据吏部议复称：

现在淮、扬、海一带地方场灶，俱系淮扬道所属，其通州地方场灶亦与该道所属毗连，请将盐务道所有统辖各属缉私、火伏及盐义仓、盐场河道各事宜，俱责成淮扬道管理。青山头专营守备、三江营陆路守备及各营弁兵并原设巡役二百名，俱听钤束，并于该道敕书内添设管理盐务事宜。(59)《清高宗实录》卷一七八“乾隆七年十一月乙丑”条，《清实录》第11册，第300页。

然而，淮扬道是“专司河务，不预地方之事”的要员，兼管盐务其实难收实效。不久，该道的管盐职权就不断被分割。乾隆八年(1743)，署理总督尹继善奏准“以三十盐场缉私之任，责成于三分司勤督各场大使力查”，淮扬道督缉地域缩小至盐场周边关隘，江宁、安庆等府督缉事务，则“各归江宁、安徽、常镇三巡道总理”(60)朱批奏折： 乾隆八年八月二十八日，署理两江总督尹继善《奏请交淮扬道管理两淮盐务缉私事》，中国第一历史档案馆藏，档号： 04-01-35-0448-023。。二十八年(1763)，盐政高恒又以淮扬道“工长汛远”，难以兼顾盐务，奏准“盐场火伏以及三江、青山二营暨各委巡备弁兵丁巡役并各处盐义仓谷，俱归运使钤束管理，以专责成”(61)朱批奏折： 乾隆二十八年二月二十九日，两淮盐政高恒《奏为重新分配盐政缉私事务归属之道府事》，《清宫扬州御档续编》第2册，第650—651页。。次年，署理总督庄有恭又奏准将“淮扬道所管盐务除河道事宜外，改归常镇、扬通、淮徐道分管，所有各道兼理盐务各归所辖之地”⑨。至此，淮扬道仅管挑浚运盐河道闸坝一事。因盐场周边各分巡道皆有督缉私盐之责，仍可视为广义上的分巡盐务道。

学界一般将清代盐务道员分为两种类型： 一是不设运使的产盐省份设置的盐法道，其职掌与运使大致相同；二是不产盐省份设置的盐法道，其责在督销官盐。(62)陈锋： 《清代盐政与盐税》，武汉大学出版社2013年版，第32页。然而，淮盐产地所在的江南，既设有职司督销的通省盐法道，又设有监管场产的分巡盐务道，二道无法归入上述任何一类。清廷在江南并设二官是为满足不同方面的盐政管理需求。通省盐法道在明代仅设于不产盐省份，清代无论该省是否产盐都设置该缺。分巡盐务道则由三江营同知演化而来，移驻泰州后成为两淮盐场的最高监管机构，是清廷为实现盐场的集中化管理而设。然而，在运司和地方各道争夺管盐权的博弈中，权力过大的泰州分巡盐务道最终废置，淮扬道综理盐务亦未能持久，盐场行政重归多头领导的分散管理体制。

三、 盐道与运使、巡盐御史的动态关系

明清时期，盐务道员与运使、巡盐御史的关系是动态的、立体的。尽管正史、政书开载各官职掌的条文清晰而明确，但其具体职能往往因应现实的管理需求而时有变化。前贤论及明清地方管盐专官，首论运使职权之重，是轻信了政书中关于运使职掌的条文规定。前已述及，明代运司衙门在制度上一直都是盐区最高行政机构，但其地位和实际职权几经嬗变。黄仁宇指出，运司有转运之权却不从事食盐运销，而且“实际上从盐场获取利益的机构通常都会对盐场进行管理”(63)[美]黄仁宇著，阿风等译： 《十六世纪明代中国之财政与税收》，生活·读书·新知三联书店2015年版，第277、280页。。晚明时期，辽饷孔亟，朝廷差遣盐务道员和巡盐御史催征淮课，让秩从三品的运使沦为其属官，试图改变明初以来分散的盐业管理体制，建立起一套专门化、集中化的新体制。(64)黄凯凯： 《明代“盐法道”建置考论》，《中国历史地理论丛》2018年第4辑。

顺治、康熙朝虽然不遗余力地提高运使地位，但运司衙门对食盐产销的控制仍然十分薄弱。两淮运司下设分司，盐课司分驻盐场(65)按： 两淮运司下设三分司，通州分司驻石港，泰州分司驻东台，海州分司原驻淮安，谓之淮安分司，乾隆二十四年改驻板浦，二十八年改名海州分司。分司首领官为运判，各辖若干盐场盐课司。参见嘉庆《两淮盐法志》卷三三《职官二·官制下》，《扬州文库》第33册，第666—667页。，却无法实现生产管理的专门化。徐泓指出，清代世袭灶户制度业已破坏，灶户册籍归原籍州县管理，盐场独立性完全消失，运司其实既无管辖地方之权，又无“听商灶讼狱”(66)徐泓： 《清代两淮盐场的研究》，台湾嘉新水泥公司文化基金会1972年版，第14页。之责。因此，清廷不断裁汰运司属官，精简盐场行政机构。如康熙五年(1666)裁汰盐课司副使六员，十六年(1677)又裁汰运同、运副、运判各一员。(67)康熙《两淮盐法志》卷五《秩官》，第433—434页。再经过雍正年间的数次减省归并，至乾隆末年，两淮仅剩23处盐场盐课司。运司无法维持盐场秩序，州县官又视盐务为分外之事，前述分巡盐务道便是为协调场司和州县关系，统筹管理盐场事务而设。

与明代一样，清代“运司职司转运而不能督销其口岸”(68)朱批奏折： 嘉庆二十三年六月十五日，两江总督孙玉庭《奏报遵旨查明给事中卢浙条奏两淮盐务情形事》，中国第一历史档案馆藏，档号： 04-01-35-0496-055。，专司督销的机构是通省盐法道。除前述江南盐法道外，湖南、湖北、江西、河南等省盐道经过百余年的调整、归并，终于在乾隆年间稳定下来，其本管事务主要是查验盐引、发给水程和督缉私盐。雍正六年(1728)，又规定“两淮所属湖广、江西、河南三省案件，俱由本省驿盐道审详批结”(69)嘉庆《两淮盐法志》卷三二《职官一·官制上》，《扬州文库》第33册，第662页。。除本管盐务外，驻省盐道皆兼有分守或分巡地方之责。如江南、湖北盐道俱各分巡省会，湖南盐道分巡长沙、宝庆二府，河南盐道分守开封、归德二府，江西盐道分巡袁州、瑞州、临江三府。一般来说，驻省盐道都是冲、繁、难兼具的“要缺”，其与运使不存在隶属关系，在盐务上直接向巡盐御史负责，据乾隆帝上谕，“湖广盐道本属盐政专辖，如果该盐道经理不善，该盐政原可具折参奏，另请简放”(70)《清高宗实录》卷一三〇五“乾隆五十三年五月己丑”条，《清实录》第25册，第568页。。

淮盐销区各省行盐道和产区分巡盐务道相继定制后，运司衙门的重要性不断下降。至乾隆八年，两淮运使由“专繁要缺”改为“繁难两兼中缺”(71)嘉庆《两淮盐法志》卷三二《职官一·官制上》，《扬州文库》第33册，第658—659页。。官员养廉银的多寡是衡量政务繁简的重要标准，从运使养廉银的变化可概知其地位的陵夷。雍正十二年(1734)题定的两淮运使养廉银为6 000两/年，而同期湖北盐道的养廉银高达12 000两/年。(72)朱批奏折： 乾隆五年九月十一日，湖广总督班第《奏报查明湖北盐道归公四项引规银两事》，中国第一历史档案馆藏，档号： 04-01-35-0445-025。乾隆十二年(1747)，上谕核减运使养廉称：“两淮、天津设有盐运使二缺，并无多办事件，其责任不过稽查钱粮出入，尚不如各道员有刑名地方等事，其所得养廉款项反数倍于各道员，殊为未协。”(73)《清高宗实录》卷二八七“乾隆十二年三月丁未”条，《清实录》第12册，第740页。为此，长芦运使照山东之例核减为5 000两/年，两淮运使核减为4 000两/年。十五年(1750)，长芦、山东、河东运使又照两淮之例定为4 000两/年。(74)《清高宗实录》卷三六〇“乾隆十五年三月甲寅”条，《清实录》第13册，第964页。四十五年(1780)，第三次核减运使养廉，上谕称：“两淮盐务事宜俱系盐政经理，运司事务颇少，其每年养廉支用四千两，为数未免过多，况各省事简道员，养廉不过二千余两，运司不宜独优，著将两淮运司养廉裁去二千两。”(75)《清高宗实录》卷一一一二“乾隆四十五年八月庚申”条，《清实录》第22册，第875页。

乾隆年间，出任运使前途渺茫，很少再像以前那样升任布政使或按察使。乾隆三十五年(1770)，山东巡抚富明安请以正四品的济东泰武道汪圻调补从三品的运使，上谕称：

盐运使所职不过盐课钱粮，较济东道繁简相去不啻霄壤。且各道中之出色者，每多记备擢用。而盐运使则资深道府，循分供职之人，即优为之，亦不尽期其造就上进。虽其品级优于各道，而叙次则仍在各道之下。今若令汪圻调补，于地方公务既少一得力之人。即为汪圻计，名为迁阶，而实则置之闲散，转致无可见长，亦非所以爱惜而成全之也。(76)《清高宗实录》卷八七〇“乾隆三十五年十月丁丑”条，《清实录》第19册，第662页。

乾隆帝视运司为闲散衙门，是因其并非管理食盐产销的职能部门，而是仅负责征管盐课钱粮的税收机构。乾嘉时期，两淮运司下设19房承办公事，主要公务是经管钱粮事务和与扬州盐商打交道。如礼房“专管扣销淮南加斤”，户房管食岸引盐税课，柬房管“各商充退总务”，兵房管工食银，广盈库房“管正项钱粮、手本挂号及杂项钱粮上堂弹兑”，杂科房“专管正项钱粮征比弹兑”，饷房“专管支拨各处饷银”，正另库房“管收支钱粮、查销额报及上堂弹兑杂费钱粮”，折价房“专管征收各场折价钱粮及荡地事件”，收支房“管给本造马、滚总开桥、退认引窝、扣销淮北加斤及一切纲引事件”，架阁库房“管淮南给票重盐、收放引目”，承发房“管奉发转发及发掣桅封水程”，宁盐房“专管宁国一岸运盐事件”，仓房“专管奉设盐义仓务额贮、拨赈、买补、总商退认仓务事件”。(77)〔清〕 李澄： 《淮鹾备要》卷八《利之人》，《稀见明清经济史料丛刊》第1辑第9册，第461—464页。

两淮运司衙门作为单纯的税收征管机构，与负责岸销的江南等省行盐道平行并置，又与监管场产的分巡盐务道互不统属，事权分散。朝廷若要实现盐政管理的中央集权，就必须设置一个既直接听命于朝廷又能协调运司、盐道的盐区上层机构。明中后期差遣的巡盐京官即属此类机构，但问题在于同一盐区差官过多又互不统属，如“淮浙各有巡盐御史，复设都御史，十羊九牧，民不堪命”(78)《明世宗实录》卷三九七“嘉靖三十二年四月丁丑”条，《明实录》第9册，第6975页。。清初盐差改革则以精简机构、提高效率为中心，完全改变晚明以来盐区上层机构叠床架屋的局面。康熙中叶以后，两淮等处巡盐御史由一年一任改为数年一任，以“特旨简充”的内务府包衣充任。据统计，雍正至嘉庆年间两淮盐差共计27人，其中4任汉人盐差任期各仅1年，而包衣盐差任期多为3年，部分包衣如吉庆、阿克当阿在任时长各达9年之久。(79)按： 两淮4任汉人盐差分别是谢赐履(雍正元年任)、尹会一(乾隆元年任)、廖寅(嘉庆十七年署理)、刘沄(嘉庆二十四年任)，包衣盐差中在任最长的吉庆、阿克当阿皆为正白旗人。参见光绪《两淮盐法志》卷一三一《职官门·职名表一》，《续修四库全书》史部第845册，第344—346页。

包衣盐差不像明代巡盐京官那样过分倚重地方，而是经常带领大量家丁随从赴任，嵌入原有的地方盐政管理系统之中。清前中期各处盐差家丁“舞弊侵亏之事”频发，是这一管理模式的表征。对此，乾隆帝评价称：“盐政总理鹾务，所辖商人众多，奴隶、胥役往来关通，尤易滋弊。若其中有勾串侵蚀等情，及家人使气陵戾商人，以资需索，较之关税舞弊尤甚”，声称“势必将关盐各差，概不用包衣之人而后已”。(80)《清高宗实录》卷六七〇“乾隆二十七年九月庚申”条，《清实录》第17册，第484页。不仅两淮如此，长芦盐政三保亦因“卧病日久，一切税务委之家人胥役”(81)《清高宗实录》卷一九一“乾隆八年闰四月壬午”条，《清实录》第11册，第458页。。嘉庆八年(1803)，包衣玉庆简放浙江盐政，所带“长随竟有一百余人，此内虽无大员荐托，均系伊家亲友引致”(82)《清仁宗实录》卷一二一“嘉庆八年九月庚申”条，《清实录》第29册，第629页。。此种模式难免会加剧腐败，但盐课的攫取效率也大为提高。康熙五十一年(1712)，两淮每年额征钱粮不过240余万两(83)朱批奏折： 康熙五十一年十一月二十二日，苏州织造李煦《奏为两淮运使李陈常不便兼理藩篆折》，《康熙朝汉文朱批奏折汇编》第4册，第544页。；至嘉庆末年，两淮年额应解户部、内务府各衙门的正杂课银高达600万两(84)朱批奏折： 嘉庆二十五年十月初七日，两淮盐政延丰《奏陈淮南运迟课绌应须酌加调剂三项事宜事》，中国第一历史档案馆藏，档号： 04-01-35-0499-021。。

内务府包衣久任盐差，督率运使、盐道统筹管理全区盐务，相较晚明“十羊九牧”的京官巡盐制更为高效。为使两淮财权不致旁落，皇帝赋予盐差权力的同时还定有相应的约束机制。雍正九年(1731)，特谕“两淮盐务着署总督尹继善兼行总理，与高斌和衷共济”(85)《清朝文献通考》卷二八《征榷考三·盐》，《万有文库》第2集，商务印书馆1936年版，第5107页。。两江总督与包衣盐差互不统属，又都有具折奏事之权，彼此监督，相互制约，皇帝得以乾纲独断。不过，乾隆中叶以前包衣盐差深得皇帝信任，两江总督对淮鹾事务甚少置喙。直至两淮“提引案”爆发，数任盐差被控贪污舞弊、盐政高恒被处死，朝廷遂重申督臣总理盐法的旧例，规定“嗣后如寻常事件仍听盐政自行陈奏外，其有关系钱粮如提引等案，无论题奏俱令总督会衔”(86)嘉庆《两淮盐法志》卷三二《职官一·官制上》，《扬州文库》第33册，第657页。。此后，凡事关盐法更革、盐课钱粮等事，总督、盐政皆按例会衔题咨户部或奏请皇帝裁夺。

嘉庆以后，两淮岸销疲滞，商力日渐消乏。道光帝继位后致力于整顿盐务，开始改变专以内务府包衣充任盐差的旧制。道光二年(1822)，特谕贵州巡抚曾燠以二品顶戴补授两淮盐政。曾燠系乾隆辛丑科进士，乾嘉之际曾任两淮运使十余年，然在任盐政四年有余，“未能设法整饬，一味因循了事”(87)中国第一历史档案馆编： 《嘉庆道光两朝上谕档》第31册，广西师范大学出版社2000年版，第338页。。道光六年(1826)，改命江苏按察使林则徐以三品卿衔署理盐政，林则徐以在籍患病辞不赴任(88)朱批奏折： 道光六年五月十一日，闽浙总督孙尔准《奏为署理两淮盐政林则徐在籍患病未痊吁请代奏另赐简放伏候圣裁事》，中国第一历史档案馆藏，档号： 04-01-13-0235-004。，特谕福建按察使张青选补授。张青选、曾燠皆系汉官，不像包衣盐差拥有众多亲信家丁可供驱使，故不得不倚仗“江苏著名劣幕平二愚”，曾燠“为其所惑，致鹾务毫无整顿”，张青选“到任后又加信任”，故“所有引销事宜及一切奏折，俱系该劣幕在黄潆泰家主办”(89)中国第一历史档案馆编： 《嘉庆道光两朝上谕档》第32册，第374页。。道光帝痛斥汉人盐政“不知天良为何事”，一度恢复包衣巡盐旧制，先后令包衣福珠隆阿、福森、钟灵巡视两淮。然两淮盐务积重难返，整顿成效仍然不彰。道光十年(1830)，钦差尚书王鼎奏准“将两淮盐务改归两江总督管理，其盐政一缺拟请裁撤”(90)朱批奏折： 道光十年十二月十三日，钦差尚书王鼎《奏请将两淮盐务改归两江总督管理以肃盐政事》，中国第一历史档案馆藏，档号： 04-01-35-0508-030。。

两淮盐政奉旨裁撤，总督管理盐务遂成定制，从前包衣盐差与总督彼此制约的机制不复存在，实开晚清督抚专权之先河。咸丰军兴后，淮盐片引不行，“商人子孙多饿毙被戕，存者亦同乞丐”(91)《盐商捐输皆虚伪》，〔清〕 平步青： 《霞外捃屑》卷一《繛汋山房睉记》，《续修四库全书》子部第1163册，第398页。。运司无商可征，各省盐道亦无督销之实。至同治二年(1863)，江路肃清，两江总督曾国藩规复淮盐引岸，厘定票法官制新章。一是设立泰州招商总局，“毋论官绅商富，悉准赴局具呈认办”，运司征商之权至此名存实亡；二是南昌、汉口、长沙、大通各设督销淮盐总局，专理本省售盐定价、扣厘缉私等事，取代盐道管理督销。(92)光绪《两淮盐法志》卷七一《督销门·见行票法新章》，《续修四库全书》史部第844册，第200—209页。同治四年(1865)，又添设仪真十二圩淮盐总局，“掌淮南二十场所产之盐”(93)光绪《两淮盐法志》卷一三〇《职官门·官制下》，《续修四库全书》史部第845册，第329页。。以上各局总办皆由两江总督选任，淮盐生产、运销诸环节尽归控制，两淮财权遂集于督臣之手，为其专权提供了重要的财政基础。清末，朝廷试图借推行新政之机收回利权，内阁议“于产盐区域设正监督，于行盐区域设副监督，各置属官，分司榷政”(94)《宣统政纪》卷六一“宣统三年八月庚戌”条，《清实录》第60册，第1084页。。然未及施行，清王朝宣告灭亡。

结 论

明清时期，两淮盐区境内设有多种渊源不同、类型各异的盐务道员。万历末年始设的整饬、疏理盐法道，是朝廷以盐区为单位设置的临时差遣官，肩负清理盐法、催征淮课以供辽东军饷的重任。道员以“宪臣”体统临莅盐区，品秩虽低但领有专敕、关防，以致秩从三品的运使竟沦为其属官。然因天启朝党争激烈，道臣整顿淮鹾毫无成效，崇祯朝试图恢复运司专管盐法的旧制。明清鼎革，顺治、康熙朝重新调整盐官制度，既秉承明代差遣道员疏理盐法的设官精神，又不遗余力地提高运使体统，最终将盐道、运使二官合并为“都转运盐使司管盐法道运使”。康雍年间，两淮“管盐法道运使”成为“九卿会选”且得升迁布政使或按察使的美缺。

然而，清代运司衙门因无地方之责，对食盐产销的控制仍然十分薄弱，前贤对其在盐政管理体系中的作用估计过高。为此，清廷在淮盐产销区新设两种类型的盐务道员： 一是职司岸销、驻扎省城的“通省盐法道”，其建置渊源自明代仅设于不产盐省份的行盐道，本管事务为查验盐引、督缉私盐和审办私盐案件，兼管分守或分巡地方；二是监管场产、驻扎盐场附近的“分巡盐务道”，起初本为查缉场私而设，雍、乾之际一度成为两淮盐场的最高监管机构。各道相继定制后，运司地位再度下降，成为专司征管盐课钱粮与盐商打交道的税收机构，其“叙次”反不如品秩较低却握有实权的盐务道员。

分巡盐务道、通省盐法道和盐运使平行并置，分别管控淮盐生产、运销和征税诸环节。皇帝为统筹全区盐务差遣内务府包衣久任盐差，包衣盐差则派遣家丁嵌入到原有盐政管理体系中，地方盐官受到严密监督，盐课攫取效率大为提高。从盐政管理的角度来看，清代盐务道员并不是省级政府的派遣机构，而是和运司衙门共同成为包衣盐差的直属办事机构。皇帝为独揽两淮利权，又令两江总督总理盐法，与包衣盐差彼此监督、相互制约。至道光年间，包衣盐差因整顿不力奉裁，总督管理盐政遂成定制，原有制约机制不复存在。咸同军兴，运司、盐道形同虚设，两江总督另设招商、督销等局尽收两淮利权。可见，明清时期典章制度中的盐官职掌常常不过是一纸空文，盐道、运使的具体职能及其与盐区上层机构的关系始终变动不居，静态、割裂地描述各官职掌会让盐官制度和专务道制的研究陷入误区。