高质量发展视域下中国城市“双碳”目标实现的现状、挑战与对策

袁晓玲，耿晗钰，李思蕊，李朝鹏

1. 西安交通大学 经济与金融学院，陕西 西安 710061 2. 西安交通大学 马克思主义学院，陕西 西安 710049 3. 陕西省经济高质量发展软科学研究基地，陕西 西安 710061

一、研究背景

温室气体排放导致气候变暖问题全球瞩目，迫使人类社会发展暴露在经济发展阻滞、食物和水资源短缺以及极端天气频发等多重风险之下。中国等发展中国家对气候变化十分敏感，城市发展和气候变暖之间关联越紧密，就越容易出现危险。能否抓住城市这个龙头，直接决定了中国乃至全球的低碳发展。联合国政府间气候变化专门委员会发布的《气候变化2021：自然科学基础》指出，除非未来几十年内大幅减少碳排放，否则全球变暖幅度在21世纪将超过1.5℃甚至2℃，这将为全人类带来毁灭性灾难。面对严峻的气候变暖问题，中国政府承担大国责任并制定了“2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和”的宏伟目标。城市既是气候变暖的主要贡献者，也是碳减排的主要阵地，产生了60%以上的碳排放，如果城市不能实现碳达峰，全国就不能完成2030年碳达峰的任务，进而阻碍中国城市的低碳和高质量发展。因此，城市碳达峰是全球“双碳”目标实现的必要条件。为此，中国各级政府围绕城市“双碳”目标开展了一系列工作。然而，由于中国仍处于工业化与城市化快速发展时期，以煤炭为主的能源消耗格局仍未发生根本性转变，能耗总量在未来相当长一段时间内仍将持续攀升，这就导致城市碳排放持续攀升的现实难以立刻得到转变，城市经济发展与碳减排存在较大矛盾。同时，尽管部分城市碳减排工作已取得了一定成效，但大部分城市仍面临着巨大的减排压力，中国城市“双碳”目标实现任重道远。

近年来，中国碳减排问题倍受学界关注，尤其是针对中国碳排放能否实现和如何实现“双碳”目标等问题进行了大量讨论。多数学者通过一般均衡模型(CGE)等定量分析了中国碳排放的达峰时间后认为，中国碳达峰时间总体集中于2030年左右[1]。在如何实现“双碳”目标方面，已有研究普遍认为，技术进步、能耗效率提升与结构调整是碳减排的主要驱动因素，“双碳”目标实现需要克服产业结构转型和能耗效率提升的“阵痛”[2]，并在其中平衡好发展与减排间的动态关系[3]。同时，“双碳”目标实现的关键是用绿色技术替代传统技术来减少碳排放而非生产能力，因而碳减排不是降低发展速度，更不是在不具备绿色技术的情况下打乱正常供求秩序[4]；碳达峰路径与构建新发展格局内在逻辑一致，涉及能源、经济和社会全方位绿色低碳转型，需要多目标衔接协同、多角度系统规划，从而保证2030年前实现碳达峰目标[5]。此外，还有学者聚焦行业碳排放，综合分析了中国重点部门及行业碳排放控制目标和政策以及碳达峰、碳中和在能源领域将引发的产业革命[6]。同时，“双碳”目标实现与经济社会发展是相互联动的，“双碳”目标实现并非是单纯的碳减排，而是要保持必要的发展速度以保障国计民生，这对促进城市高质量发展既是机遇也是挑战[7]。一方面，城市发展具有阶段性，包括起步、增长、成熟、转型与衰退五个阶段，高质量发展视域下，城市发展每个阶段的核心任务都有所不同。城市发展的初步阶段，其侧重点可能在于生产要素的集聚和工业体系的建立；进入快速增长阶段后，工业体系完善与现代化建设成为发展重点；进入成熟阶段后，都市圈建设与产业结构转型升级成为重点与难点；待城市从成熟走向衰败时，如何加快科技新兴产业发展与城市基础设施更新就成为关键问题[8]。另一方面，“双碳”目标的提出表明中国将摆脱粗放型经济发展模式以推动产业与能耗结构调整，从而实现经济发展与碳排放从相对脱钩走向绝对脱钩，因此，“双碳”目标为共同富裕奠定了高质量发展之基。高质量发展是对经济社会方方面面的总要求，习近平总书记在党的十九届五中全会上指出：“经济、社会、文化、生态等各领域都要体现高质量发展的要求。”在参加十三届全国人大四次会议青海代表团审议时，习近平总书记又进一步强调：“高质量发展不是只对经济发达地区的要求，而是所有地区发展都必须贯彻的要求。”然而，中国存在城际碳排放不平衡的问题，城市高质量发展约束下实现“双碳”目标需要兼顾社会公平，减少而非扩大发展不平衡与不充分问题(1)刘伟. 减排政策要兼顾不同地区和人群[EB/OL].(2021-10-19)[2022-04-29]. https://news.ruc.edu.cn/archives/351701.。因此，实现“双碳”是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，应坚持系统思维、系统治理，统筹有序处理好发展和减排、整体和局部、短期和中长期的关系，处理好“双碳”目标与高质量发展的关系[9]。

综上所述，在高质量发展约束下讨论中国城市“双碳”目标，不但对促进“双碳”目标实现具有重大意义，还将促进城市高质量发展。然而，大量研究分析了城市发展与碳排放的关系，却未对高质量发展约束下城市发展与碳排放的关系进行讨论，忽略了城市高质量发展对“双碳”目标实现的内在要求，特别是在中国东、中、西部地区社会经济发展极不平衡的约束下。基于此，本文将从高质量发展视角分析当前中国城市“双碳”目标实现的区域现状以及阻碍地区“双碳”目标实现的多重挑战，提出城市实现“双碳”目标的对策，这不但有利于中国“双碳”目标的实现，而且可以为城市高质量发展提供重要参考。

二、城市碳排放现状

中国碳排放占全球碳排放总量的27%且仍呈持续上升趋势，由2000年的41.4亿吨上升为2018年的125.7亿吨，涨幅为203.62%。这表明，以往中国城市快速发展在提升经济发展水平、扩大人民物质消费和推动城市化发展的同时，也给生态环境带来了巨大压力，严重影响了“双碳”目标的实现进程。尽管碳排放总量持续上升，排放强度却呈现出逐年下降趋势，特别是2009年后碳排放强度下降趋势明显。这是由于中国在2009年哥本哈根气候变化大会上做出了减排承诺，并采取了大量减排政策与措施，从而大幅降低了碳排放强度，表明当前中国城市“双碳”目标实现已逐渐步入正轨。中国碳排放总量与强度变化呈现出的剪刀差趋势表明，当前中国碳排放加快上升的趋势已在一定程度上得到抑制，如图1所示。然而，城市发展面临“双碳”与高质量发展双重约束，这意味着城市发展将进行全方位、多角度变革，虽然中国整体碳减排已取得了一定成效，但由于东、中、西部地区城市(2)根据地区经济发展以及政策，本文对中国的经济区域进行以下划分，东部地区包括北京、天津、河北等11个省区市，中部地区包括山西、河南等8个省区市，西部地区包括四川、贵州等11个省区市。社会经济发展的巨大差异，城市碳排放也呈现出明显的区域差异。

(一)东部地区城市碳排放总量大但强度低

从区域碳排放来看，城市碳排放呈现出显著的区域差异。其中，东部地区城市碳排放总量远超中西部地区城市，但碳排放强度明显低于中西部地区城市且呈现快速下降趋势。东部地区城市经济发展水平高、产业集聚与城市化水平高，以往城市迅速发展的同时也给区域碳减排工作带来了巨大压力。然而，近年来随着国家节能减排速度的加快，城市产业集聚与绿色技术创新促进了碳排放效率提升，且东部地区多数城市已进入后工业化时期，初步实现了产业结构转型升级和低碳绿色化发展，因而有望提前实现碳达峰。与中西部地区城市相比，东部地区城市聚集了大量技术优势，优越的地理条件和强有力的经济支持为其发展创造了无限可能。虽然东部地区城市碳排放总量大，但近年来的排放增速已逐年下降。以北京为例，作为“双奥之城”，北京在2008年就提出了“绿色北京”战略，并将绿色发展写入城市规划，因而碳排放强度从2010年的0.64吨/万元下降到2018年的0.22吨/万元，如图2所示。2020年，北京碳排放强度下降程度与碳减排量均位居全国前列，城市开始从高速发展向高质量发展深刻转型。

然而，虽然东部地区城市快速发展推动了碳减排，其碳汇资源却相对欠缺，碳排放与碳汇总量呈现剪刀差的变化趋势。中国碳汇资源在空间层面呈现“东—中—西”梯次递进趋势，而经济发展水平则正相反，由东向西逐步下降。东部地区经济发展水平高且碳排放量大，但碳汇资源相对欠缺，碳排放与碳汇资源存在显著的空间错位。根据国家林业和草原局相关研究资料，每增加1立方米森林蓄积量可以平均吸收1.83吨二氧化碳。因此，碳汇资源具有巨大的市场潜在价值，在“双碳”目标实现阶段将为城市带来更多经济效益，而东部地区稀缺的碳汇资源势必影响城市“双碳”目标的实现进程。

(二)中部地区城市碳排放总量与强度增速加快

中部地区城市经济发展水平与碳排放总量均低于东部地区，但近年来，中部地区城市碳排放增速较快，碳排放强度明显高于东部地区，且在未来相当长一段时间内仍将保持较高的排放增速。中部地区城市产业结构以重工业为主，长期以来，传统粗放型经济发展方式导致城市碳排放迅速上升，短时间内碳达峰面临多重挑战。一直以来，中部地区城市承担着全国粮食与能源资源生产和供给任务，这使得中部地区形成了以农业、能源和原材料工业为主的产业发展格局，这种初级化产业结构不仅影响中部地区城市经济发展，也造成了大量能源资源消耗，加剧了碳排放。因此，与东部地区城市相比，中部地区城市“双碳”目标实现仍任重道远。以武汉市为例，2021年武汉市常住人口1 364.89万人，地区生产总值1.77万亿元。2012年，武汉批准成为低碳试点城市后开始着力调整产业结构、加强能耗双控，并在《武汉市碳排放达峰行动计划(2017—2022年)》中提出2022年实现全市碳排放达峰的目标。因此，“十三五”期间，武汉煤炭消费总量占比下降至35%，能耗强度下降20.93%，碳排放强度累计下降约40%。如图3所示，目前武汉经济增长与碳排放已逐渐脱钩。然而，与北京等东部地区城市相比，武汉的碳排放总量和强度仍相对较高。

然而，与东部地区不同的是，中部地区碳汇资源较为丰裕，丰富的碳汇资源将助力中部地区城市实现“双碳”目标。此外，中部地区资源优势明显，除矿产资源储量丰富外，还有三峡、小浪底、葛洲坝和三门峡四大水电站，丰富的清洁能源发电不仅有助于新能源产业发展，还将在“双碳”目标实现中发挥巨大作用。

(三)西部地区城市碳排放上升趋势明显

西部地区城市经济发展水平低且碳排放总量相对较小，但与东、中部地区相比，西部地区城市碳排放上升潜力更大。西部地区城市发展较为缓慢，无论是经济发展还是绿色技术创新，均与东、中部地区存在较大差距。近年来，随着西部大开发战略的实施，西部优势产业和特色经济迅速发展，在促进城市发展的同时引起了大量能耗，并导致西部地区城市碳排放上升。与中、东部地区相比，西部地区城市处于快速发展阶段，城市碳排放总量小但减排压力大，实现“双碳”目标充满挑战。以西安市为例，2021年西安市常住人口1 316.30万人，城镇化率为79.49%，2004—2018年碳排放呈现较快上升趋势，如图4所示，经济发展与碳排放脱钩力度不足。西安市在工业快速发展的同时能耗不断提升，给城市碳减排带来巨大压力，2004—2009年碳排放总量增加了41.37%。近年来，西安市着力推行煤炭消费减量替代工作，新旧动能转换初见成效，2020年规模以上工业综合能源消费量同比下降10.1%，能耗强度累计降低24%。

西部地区城市碳排放增量潜力巨大但碳汇资源丰富，为碳中和目标的实现奠定了重要基础。同时，这也体现了东、中、西部地区发展的不平衡性，东部地区经济发展水平高且碳排放量大，但碳汇资源却相对欠缺；西部地区则恰恰相反，具有丰富的碳汇资源但经济发展水平相对较低且碳排放上升潜力巨大。综上所述，由于城市所处的发展阶段和地理区位不同，因此中国城市碳排放在区域层面呈现显著的不均衡特征。中国东、中、西部地区城市经济发展、碳排放和碳汇资源特征见表1。

表1 中国东、中、西部地区城市“双碳”目标实现的区域差异特征

三、城市“双碳”目标实现的挑战

实现“双碳”目标对城市高质量发展提出了新的挑战，现阶段至2035年既是中国低碳转型的蓄力期，也是城市经济转型和发展的爬坡期，要在“双碳”目标实现的同时兼顾城市高质量发展，当前中国还面临多重挑战。

(一)第一重挑战——兼顾城市所处发展阶段与“双碳”目标的制定

首先，高质量发展要求经济效率与社会公平的有机统一，面对经济发展带来的城市规模迅速扩张，如何在“双碳”目标实现过程中兼顾社会公平，减少而非扩大发展不平衡、不充分问题，实现城市发展阶段与“双碳”目标的兼顾是当前城市“双碳”目标实现的第一大挑战。根据城市发展所处的阶段性特征，城市经济发展在不同阶段的核心特征与主要任务存在差别，因而不同地区实现“双碳”目标的过程也存在差异，能否准确定位城市发展阶段决定了“双碳”目标如何实现。起步期的城市，人口向城市集聚、产业集聚规模效应初显、经济发展加快，这一阶段的城市多位于偏远地区，主要任务为基础设施完善、工业体系建设和各类生产要素集聚，呈现出“低排放—高吸收”特征，随着城市化速度加快，碳排放量逐渐增大，碳排放强度逐渐提升；进入增长期的城市，人口流动增强、工业化发展迅速、空间布局初步形成，这一阶段城市碳排放量持续增加且排放强度较高，碳排放总量与强度快速上升；进入发展成熟期的城市，城市化率高、第三产业发展迅速且经济活力强，这一阶段城市经济发展与碳排放逐步脱钩，城市发展的主要任务在于如何进一步优化人口、产业与空间布局，并尽快实现碳中和目标。结合中国区域发展现状可知，东部地区大部分城市已进入城市发展成熟期；中部地区大部分城市仍处于发展增长期，只有少部分进入成熟期；西部地区绝大多数城市仍处于增长的初期阶段。由于不同地区处于不同的发展阶段，城市的产业结构、能耗效率和发展侧重点均存在差异，因此其碳减排成本、减排空间也明显不同，要求所有城市同一时间完成“双碳”目标的难度极大，甚至会适得其反。

因此，城市高质量发展过程中决不能将碳减排与城市发展阶段相互割裂，二者存在既矛盾又统一的关系。“双碳”目标既能促进区域协调发展、推动共同富裕，也可能加剧区域发展差异。“十四五”是碳达峰的关键期、窗口期，碳达峰和碳中和又是相辅相成的两个阶段，在既有碳中和承诺下越早实现碳达峰则后期减排压力就越小、付出成本就相应越低。因此，各城市应结合自身发展阶段落实碳达峰行动方案，统筹节能减排与城市发展，实现整体与个体、短期与中长期的统一，从而在“双碳”目标实现过程中兼顾社会公平并推进城市高质量发展。正如生产力需要与相应生产关系适配，制定“双碳”目标过程中要充分考虑城市所处发展阶段，一定是在相应发展阶段来实现“双碳”目标。一旦制定的“双碳”目标实现路径超越其发展阶段，将会扭曲城市发展进程，不仅难以实现高质量发展引领，还会损害人民利益。如部分仍处于快速增长阶段的中西部地区城市，发展重点仍集中于工业化体系完善和现代化建设，如果过度拔高其“双碳”目标只会适得其反；而一些进入发展成熟阶段的东部地区城市，如果忽略发展重点而盲目提高碳排放峰值，也终将因为违背城市发展规律而受到惩罚；如果忽略城市发展阶段与碳减排的紧密联系，“一刀切”式盲目制定“双碳”目标，在一定程度上会损害处于快速发展和初步增长阶段城市的利益，对于中西部地区城市，尤其是偏远落后城市也不够公平。因此，碳排放与城市高质量发展既矛盾又统一，碳减排工作不能因噎废食，而是要尊重城市发展客观规律，结合城市发展的阶段性确立符合城市特征的科学减排目标。此外，面对当前复杂的城市碳减排形势，还要平衡好共同富裕与碳减排的关系，碳达峰并非各城市同时达峰、同步达峰，而是先让一部分城市达峰，由先达峰城市带动后达峰城市，制定差异化达峰目标，从而逐步实现最终的“双碳”目标。

(二)第二重挑战——兼顾共同富裕与“双碳”目标实现

由于碳排放权一定程度上代表了发展权，“一刀切”式的碳减排目标在一定程度上剥夺了处于快速增长阶段与初步增长阶段城市的发展权，这对中西部地区城市，尤其是部分偏远落后城市是极不公平的，不符合共同富裕的根本要求。正如共同富裕不是同时、同步、同等富裕，要允许一部分人、一部分地区先富起来，先富带动后富，从而逐步实现共同富裕，“双碳”目标的实现也并非要各城市同时、同步、同等达峰，而是强调不同地区协调发展。如何通过“双碳”目标的制定，协调好共同富裕与碳减排的关系，实现快速发展地区先达峰，先达峰城市带动偏远落后城市，从而缩小城乡、区域间的发展差距，逐步实现碳达峰与共同富裕是第二重挑战。共同富裕本质上说的是发展的问题，碳减排不是限制城市的发展，而是更加坚定不移地走发展之路，只有通过发展才能协调好共同富裕与碳减排的关系，这种挑战本质上要求能源与产业结构的深刻调整，是从以往低质量、不可持续的生产生活方式向高质量、绿色生产生活方式的彻底转变，是不强调一时一地的排放下降，而更加强调经济社会发展长期的根本转变，是真正通过发展模式的转变来实现碳排放的结构性下降乃至中和。实现发展模式的转变，中国面临产业发展、能源需求与日俱增与“双碳”目标实现间的结构性矛盾。

一方面，从产业结构来看，作为“碳排放大户”的制造业是中国经济增长的核心驱动力，尽管中国制造业能耗量巨大，但碳减排不是对高能耗产业“一刀切”式的关停，如何协调产业结构与碳减排是实现高质量发展面临的巨大挑战。当前，中国制造业比重正处于下降态势且降幅明显过快，而过早地去实体经济、去制造业发展并不利于中国经济高质量增长。作为制造业大国，制造业在中国经济社会中的统领地位并未改变，这样才能保证城市发展平稳从“高速发展”向“高质量发展”过渡。然而，制造业也是中国城市能耗总量与碳排放最突出的终端部门，这对碳减排造成了巨大压力，而在GDP达到预期目标下减排技术进步、减排目标实现和制造业占比稳定很难同时完成，城市高质量发展与碳减排难以兼顾，如何依靠创新驱动发展，扭转产业发展与碳减排之间的结构性矛盾亟待解决。

另一方面，要兼顾共同富裕与碳减排的实现，中国还面临城市发展与日俱增的能源需求与“双碳”目标实现间的结构性矛盾。参考已实现碳达峰国家的能耗结构，目前中国人均能耗仍处于达峰前的上升阶段，而中国“双碳”目标实现所需减碳量和强度下降目标也远高于欧美国家，这势必要求中国在短期内实现深度脱碳，城市能源结构优化刻不容缓。从传统化石能源产能的削减来看，煤炭长期处于中国能源供应的基础性地位，其面临的碳减排和产能削减压力依旧最为突出。如果地方盲目强化节能减排政策，“一刀切”式的能源供给约束将直接导致对传统能源依赖较大行业受到制约，而生产收缩的压力将进一步传导进而拖累整个生产。2021年下半年，在能耗双控的考核压力下，多地限电限产即是能源结构转型过程中的经验教训。从电力的清洁化转型来看，目前火电机组在中国电力装机容量占比超过50%，而清洁能源中具有发展潜能的风电和光伏发电量贡献不到1/10，远远无法满足城市社会经济发展的电力消费。随着城市的发展，这种需求还将持续增加，碳减排过程中电力供应短缺的风险难以消除。因此，盲目强化节能减排政策，不但可能导致“运动式”减碳，还将严重制约城市发展，只有扭转能源发展阶段，因地制宜走大力发展新能源、可再生能源的高质量发展之路，才能实现既确保碳减排目标顺利实现，又落实共同富裕建设“两手都要抓，两手都要硬”。综上所述，共同富裕与“双碳”目标的兼顾需要城市发展模式的根本变革，其不是某一城市产业结构的调整，而是中国城市整体由以往低质量、传统粗放型生产生活方式向高质量发展模式的彻底性转变。这种长期的结构性转变需要各地区通力合作、协调发展，树立“全国一盘棋”思维，在经济高质量发展的过程中探寻符合共同富裕内涵的减排路径，进而真正实现在减排中发展，在发展中减排。

(三)第三重挑战——兼顾高质量发展与碳中和目标实现

人类命运共同体视角下，建设生态文明是实现中华民族永续发展的千年大计和根本大计，“双碳”目标必是题中之义，而碳中和时间紧、任务重、压力大是各级政府的普遍认识，要在短短30年时间内实现碳中和，完成发达国家长时间摸索才提出的目标，既需要减碳，更需要增强碳吸收，具体包括碳捕捉与利用(CCUS)技术和增加林业碳汇。CCUS技术现在发展尚未成熟，不利于大规模推广，因此迫切需要政府在短时间内通过各种手段增强生态碳汇，大力促进森林、草地、湖泊建设。与此同时，中国城市发展步入关键转型阶段，工业化与城市化的快速发展，高排放的能源与产业结构以及区域发展不平衡的现实仍未得到根本扭转，探寻城市高质量发展之路刻不容缓。因此，如何将生态保护融入城市发展的全过程，在如此短的时间内兼顾高质量发展与碳中和目标实现是当前的第三重挑战。“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。”当前，中国的城市发展仍然面临着资源环境威胁加剧的压力，部分高耗能产业严重阻碍了碳中和的实现进程，城市高质量发展与生态修复、碳汇吸收能力保障之间的核心矛盾亟待解决，要在实现人与自然和谐相处的同时增加生态系统的固碳能力，“绿水青山就是金山银山”是解决当前发展与生态难题的根本方案。“两山”理论表明，碳中和目标的实现并不只是单一强调生态保护而忽略自然资源的经济属性，生态系统本身也是一种“资本”，暗含巨大的经济效益，“绿水青山”不仅为人们提供优质生态产品，更重要的是为源源不断产出“金山银山”提供了物质保障。因而，城市在追求发展的过程中能否正确把握“两山”理论，直接决定了碳中和目标能否顺利实现，更会影响城市的高质量发展进程。

“双碳”目标给城市发展提出了新挑战，要求城市必须协调好生态与发展的关系，在高质量发展的同时推动生态系统修复和保护，以保障足够的碳汇吸收能力，真正实现“既要绿水青山，又要金山银山”，即构造一种新的生产、生活、生态共赢的高效、绿色、可持续的高质量发展模式。这种新发展模式的难点在于，各地区必须结合自身资源禀赋以及产业特点，落实在发展中保护、修复生态，在保护、增强生态系统碳汇中发展，要深刻意识到“金山银山”与“绿水青山”是密不可分的关系，在推进产业生态化、探索绿色发展以实现零排放、负排放的同时，大力发展生态产业化，将生态资源作为特殊资本进行运作，实现生态资源的保值增值，增强生态系统碳汇吸收能力，真正将生态资源转化为“双碳”目标实现过程中不可或缺的价值商品。分区域来看，东部地区已初具生态产业转型意识，但长期以来，快速的发展模式给城市生态系统修复带来巨大压力，迫切需要创新驱动绿色发展、开发清洁能源，在保证发展速度的基础上率先完成减碳任务，利用先进技术实现以点带面、大规模落实并带动中西部地区实现高质量发展和实现碳中和的“双赢”；中西部地区绿色发展起步较晚，部分行业仍然存在先污染后治理的现象，但部分落后偏远地区生态资源丰富，其蕴藏的碳汇资源以及特色产业价值尚未充分开发，这些城市如何依托自然生态资源的地理区位优势，在不牺牲环境的基础上发展经济，与其他快速发展地区共享生态产品价值，成为当前亟待解决的问题。综上所述，当前的第三重挑战在于如何兼顾高质量发展与碳中和目标实现，即如何由过去的“绿水青山换金山银山”转变为“既要绿水青山，又要金山银山”，问题的核心在于“两山”理论创新性提出的保护生态环境就是保护生产力，发展与“双碳”目标之间存在辩证关系。“绿水青山”为人类提供了生产力中的各种自然要素，如果不能处理好生态与发展的关系，无节制地消耗资源，将导致碳排放无法有效遏制，生态环境不堪重负；反之，准确把握“两山”理论，科学制定减碳目标，将会有效增强生态系统碳汇吸收能力、缓解城市碳排放压力、努力实现高质量发展。

四、城市“双碳”目标实现的对策建议

中国政府提出力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和的宏伟目标，是中国迈入高质量发展阶段、推进生态文明建设和实现共同富裕的重大战略决策。从城市碳排放现状来看，中国城市碳排放持续上升但排放强度逐年下降，排放量与强度呈剪刀差变化趋势。从区域角度来看，受限于区域经济发展、地理区位和生态资源等多重因素影响，区域碳减排能力差异较大，这对不同区域城市实现“双碳”目标提出了新挑战。同时，当前中国城市“双碳”目标实现存在三重挑战。首先，减碳并非要求不发展，高质量发展视域下如何兼顾不同地区城市发展阶段与碳减排目标制定是第一重挑战；其次，如何兼顾共同富裕与“双碳”目标实现，推进城市发展模式的根本转变是第二重挑战；最后，如何兼顾高质量发展与碳中和目标实现，解决城市高质量发展与生态修复、碳汇吸收能力保障之间的核心矛盾，深入贯彻“绿水青山就是金山银山”是当前的第三重挑战。据此，本文提出中国城市“双碳”目标实现的对策建议：

第一，制定差异化的减排目标。当前中国碳减排形势依然严峻，绝大部分城市碳排放总量仍处于增长阶段，各地区城市发展差异较大，“双碳”目标难以同步实施。因此，要在全力推进地方和主要排放行业达峰行动的同时制定差异化减排目标。国家层面要通过顶层设计和目标分解，探索分批次、差异化的降碳路径，构建“梯度式”城市碳排放控制管理体系，真正实现城市降碳减排因地制宜、分类施策。各地区应树立“双碳”工作的全局观，立足于本地发展实际，确立科学合理的降碳目标和切实可行的行动方案，促进高质量发展与减碳工作协同增效，保证城市梯次有序实现碳达峰。

第二，大力发展低碳技术。实现“双碳”目标进程中，技术进步发挥着决定性作用。一方面，要加强绿色技术创新，推进氢能等清洁能源发展和能源结构转型。另一方面，由于东、中、西部地区技术发展存在差异，东部地区高耗能、高排放产业会向中西部地区转移，产业转移既有利于中西部地区发展，也有利于东部地区产业结构调整。因而，在制定“双碳”目标过程中，要充分考虑地区技术水平，有针对性地支持东部地区低碳技术研发，同时提高低碳技术区域渗透能力，为中西部地区实现碳达峰提供绿色技术支撑。

第三，完善全国碳市场建设。碳市场是利用市场机制来解决环境问题的政策性市场，能够以较低的社会成本实现碳减排。因此，未来首先要推进全国碳市场建设，加快碳排放权交易管理暂行条例的出台，详细规定市场操作办法，发挥碳市场的减排作用；其次，完善碳排放量化与数据质量保证体系相关制度，建立科学、统一、执行性强的配额核算方法和分配方法，建立第三方核查机构，强化对碳市场各参与方的监督管理；最后，推进碳期货市场等碳金融发展政策，鼓励绿色金融发展，引入部分碳金融产品作为试点。

第四，推进生态文明建设，灵活扩大碳汇交易。全面贯彻落实“绿水青山就是金山银山”理念，协调政府、企业及个人等多元主体在碳汇市场中的作用，灵活扩大碳汇交易。通过政府增加企业碳排放管控力度，减少企业碳排放配额和提高碳汇抵消比例，调动企业参与碳汇交易的积极性，吸引企业优先购买碳汇产品以实现减排目标。同时，企业应明确其在生态文明建设中的作用，通过志愿服务、公益活动等宣传形式向全社会普及碳汇在应对气候变化、保护民生福祉等方面的作用，提升社会公众参与碳汇交易的自觉性、主动性和积极性，将碳汇生态产品与个人日常生活相结合，多角度、全方位激活市场需求。