跨境数据流通特征对政府内外数据互联互通的启示

张 斌 马海群 商容轩

(1.湖南农业大学公共管理与法学学院，湖南 长沙 410000； 2.黑龙江大学信息管理学院，黑龙江 哈尔滨 150080； 3.哈尔滨工业大学经济与管理学院，黑龙江 哈尔滨 150000)

2020年4月9日，《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》[1](以下简称《意见》)发布，《意见》首次将数据作为与土地、劳动力、资本和技术并列的生产要素之一，也凸显了“数据”的重要地位。同时，起源于21世纪初期的开放政府数据运动[2]已经在我国如火如荼地进行了将近10年的时间，从中央部门到地方政府纷纷公开自己掌握的数据，发挥了一定的作用，也产生了一定的经济价值和社会效益[3]。但是，开放政府数据只是第一步，数据只有流动起来，才能真正地发挥数据的价值，激发数据自身的增值属性[4]。我国的《数据安全法(草案)》也提出了让数据“安全流动”的原则[5]。因此，如何促进政府内外数据互联互通以及政府内部数据跨部门流动，已经成为一个亟需解决的问题。

对于政府内外数据的流动分析，国内外的研究内容较少，散见于其他内容的文献中。赵润娣[6]的研究指出，开放政府数据本身就蕴含着政府数据流动，开放的最终目的是为了让数据实现有序流动，但是目前仍有所欠缺；赵柯等[7]研究认为，开放政府数据和数据的自由流动是分不开的，二者之间是相互促进和相互辅助的作用，但是各个国家(地区)和国际组织之间既有合作，又存在障碍和分歧；夏义堃[8]提出，数字化时代的政府主要从时间、空间以及数据行为和数据关系上对线上和线下的政府数据流动进行规范，同时体制性因素是对数据跨部门流动以及数据在政府内外流动的主要障碍；黄璜[9]从DIKW模型和IDK原则出发，指出数据流动应该是数字政府概念结构框架的重要组成部分。国外的相关学者更加关注于英国和欧洲的数据保护关系的分析上。Mandel M[10]认为，各国(地区)对跨境数据流动设置的障碍不利于经济健康发展,尤其是对利用互联网开展全球业务的中小型企业造成了损害；Horowitz J[11]在其研究中列举了跨境数据流动4个主要类型的障碍，包括数据本地化措施、对国内外公司采取不同的隐私制度、对知识产权的保护和基础设施不足。从上述研究中可以看出，对于政府内外数据的互联互通，均是从应用或者宏观的角度来进行分析，对于政府内外数据互联互通定义和特点、模式与规则以及存在哪些障碍尚缺乏有效的分析与总结。因此，本文拟从与政府内外数据互联互通有较大相似性的跨境数据流动入手，探索上述3个问题的解决方案。

1 研究设计

1.1 研究方法

为完成本文的研究目的，对跨境数据流动的内涵和目标、模式与规则以及应用与障碍进行分析，拟采用系统性文献综述的方法进行研究。1904年，时任伦敦大学教授的皮尔·卡尔逊开创了这一研究方法[12]。随后，在20世纪的60～70年代得到了广泛的应用，80～90年代逐步传入我国，之后在社会科学领域、图书情报领域和行为科学领域起到了独特的作用[13]。系统性文献综述方法的优点在于问题指向明确[14]，选择标准清晰，避免了由于研究人员自身的喜好、干扰而导致样本文献的选择出现失误，保证了相关结论的可靠性和客观性。

运用系统性文献综述方法进行研究，首先需要定义一个清晰、明确的问题，然后设立文献筛选标准，获得科学的文集，最后得到相应的结论[15]。就本文而言，由于是从跨境数据流通的视角对我国政府内外数据互联互通的问题进行分析。因此，拟从如下3个视角出发：第一，跨境数据流通的内涵和目标是什么，政府内外数据互联互通能否从中获得相关经验或者总结；第二，跨境数据流通的模式与所需要遵循的规则有哪些，政府内外数据联通的时候可以如何借鉴；第三，跨境数据流通主要应用在哪些领域，主要存在的障碍是什么，政府内外数据联通的时候应该如何避免这些障碍。

1.2 文献检索与筛选

由于本文研究的是我国政府内外数据互联互通分析，结合本次的研究目的、研究方法以及研究视角，决定在CNKI中进行文献检索。将检索的主题词限定为“数据流通”or“数据流动”以及“跨境”or“出境”or“跨国”，对相关结果进行人工筛选，初步检得347条，其中中文学术期刊231篇，期刊类别选择为“北大核心”and“CSSCI”，共计得到96条结果。但是检索出来的仍然有许多与本次研究内容关联性不强的文献，结合相关学者采用系统性文献综述方法进行的研究和本次研究的实际，进一步设定如下条件来进行筛选：

条件1：对于学术性欠佳的文章，没有参考文献的文章予以排除。

条件2：文献的内容需要至少涉及2.1节中的3个视角中的1个。

条件3：文献内容以计量为主等与本次研究没有实质性关联的文章予以排除，如《跨境流动就业提高了劳动者的工资水平吗——基于云南边境地区微观调查数据的实证研究》类似的文章。

按照上述3个条件进行筛选，同时阅读相关文献的摘要和内容，共计剔除30篇文献，将剩余的66篇文献纳入研究范围中，同时结合各个文献中提到的组织或者机构的报告来作为辅助研究文献。

2 跨境数据流动的系统性文献分析

通过系统性文献分析对上述66篇文献内容进行研究，目的在于对跨境数据流动的定义、模式与规则、应用与障碍等特点进行归纳，从而更好地总结提炼出政府内外数据互联互通可以借鉴的启示。

2.1 描述性统计分析

2.1.1 年度发文量的描述性统计分析

按照文献发表的年份对上述66篇文献内容进行分类统计，得到如图1所示的年度发文量趋势图。

图1 年度发文量趋势图

从图1可以看出，纳入研究范围的国内文献最早发表于1998年，之后在一个较长的时间段内均没有主要研究跨境数据流动的文献发表，一直到2011年发表1篇。如果以平均值6.6篇作为分界线，则2019年之前一直呈现出一个较低的水平，可以看作是相关研究的起步阶段；从2019年以后逐步走向成熟阶段，发文量也保持一个持续、快速增长的态势，关于跨境数据流动的内容逐步被学术界给予了更高的关注度。主要原因有两个：第一，2019年以来，国外的互联网巨头公司，如脸书(Facebook)、亚马逊(Amazon)等滥用数据垄断与支配地位，暗网也频频被曝出售卖个人数据等恶性事件[16]；第二，根据世界经济论坛在2019年发布的《全球数据流动治理探索白皮书》[17]显示，在过去的10年中，对数据跨境流动的总体限制措施已经达到了原来的两倍之多，如何在更加严格、规范的措施之下保持数据流动的科学性与合理性，特别是保证我国数据跨境流动的安全，维护数据主权，激发数据的生产要素价值。说明对于数据的跨境流动问题，已经引起了学术界的持续关注。

2.1.2 期刊发文量的描述性分析

对66篇文献涉及的期刊进行分类汇总，得到发文数量大于等于2篇的期刊名称如图2所示。

图2 期刊发文量统计图

从图2可以看出，10种期刊中，大多数均是涉及国际经济与贸易类的期刊，如《国际经贸探索》(刊发4篇)、《国际贸易》(刊发3篇)、《西南金融》(刊发2篇)，之后是图书情报类的期刊，如《情报杂志》(刊发3篇)、《情报理论与实践》和《图书与情报》均刊发2篇。说明对于跨境数据流动的问题均涉及多学科的交叉研究，研究内容与研究方法呈现出多样化发展的特点。

2.2 跨境数据流动的定义与要素

跨境数据流动的概念最早是在20世纪70年代[18]，由经合组织下设的计算机工作组(CUG)提出[19]。50多年以来，学术界没有对“跨境数据流动”有一个统一的看法，但是诸多机构和学者从自身的学术背景出发，对跨境数据流动给出了各自的定义(规定)，部分主要定义(规定)如表1所示。

表1 机构和学者给出的跨境数据流动定义(规定)

表1(续)

从表1可以看出，跨境数据流动的本质在于实现个人或者其他领域的数据跨越现实或者虚拟环境中的边界；亦或是虽然数据处于某个国家(地区)范围内，但是访问者处于另一个国家(地区)。虽然不同的学者对此有不同的看法，但是本文认为，凡是符合上述两种状态的描述都属于“跨境数据流动”。

关于跨境数据流动的要素，主要从以上有关跨境数据流动的定义出发进行挖掘与揭示，体现在以下3个方面：

第一，流通内容以个人数据为主，慢慢延伸到其他类型、领域的信息。崔静[25]指出，跨境数据流动的概念最早出现在个人数据的保护立法过程中，而随着大数据、云计算等数字技术的大规模普及和应用，延伸出来的个人数据保护问题逐渐凸显。由于个人信息通常与个人的隐私数据保持紧密的联系，部分内容即使是经过脱敏处理仍然具有较高的敏感度。因此，对于涉及公民的知情权、选择权、数据权等新型民事权利的部分数据内容，也被逐步吸纳到跨境数据流动的流通内容中，并加以管理。

第二，“跨境”既包含物理边界，也包含“隐形边界”。早在20世纪70年代，OECD[20]提出“跨境数据流动”的时候表述即在“国际层面”上的流动，其隐含的意思即跨越物理意义上的国界，一直到1981年和2013年的版本，都是针对“国界”或者“政治疆域”等类似的含义来表述“跨境数据流动”，其他学者比如相丽玲等[29]、丁惠强[30]也都是持相似的观点。但是随着信息技术的迅猛发展以及全球化进程的日益加深，各个国家、地区之间的联系越来越密切，部分数据虽然在本国(地区)存储，但是却可以被第三国(地区)访问，澳大利亚法律改革委员会[32]也认为，虽然数据没有跨越物理边界进行传输，但这同样是一种“跨境数据流动”的形式，冉从敬等[27]学者也认可这种观点。因此，从对“跨境”含义的表述来看，第二种观点是对第一种观点的延伸和拓展，也更符合目前跨境数据流动的现状。

第三，数据特点以电子化或者计算机化类型的内容为主。OECD在1981年的《指南》中仅规定是“个人数据”，但是数据的载体是纸质的还是电子的并没有明确说明。而随着信息技术以及互联网技术的快速发展，自媒体终端的大量普及，数据电子化的趋势越来越明显，之后的若干机构、学者都明确地指出了跨境数据的特点主要以电子化或者计算机化的内容为主，也是对前文论述中“跨境”第二种含义的体现。

2.3 跨境数据流动的模式与规则

跨境数据流动模式与规则的分析，旨在揭示并展现跨境数据流动的特征。

2.3.1 跨境数据流动的模式

目前而言，全球范围内的跨国数据流动除了欧盟模式和美国模式这两种主要的模式之外，还有俄罗斯模式、澳大利亚模式以及其他数据流通模式等。

1)欧盟模式。欧盟及其成员国一直将保护公民的私权利作为其共有的价值理念。因此，在欧盟出台的相关数据流动的法律法规政策中，比如《个人数据保护指令》[23]，GDPR条例等均明确对“个人数据”的流动采取“充分保护”的原则，即从欧盟内部向外部流通的过程中，数据目的地必须拥有和欧盟保护水平相当的实力，实行严格的数据跨境流动限制。具体而言，应该审查接受国(地区)的“法治以及对人权的基本尊重”等内容，而且这种审查是周期性的，一般而言至少需要每4年审查1次[33]。而且在GDPR中为数据从欧盟内部向欧盟外部流动提供了以下几种途径：白名单制度、标准合同条款制度、有约束力的公司规则制度以及特定情况克减制度[29]。

但是对于欧盟内部各成员国之间的流动，主要目的在于破除数据流动壁垒，打造“单一数据市场”，数据在欧盟内部成员国之间流动仅仅需要遵循属地原则就可以实现统一认证和管辖[30]。早在1981年，欧盟理事会即通过了《有关个人数据自动化处理的个体保护公约》[34]，要求数据在欧盟内部成员国之间可以自由流动；随后在2015年继续颁布《数字化单一市场战略》[35]，规避各成员国之间由于监管等不同原因而产生的潜在数据跨境风险；之后通过出台GDPR、《欧盟非个人数据自由流动框架》等内容为非个人数据在欧盟内部成员国之间的流通扫除障碍。

2)美国模式。与欧洲模式不同，美国更希望通过提升跨境数据的流通水平来保证美国在信息业已经建立起来的优势[36]。长期以来，美国得益于其在信息通信市场和数字经济市场的领先地位，以及诸多互联网巨头企业的聚集，陆续出台了多项相关文件和规章制度，如《美国数字经济议程》《数据科学战略计划》等来巩固美国在商业和技术上的优势；2018年6月，美国加州通过了被誉为“史上最严”的《加利福尼亚州消费者隐私法案》(CCPA)[37]。上述文件基本上没有从整个联邦的角度来考虑，都是从行业自律的角度出发来进行规定。同时，美国为了维护自身利益，积极推动完全自由的跨境数据流动模式，甚至在出现国际争端的时候，为了维护本国利益而直接跳过国际规则。

而且，在以追求利益为导向型驱动模式下，对外美国还积极地通过双边或者多边协议来破除他国的数据流通壁垒和限制，来促使数据尽可能地流向美国；对内通过严格的法律法规进行限制，完善技术设施，构成严密的内部数据保障制度，逐步形成了“宽入严出”的跨境数据流通“美国模式”。这种宽松的保护模式虽然能够确保数据的高效流动和美国企业自身的商业利益，也能够对数字经济起到一定的促进作用，但是对于数据主体的保护力度则欠佳，极易引发数据的主权之争以及造成相关信息的泄露。

3)除了上述两种模式之外，还有以“折中主义”为代表的澳大利亚模式[38]，以“数据本地化存储”为代表的俄罗斯模式[39]，以及受美国模式所影响的“澳大利亚—新加坡”“新加坡—印度”“日本—新加坡”之间的跨国数据流通模式。

2.3.2 跨境数据流动的模式之间的异同点的比较与剖析

通过对上述跨境数据流动模式的比较，可以发现各个模式之间的异同点主要有以下几个方面：

从相同点来说，不论是欧盟模式、美国模式、澳大利亚模式亦或是俄罗斯模式，其根本目的都在于确保数据可以更好的畅通流动，或者是保证本国(地区)的个人(机构)能够自由访问存储在别国(地区)之内的个人(机构)的数据，并且发挥这些数据所具有的经济价值。

但是各个模式之间还有许多不同之处：首先，推动数据流通的出发点不同。欧盟模式侧重于从人权和技术的角度确保数据的正常流通，强调数据流通目的地与数据的流出地需要有对等的人权保护力度和技术水平，确保数据能够被正常使用；而美国模式大力推动跨境数据流通的出发点是为了保障美国自身在数据领域的支配地位，其实质是强调“美国利益至上”，与欧盟推动跨境数据流通的出发点存在根本的不同；其次，跨境数据流通的方式不同。“俄罗斯模式”强调数据存储本地化，别国(地区)通过网络访问存储位于俄罗斯境内的数据来实现数据跨境流通的目标，可以概括为数据的“被动”流通；而其他模式既允许数据的“被动”流通，也允许数据在不同国家(地区)之间流通，即实现数据的“主动”流通。

2.3.3 跨境数据流动规则阐释

除了上述若干种模式之外，跨境数据流动还需要遵循以下各种规则。

1)自由与安全相促进。2021年6月10日，《中华人民共和国数据安全法》(以下简称《数安法》)通过，并于当年9月1日正式实施。《数安法》[5]第七条、第十一条明确指出“保障数据依法有序自由流动”“促进数据跨境安全、自由流动”，为数据的流动确立了“自由”与“安全”的准则。

数据的客观属性就是流动性，如果丧失了流动性，不能共享以及交易，那么数据就失去了其大部分价值。而且数据作为网络空间的重要组成部分，借助互联网技术的快速发展和自媒体终端的大量普及，使得数据实现了全球范围内的即时互通，时空范围大大压缩，带来了“数字空间”。技术的进步同时也削弱了“数字空间”的国界属性，带来了一系列的安全风险和隐患，如个人信息泄露、国家金融数据遭到窃取等。2020年3月，360安全公司发现CIA(美国中央情报局)对中国的航空航天、科研机构、石油企业以及大型互联网公司和政府机构等进行了长达11年的网络攻击和渗透。因此，我国始终将“数据安全”作为TDF需要遵循的规则。

“数据安全”是我国总体国家安全观的重要内涵之一。世界各个主要的国家(地区)和国际组织都对数据安全保持高度关注。2016年11月，《中华人民共和国网络安全法》[40]颁布，第三章特别要求对数据采取一定的安全保护措施；美国的《重新定义安全》报告(1994年)以及《医疗电子交换法》(2003年)均对数据流动的安全性做出了一定的规定；欧盟的《网络安全法》(2019年)出于确保数据的保密性、完整性以及可用性对跨境数据的流动做出了一定的规定。而且《数安法》[5]同时将“总体国家安全观”作为确保数据安全的政治保障。

2)审查与例外相结合。大数据技术的快速发展与数据在国家(地区)之间的快速流动为一国对他国(地区)进行精准画像提供了完美的契机，并有可能借此机会进行开源情报的搜集、分析和研判，进而危害他国(地区)利益。因此，各个国家(地区)和国际组织均对数据的跨国家(地区)、跨组织流动进行严格审查。《中华人民共和国网络安全法》[40]第37条要求对相关数据确需向境外提供的，需要网信部门会同其他国务院有关部门进行安全审查，并出台相关评估办法和评估指南来指导相关数据审查的工作。而作为跨境数据流动主要代表的美国和欧盟之间对于数据审查也积极进行合作，分别达成了《安全港协议》和《隐私盾框架》，特别强调了需要进行跨境数据流动的透明度监管，建立相关的合规性审查，以确保数据在安全的状态下能够自由流动。

除了对跨境数据流通进行审查以外，在数据的跨境流通过程中还存在“一般例外”和“安全例外”的情况。

“一般例外”和“安全例外”起始于《关税与贸易总协定》(以下简称GATT)的第20条和第21条，并对之后的《服务贸易总协定》《与贸易有关的知识产权协定》等产生了重要的影响[41]。通过“一般例外”，使得数据跨境流通的时候可以在“个人信息保护”和“无限度流动”之间保持一定的平衡；通过“安全例外”，可以在一定程度上防止由于跨境数据流动而带来的国家安全隐患。

2.4 跨境数据流动的应用与障碍

对跨境数据流通的相关文献进行梳理，可以发现跨境数据流动主要存在于征信领域、互联网金融领域以及数字贸易领域。应用领域及障碍分析也在一定程度上表现目前跨境数据流动的某些特征。

丁惠强[30]认为，征信领域的跨境数据流通一方面能够发挥信息共享的作用，促进激励惩戒机制真正落到实处；另一方面也能够促进商业合作与国际贸易的便利化。在互联网金融领域，数据跨境流动能够有助于我国提高信息技术的水平，提高互联网科技水平，进而有助于打造具有创新力和竞争力的互联网体系。马其家等[42]学者的研究显示，数据跨境流动是数字贸易的基本构成要素，在数字贸易过程中应当加强数据监管，我国应当结合自身贸易情况，考量我国目前的数据出境管控安排，积极构建分级审核等制度。但是仍然存在着许多障碍，比如法律法规的建立滞后，对于跨境数据流动在征信、互联网金融以及数字贸易领域，我国还存在着诸多的立法空白，一些行业标准效力不高，配套的设施没有落实到位，相关监管机制不健全，即使存在相应的管理也仅仅局限在业务层，缺乏相应的国际合作机制和司法实践。

3 政府内外数据的流通分析

政府内外数据的互联互通，从外在形式上，既表现为数据在政府内部和政府外部的个人用户、企业用户以及社会之间的流动，也表现为数据在政府内部各个部门之间的流动，还可以是政府直接访问、获取存储于政府外部的数据以及个体、组织等直接获取政府内部的数据。从内在的流通内容来看，以电子化的信息为主，同时由于政府部分数据的特殊属性，兼顾纸质数据也可以同时进行流动。而跨境之间的数据流动，既可以表现为从A国家流向B国家，也可以是B国家直接访问存储在A国家内部的数据；从数据流通内容来看，既可以是电子数据，还可以是纸质数据。因此，不论是从流通形式还是流通内容上来看，跨境数据流动与政府内外数据互联互通都具有逻辑相似性与相通性。因此，借鉴跨境数据流动的特点和框架，对政府内外数据的互联互通现状进行分析，并尝试总结凝练出政府内外数据互联互通能够借鉴的启示。

根据工业和信息化部相关研究数据显示，截至2020年，我国政务数据市场规模逾650多亿元。而且开放政府数据在我国也已经开展十多年的时间，数据在我国政府公共治理、产业发展和数字化建设中的核心地位不断凸显，而政府数据内外流通存在目标不清晰、模式不具体以及障碍较多的困境。因此，在借鉴前文对跨境数据流通分析的基础上，需要明确政府数据流通的目标，构建好相应的模式，扫除相应的障碍，实现政府数据价值的盘活与增值。将“目标”“模式”“障碍”看作3个子系统，根据“协同理论”，为了实现“政府内外数据互联互通流动”的初衷，促进3个子系统之间的有效协同，构建概念意义上的政府内外数据流动“目标—模式—障碍”图，三者之间的关系如图3所示。

图3 政府内外数据流动“目标—模式—障碍”图

3.1 明确政府数据流通的目标

政府内外数据流通的目标可以分为经济目标和非经济目标。经济目标指的是个人、企业或者其他组织通过获取政府开放的各种数据，通过数据在政府内外与企业和个人的流动过程中创造出经济价值；而非经济目标主要是确保在个人隐私、国家安全之间寻求平衡。非经济目标同时又是经济目标得以实现的保障。因此，如何在政府内外数据自由流动、数据中涉及公民的个人隐私保护以及保障国家安全三者之间达到平衡，才是政府数据流通的根本目标。

在政府公布的数据中，其中许多是“一方数据”，即直接从用户手中获取到的个人数据。如同数据在国家(地区)之间流通一样，在政府内外以及政府各个部门之间流通的数据是原始性的数据，因此带有极高的价值属性与隐私属性。特别是就目前的信息环境而言，数据可以看作是信息的载体，而信息则被当作是数据的内容，其中的“个人数据”往往包含“个人隐私”。如果无法确保个人的隐私数据得到充分的保障，那么数据的自由流动就无从谈起。而且政府所掌握的个人数据隐私性极强，各个部门在处理隐私数据的时候所掌握的技术又各不相同，技术实力较弱的可能仅仅是对敏感数据采用字符替换的形式进行处理，技术实力较强的部门也许会采用其他安全系数更高的技术手段来对隐私内容进行保护。其手段不同往往带来的就是数据在不同政府部门或者政府内外之间流通过程中受到的阻滞不同，进而无法达到预定的目标。因此，政府应该出台安全标准，在保障公民隐私数据安全的基础上，通过明确相关目标来确保相关利益争点，保障数据的自由流动与国家安全，实现政府内外数据流动的基础目标与高级目标有机结合。

3.2 构建政府数据流通的模式

模式的构建在于促进政府内外数据流通的更加顺畅。“流动的数据才能发挥最大的价值”[43]，为了更好地实现政府数据流通的根本目标，最大限度地挖掘政府数据的价值，需要构建合理可行的数据流通模式。比如数据从保密级别高的政府部门流转到保密级别低的政府部门，可能会造成低级别部门无法完全解析高级别部门的数据，进而造成数据开放程度的下降，给数据的利用带来了障碍；而政府内外之间进行数据流通的过程中，由于政府和企业在技术水平以及沟通渠道上存在着差异，会造成政府无法精准满足企业需求以及社会对开放政府数据需求的问题，这与政府的“服务定位”和开放政府数据的理念背道而驰。所以，政府应该在保障“国家安全”这一底线的前提下，建立政府内部各个部门之间，各部门与用户、企业等受众之间的高效协作关系以及相关的数据流通审查制度，在进行数据流动的过程中积极审查数据发送方和接收方的安全资质与水平。积极借助“算法”“算力”“数据”，实现政府内外数据流通的“智能三螺旋”。而对于涉及国计民生重点领域的数据流通进行严格审查，精准识别用户对于政府开放数据的信息需求，在保障数据安全的前提下实现数据流通的目标。

3.3 解决政府数据流通的障碍

目前而言，政府数据流通领域较少，相关领域之间的关系尚不密切，条块化现象较为明显，而且在同一领域之中也缺乏纵向的数据流通。政府内外、政府各个部门以及相关领域之间的数据流通“纵横网络”尚未形成，缺乏对于数据流通的顶层设计是政府数据流通的最大障碍。同时碍于我国在数字政府建设早期主要在地方政府层面展开，造成了各个地方、部门之间的服务碎片化与数据孤岛化的现象。虽然《数安法》为数据流动提供指引，但是对于政府内外数据的流动仍然没有相关、专门以及具体的法律予以支持，部分涉及的内容也散见于其他法律法规以及部门规章之中，无法更有效地保障政府内外数据的互联互通。而且政府内外数据流动的权属关系界定也不清晰，这些都是导致政府数据流通在不同领域受阻的障碍。因此，通过顶层设计，构建出纵横交错的数据流通网络，同时结合各个部门、地方的特色，以《数据安全法》为指导，与其他相关法律政策中涉及数据流通的内容相结合，制定、落实相关专门的规章、政策等条例，最终形成涉及不同单位层级、不同部门、不同领域的政府内外数据流通规章制度体系。

4 跨境数据流通对政府内外数据互联互通的启示

跨境数据流通经过几十年的发展，已经成为一个相对比较健全的体系。本文利用系统性文献综述的方法，对涉及该领域的文献进行分析，从跨境数据流动的定义和特点、模式和规则以及应用和障碍3个视角出发进行研究，结合跨境数据流通与政府内外数据互联互通在逻辑上的相似性，总结分析了政府内外数据流通的目标、模式以及应该解决的障碍，得到如下启示：

第一，明确数据流通的目的是为了创造更大的价值。数据的价值在于认知世界，各个部门、组织、机构和个人掌握的数据只有流通起来才能发挥其更大的价值。通过政府内外之间的数据进行流通，实现了数据的社会化利用，发挥了数据作为生产要素的支撑作用。在大量数据的支持下，可以抽象出数据对象背后的特征，分析规律，从而达到一定程度的预测目的，而数据流通是实现数据社会化利用以及实现数据价值的有效方式。同时由于数据的积累性与非消耗性，决定了数据在流动过程中其价值不会逐步衰减，而是在不断交换、聚合的过程中产生新的价值，从而使得政府自身所掌握的庞大数据资源的价值得以盘活，满足市场对数据的需求。

第二，将新一代信息技术融合进来，构造合理可行的数据流通模式。在明确目标的前提下，选择合理的流通模式是确保目标得以顺利实现的保障。政府可以结合“区块链”等去信任化的技术方法和手段，引入技术评估模式，对数据接受方或者数据转移方的安全能力、数据存储能力、数据转移与接受能力以及数据保密能力进行评估，符合标准的可以进行数据的流动；对于不符合标准的可以要求其整改，整改合格的继续完成数据流动，不合格的取消其数据接受或者流动的资质。同时建立数据接受或者流动的“白名单”模式，随着新的技术涌现或者纳入政府数据流通审查模式中来，相关准入门槛或者模式也可以动态改变，从而保证政府内外的数据流通始终在一个安全可控的状态下进行。

第三，加强政府内外数据流通相关人才的培养。在目标明确、模式合理的情况下，人才因素就是决定政府内外数据互联互通程度的关键因素。政府内外数据的互联互通，涉及数据管理、技术保障、安全审查、研发设计、仿真模拟等多个领域，需要横跨多个领域的复合型人才阶段。而目前国内对于人才的培养还多停留在单一领域的人才教育，这就使得在某一领域内相关人才的数量和质量可能较高，拥有较为扎实的理论知识，但是应对复杂的数据流通困境的时候往往显得捉襟见肘，缺乏相应的业务经验。虽然国家在《促进大数据发展行动纲要》中明确指出要进行“专业人才的培养”以及创新人才培养模式，国内部分高校也开始在这方面进行试点，但是人才培养毕竟需要长期的时间，而且在相当长的一段时间内，国内都将面临着数据流通需求与人才数量无法满足之前较为严重的缺口，特别是数据流通平台的管理和开发，数据分析与数据安全等方面。因此，建设强大的数据流通管理人才队伍是确保政府内外数据高效、安全流通的重要措施之一。

第四，加强顶层制度设计，扫除政府内外数据流通的障碍。顶层制度设计欠缺是导致我国目前政府内外数据无法有效流动和互联互通的主要障碍。虽然在部分领域内部“纵向”之间的数据互联互通已经初步建成，但是数据的流通多是跨部门与跨领域的，单一依靠某个部门对数据的流通进行处理往往无法得到预期的效果。囿于不同部门之间往往单一从自己所处地位和视角来考虑数据流通的问题，因此无形之中会对不同领域以及同一领域政府内外数据的流通造成障碍。所以需要从顶层设计出发，成立跨部门、跨领域的数据互联互通处理机制，统筹协调数据流通中可能存在的问题，争取实现数据流通过程中各方利益的最大化。

但是本文仍然存在的不足表现在相关文献的搜集和筛选的标准还能够进一步细致，跨境数据流动是一个内涵丰富的概念，不仅仅能够从定义、应用以及障碍等方面来进行归纳，并总结出其对于政府内外数据互联互通的启示，还可以从其他的方面接续进行丰富和完善。后续将积极借鉴其他相关理论和知识进行研究，以期所得结论和启示能够更加全面和具体。