数字化转型推进国家治理现代化研究——以数字中国建设为例

刘密霞

一、数字化转型的发展

（一）数字化转型的概念框架

数字时代背景带来了政府、社会、企业等数字化转型的热潮，同时数字化转型已成为战略研究以及实践应用中的一个重要现象。维亚尔[1]等分析了不同学者对数字化转型（Digital Transformation，DT）的多种定义后，提出数字化转型具有四个属性：目标实体，即受数字化转型影响的分析单位；范围，即目标实体属性内发生变化的程度；方式，即在目标实体内产生变化所涉及的技术；预期结果，即数字化转型的结果。因此，从高层次来看，数字化转型是指通过在社会和行业中使用数字技术引发的深刻变化；[2]从组织层面看，企业必须设计接受数字转型的影响并推动更好的运营绩效战略。[3]技术本身只是组织在数字时代保持竞争力必须解决的复杂难题的一部分。对一个组织来说，产生价值创造新路径需要战略以及组织的架构、流程、文化等方面的变化。积极的领导是决定一个机构具备数字组织潜力的关键因素，除此之外还包含数字优先的思维、数字化实践、给人才赋权、数据获取和协作工具。[4]利普斯迈尔[5]等把企业的数字化战略描述为在数字化背景下企业的总体愿景，包括实现数字化的战略措施，界定了产品、服务和价值创造以及企业组织和文化方面的具体短期、中期和长期数字化目标和举措。数字战略反映在业务级别上，处于数字化初始状态的机构把数字战略作为独立的部分，一个企业的数字成熟度随着时间的推移而不断提高，数字战略和业务战略将不再分离。

（二）政府数字化转型

与企业注重数字化目标类似，各国政府主动把握信息化发展机遇，广泛采纳应用数字技术创新公共服务，实现公共治理的价值。政府数字化转型预示着数字时代政府的职能范围和方向的变化。从数字化转型的目的、任务来看，梅格尔等提出公共部门数字化转型需要分析外部驱动因素和内部原因，设定数字化转型的目标，注重数字化转型的过程，达到数字化转型的效果；[6]章燕华等对英、澳、美、加四国数字化转型相关战略进行分析，构建了政府数字化转型基本框架；[7]欧盟概括了政府数字化转型的六个方面：政府服务模式、数字化系统、生态系统和使用者、领导力、技术焦点、主要衡量标准。[8]从数字化转型推动数字时代的治理来看，张成福等分析数字技术推动政府治理的转型和变革,是一种新的治理模式和服务典范；[9]李齐等基于现代系统论分析中国治理数字化转型，构建数字化转型中的治理系统构成要素和运行机制。[10]在数字化转型的地方实践方面，张鸣分析了政府数字化转型推进机制的浙江实践；[11]许峰以浙江为实体考察对象，分析了当前地方政府数字化转型的障碍因素；[12]戴祥玉等、文宏从基层治理数字化转型的角度分析了地方政府数字化治理创新的路径；[13,14]刘祺结合对广东、浙江、上海数字政府建设实践的考察，发掘数字政府建设问题。[15]

（三）制定数字战略提升国家治理现代化水平

从国际国内数字化转型文献资料可以看到政府发布数字战略适应数字化环境的变革，企业、组织机构制定数字化转型的中长期目标满足公众的数字化需求。在当今数字化快速发展的背景下，各个国家发布数字国家计划提升国家治理水平。[16]巴西数字转型战略涉及经济转型，通过与个人和社会组织的定期磋商，启动数字包容和参与的政策框架，改善公共数据和信息的获取。芬兰的目标是在2023年建立一个以人为本的数字社会——所有公共服务都能以数字方式提供，由地方政府、市政当局、企业、学术界和民间协作，并优先考虑提高整个公共部门的效率、效益和生产力。瑞典在其数字战略中重点关注数字素养、数字创新、数字安全、数字领导力和数字基础设施等五个优先事项。荷兰旨在帮助企业、消费者和公共部门充分实现社会和经济的数字化，提高荷兰的经济能力，确保应用更好的数字技术和维护网络安全。数字战略涉及政府、社会、公众的数字化程度的提升，这正是国家治理现代化对经济、社会、文化、政治、生活等作用的结果。分析各国的数字战略，发现数字能力提升的关键要素包括制度和管理框架、组织构建与文化、数据治理与安全、资源调度与规划以及基础设施与社会数字化能力等。针对数字中国建设，我国研究人员进行了理论探讨。刘红玉从本体、现实、主体和实践四个维度分析了建设数字中国的科学内涵、背景、共建共治共享等。[17]王文等聚焦数字社会治理模式，探讨中国数字社会的演进问题，[18]研究人员还从基础设施、技术应用的角度对数字中国建设提出了意见建议。

《“十三五”国家信息化规划》提出数字中国建设的发展目标。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，迎接数字时代，激活数据要素潜能，推进网络强国建设，加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革。综上，“十四五”时期在数字国家的能力构建方面亟需数字化实现的系统思维方法，国家治理现代化整体水平提升亟需各种实体数字能力提升以相互促进。因此，从整体性、全局性统筹考虑国家的数字化转型，政府数字化转型为企业提供数字化环境，满足公众的数字化需求，企业的数字化能力提升服务于政府与公众，公众数字素养的提升有助于政府、企业提供更丰富的数字产品。政府、公众、企业数字能力提升相辅相成，打造适应数字时代变革的数字生态，推动经济高质量发展。

二、以系统思维构建数字中国建设能力框架

（一）总体趋势

整合制度、组织、人员、技术和数据等各种资源是以系统思维方法构建国家数字战略的核心，以推动公共部门内部和外部所需的转变，产生更大公共价值。[19]联合国可持续发展小组（The United Nations Sustainable Development Group）将能力定义为“公众、组织和社会作为一个整体有效管理他们的事务的能力”，而能力提升则指“公众、组织和社会作为一个整体能够长时间地释放，增强、创造、利用并维持这种能力”以达到他们的发展目标。数字能力反映了政府和社会利用创新和数字技术，转变政策、进程和服务的能力，政府、社会、市场的数字能力是相互作用与渗透的，公众参与到政策制定和服务设计、提供的过程中，使得政府提供便捷、可靠、快速、个性化、安全以及包容的数字化服务，满足公众与企业的需求。

为了能使数字化战略有效地设计并实施整体方法，必须全面提升政府的制度、组织和个人的层面以及社会层面数字能力。数字中国建设的研究尚未从系统的角度考虑安全的新型基础设施、数据资源作用的发挥，政府、社会各主体间的协同等因素。数字技术既是全球潮流，也是中国机遇，在“十四五”时期探索新形势、新阶段、新格局下数字中国建设发展的路径，使其为我国政治、经济、文化建设等提供技术和信息资源支撑，推动我国实现数字经济优质化、数字治理高效化和智慧生活惠民化。数字中国建设科学有效地规划系统要素和运行机制，政府部门之间高度协作，全社会具有创新思维，所有人都有均等的机会融入其中，享受可靠、高质量的数字服务，推动经济高质量发展。

（二）系统对象构成

数字中国建设的思路逐渐清晰，包括数字经济、数字社会、数字政府和数字生态。OECD 在其数字政府政策框架报告中指出，数字化程度更高的政府能通过扩大利益相关者的参与、配备更好的团队、增强公务员的能力、强化公共部门的问责制和集体智慧增长的新渠道等来重塑政府与公众之间的互动。[20]善用集体智慧和网络社会的政府才是更加敏捷、透明、响应迅速和负责任的政府。对于志在实现公共部门组织发展的决策者而言，数字工具和数据已被证明是一笔宝贵的资产。因此，在数字中国建设的过程中，政府的数字化转型是关键，公共部门的数字意愿、领导力和机构数字能力为推进变革、响应经济和社会的需求以及建立敏捷和适应性强的政府提供了基础。

《“十四五”数字经济发展规划》指出数字经济的关键要素是数据资源，推动全要素数字化转型，是一种新的经济形态。人或机器在智能生产工具的作用下，对生产生活中的数据进行采集、加工、分析、挖掘、利用，以及与其他生产要素深度融合中释放出的驱动经济社会发展的能力，不断提升数据生产力水平。数据参与到生产、分配、交换和消费的全过程，并与其他生产要素深度融合，使其他要素资源的效率和价值大幅提升。数字经济发展中，无论是各个行业的产业数字化还是数字化产品和服务供给的数字产业化，以及利用数据资源推动的全价值链协同等都离不开政府的数字化投入、数字化服务、数字化政策和数字化监管。社会群体的数字技能提升也确保其在数字经济中获得平等的机会。

习近平总书记强调，善于获取数据、分析数据、运用数据，是领导干部做好工作的基本功。数字政府对各级领导的数字能力提出了战略需求，亟需建设领导干部数字能力提升框架和机构的数字文化。数字政府建设还需构建数据驱动的公共机构，即把数据作为公共机构关键的战略资产，充分考虑数据的价值和影响，并重视数据在共享、重用等方面的障碍；应用数据转化为公共政策和服务的设计、交付和检测；在公共部门中公开发布和使用数据；公众数据权利、使用透明度、隐私保护和数据安全。除了制度化的规定，社会数字化转型需要提升社会治理主体的数字能力，尤其是需要提高公众自身数字素养，更好融入社会数字化转型。与数字环境相适应的规则和制度，以及公众的数字素养是社会数字化能力提升的对象。

（三）数字中国能力框架

数字中国建设是一项系统的工程，各部分相互关联并有机组成在一起，以新型基础设施安全服务体系和数据要素为支撑，在其基础上推进政府数字化转型和社会数字能力提升，形成数字化环境下的多元社会治理创新，打造适合数字经济发展的良好环境。政府数字化转型从领导数字能力、数据驱动的公共部门、政务服务创新、数据安全和个人隐私保护等方面入手，分析在数字化转型中如何发挥好政府的主导作用以推动国家治理体系和治理能力现代化。社会数字化转型带来组织变革与制度变革，社会数字化能力提升从技术“嵌入”社会治理结构入手，构建社会数字化体系，形成提升社会数字化的能力与水平的路径与方法。基于政府数字化转型和社会数字能力提升的背景，数字化环境下社会治理创新以政府、市场、社会多元合作为基础，合作共治的“善治”局面。数字化环境下的社会治理创新着力构建大数据创新应用格局，为政府精准扶贫、信用体系、市场监管、社会治安等服务驱动的社会治理提供必要的知识和技术支撑，形成一条适用于大数据时代社会治理的实施路径。

数字中国建设的能力框架以系统论为基础，利用系统思维和整体方法，把数字中国建设看成一个系统，各部分之间相互关联并对整体产生影响。新型基础设施是数字中国发展战略的安全底座，需从安全资源社会内部各主体间协同、政府与社会间协同等多主体在多方面、多层次的协同角度入手，设计安全服务体系、共享机制、平台以及模式策划等实现快速、按需传递信息，统一指挥协同应对，并为相关参与主体提供能力支撑。在此基础上从体制机制、技术框架、应用服务等方面构建数据治理体系，发挥数据战略资源的核心作用，推动数据治理的理论创新和能力提升。

以整体、全局的系统思维和数据驱动、数字能力构建的创新路径构成数字中国建设的能力框架，如图1所示。厘清数字中国的当前状态是推进数字中国建设的前提，主要分析当前的政治、经济、社会、技术方面的法律框架、制度建设、文化导向是否与数字化环境相适应，搭建适合数字战略的政策环境。数字战略的实施通过新型基础设施安全服务体系和数据治理体系，推进数字化环境下多元参与的社会治理创新，形成组织变革、公众参与和治理创新的数字中国新格局。数字中国的建设目标是通过数字治理能力开发，使得公共机构的数据治理能力、社会公众的数字素养和领导干部的数字能力适应数字环境的变化，不断提升数字效能，从而提升国家治理现代化水平。在数字中国建设推进的过程中重视检测与评估，创造一个适合数字生态的法律环境，建立数字环境下的公共信任体系和与数字环境相适应的制度保障，形成一个完整的数字生态系统，实现经济高质量发展。

三、数字中国建设的实现路径

（一）系统思维的视角

运用系统思维方法，从系统论的角度分析数字中国系统的构成部分以及各个部门之间的联系，构建整体协调的数字化能力提升框架，包括数字基础、数字应用和治理创新等多个角度，涉及政府、公众、企业等多个主体，形成数字生态，支撑数字中国建设。按照当前状态（环境分析）——状态变化（驱动因素）——目标状态（去哪里）——路径方式（怎样做）——实现方案（做什么）——监测评估（系统平衡）的总体思路构建数字中国战略的实现路径，如图2所示。

环境分析需要掌握政策、经济、社会、技术等方面的大量资料，并对所分析的对象有深刻的认识。政策环境方面主要分析现有的政策、相关法律及法规等与数字化环境的适应情况；经济方面分析数字经济的发展状况、影响因素、规模、增长率等；社会方面分析现有互联网人口结构、信息素养、数字技能等；技术方面分析当前的大数据、云计算、5G、人工智能、工业互联网、物联网等新一代信息技术在社会各个领域的使用情况。

数字政府在政策制定者与社会沟通、引导群众和与整个社会合作方面发挥越来越重要的作用。数字技术的应用使知识得到广泛传播，鼓励合作研究，以期找到解决方案，并为政府和公众提供公开指导。在实现方案中不仅考虑政府的数字化转型，也考虑社会公众的数字能力提升，通过开发数字化转型工具包和数字能力提升工具包，帮助政府部门制定数字战略。同时，数字技术也会快速传播虚假或不准确的信息，危及隐私安全，政策制定者要以公开透明、可交互、安全可靠的方式来保护个人的隐私和数据安全。

（二）关键性问题

一个国家数字化能力的提升通过数字技术应用，推动政策制定过程、治理模式、社会公众的互动方式，以及组织、服务等多方面转变，这个根本性的改变需要采用整体的方法，以公众需求为中心已成为很多国家的重要做法，如丹麦、澳大利亚、爱沙尼亚、韩国、新加坡、英国等。这种整体性方法的核心是将制度、组织、公众、技术、数据和资源等进行整合，以支持公共部门内部和外部的转变需求，为经济发展创造良好的环境，国家数字化能力提升的整体方法需要解决多部门、多机构、多主体之间的协同，包括政府部门内部的协同、政府部门之间的协同，以及政府与社会公众之间的交互和政府与企业之间的沟通等多个方面。

数字中国建设需要坚实的新型基础设施与数据支撑，无论是政府、企业，还是社会机构，无论是基础设施所有者、经营者，还是安全管理者，在面对未知的巨大安全风险威胁时，自身能调动的力量都是有限的。只有群策群力，彼此配合协同，将来自政府、社会、市场，国内国外等各种力量汇聚起来，将碎片化的信息资源、知识资源、人力资源等服务资源汇集、加工和共享，并及时、合理、充分地将安全服务资源分配给需要的相关安全主体，形成立体协同配套的安全服务体系，在实现共性基础技术资源共享、充分挖掘信息资源价值等目的的同时提升新型基础设施的整体安全防护水平。建立包括体制机制环境、技术框架和应用服务的数据治理体系，设计数据治理框架，支撑数据应用服务；推动数据共享开放，支撑数据增值赋能和政策制定，提升数据循证决策的效能。

当前还缺乏明确的、系统的框架对具体领域的数字化表现进行系统衡量与测度，导致对社会数字化转型的水平缺乏整体性认知。对于社会数字化转型的认识更侧重客观影响，忽视主观认知与态度，尤其是忽视不同层级、不同群体的公众在面对社会数字化转型的差异化后果，而这些因素都会影响社会数字化转型的整体进展。对于社会数字化转型的分析尤其要注重采用系统方法在公共服务、社会保障、社会参与等多个重要领域中，从社会数字化转型的主体、方式、平台、对象、绩效等多方面分析数字化对于制度、组织、人员的全方位影响，以及对行为主体的主观影响，以更好评价社会数字化的进度和成效，促使社会数字化转型中对社会治理全过程在思维、制度、行为主体等全方位的转变。

政府在数字化转型的过程中构建多元主体参与的精准施策治理新模式，通过多元主体参与的协调治理框架，强调政府、市场、社会主体之间的互动性、参与感，通过数据流动的方式解决政府精准施策过程中政策冲突、数据不规范、服务不便捷和数据不共享等问题，改变社会公众与政府之间的信息不对称、不平衡的状况，提升施策效能；推进政企合作、政社合作，根据交易成本的原则，发挥各自的优势，开展数据治理的广泛合作，提高政府公共服务提供水平，降低社会治理成本，使数据资源的价值得到最大发挥，在创造公共价值的同时产生经济效益和社会效益。

（三）价值目标实现

公共价值概念最早是指公众对政府的期望及公众获得来自政府的实际效用，[21]将公共价值解构为价值创造、价值供给和价值实现。从国家数字化战略来看，价值创造通过政府的数字化转型、社会的数字能力提升，提高社会治理水平，满足公众不断增值的数字化需求；价值供给注重政府、市场、社会的多元参与，促进共建、共治、共享；价值实现注重公众的满意度与获得感。

政府数字化转型使用数字技术创造公共价值。成功的数字化转型将使公共部门在数字环境中高效运作，并提供更高效的公共服务。政府数字化转型强调各种工具、模型和举措来克服传统组织架构带来的问题，促进各级政府和各个部门之间的横向、一体化协调和协同作用。这代表了数字政府和公共部门数据治理的范式转变，数字服务不再被认为是孤立的输出和个别政策的次要效果。在新的范式下，公共服务是公众从政府获得的最直接的体验，因此，数字服务是公共部门转型的核心和首要的促成因素。要使政府的数字化转型成功，数字技术必须从一开始就完全嵌入政策制定和服务设计流程中，这意味着调动现有和新兴的技术和数据来重新考虑、重新设计业务流程和内部运营，其目的在于简化程序、创新公共服务，并开放与公共和私营部门、第三部门和公众之间沟通和参与的多种渠道。唯其如此，公共部门才能更有效地创造公共价值，才能提供更具可持续性和以公众为中心的政策成果。

政府设计公共服务并非为了某个机构或某个利益相关方，而是为了满足公众的需求，这需重新考虑政府内部流程和运营方式，将政府的不同部门连接起来，提高效率、有效性和用户体验，以及提升公众对政府的信任。用户驱动的政府行为使公众和企业可以提出和阐明自己的需求，从而推动政策和公共服务的设计。根据需求设计公共服务，这符合公众和企业的期望，也更利于满足个性化的要求。数字技术改变了公众之间以及公众与政府之间的互动方式。用户驱动的方法以数字技术和数据的价值为基础，通过将技术集成到服务设计和服务实现中来推动广泛的公共现代化计划。数字技术实现了政府与公众的双向通信，从而使公众或企业能够定制和设计满足其自身需求的服务。用户研究、用户体验设计和以人为本的设计都在探索如何将用户驱动的方法纳入政策和服务的设计与落地中，从而促进更多元的价值供给。

更高成熟度的数字政府，不仅可以提高内部效率和透明度，而且可以提供与人们期望相符甚至可能超出人们期望的公共服务，实现公共价值。数字化设计方法将充当公共部门数字化政策的战略工具，从而创造一个良好的环境，在决策过程中能够嵌入数字政府的其他内容创造条件。这种方法促进了公共部门更加连贯且更可持续的数字化转型，这样的公共部门才能实现更优价值。数字化设计将成为更广泛的公共部门现代化和数字化转型的重要组成部分。