我国自然资源资产交易平台建设构想

李佳珍 ，于洋

（1. 北京大学深圳研究生院 城市规划与设计学院，广东 深圳 518055；2. 深圳市土地房产交易中心，广东 深圳 518034）

0 引言

自改革开放以来，我国经济社会快速发展，综合国力不断增强，但也带来了资源浪费和日益严重的生态环境问题[1-2]。面对资源约束趋紧、环境污染严重、开发利用粗放、生态系统退化的严峻形势，党的十八大报告中提出全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的总体布局，将生态文明建设放在突出地位。之后，围绕生态文明体制改革的相关工作有序推进。其中涉及自然资源资产权益、交易等方面的工作随着自然资源部的成立也在不断深入。但在新时期社会经济发展理念和阶段之下，原有经济发展模式的惯性和既有管理思路需要做出相应的调整。由于自然资源资产权益、交易方面的改革，与其他改革并行交织在一起，涉及行政管理部门众多。因此，有必要更为系统地对此项改革工作进行深入思考，并做好与相关改革的衔接协调，增强改革的整体性和协同性。

自然资源是自然界天然存在的，是人类生存和发展的物质基础。然而，由于我国长期实行粗放、资源依赖型的经济增长方式，人类对自然资源的需求不断增长，自然资源的稀缺性逐步显现，产生了社会发展需要与自然资源短缺之间巨大的矛盾，而解决这个矛盾的关键在于自然资源资产交易改革[3-4]。渠道畅通的自然资源资产交易使自然资源资产的价值与产权所有者的实际利益相挂钩，不仅有利于产权所有者保护自然资源，同时可以降低自然资源的维护监督成本，促进自然资源资产集约开发利用，实现自然资源资产效用的最大化[5]。结合《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国民法典》等法律规定和自然资源部的管理实际，我国自然资源主要包括土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等7类。其中，以土地资源产权交易最为完善。1988年，我国《中华人民共和国宪法修正案》明确提出“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，从而为建立土地交易市场提供了根本的法律依据[6]。自深圳“第一锤”以来，土地交易市场发展较为完善和规范。目前，土地资源可交易的权利类型主要包括国有建设用地使用权[7-8]、农村集体经营性建设用地使用权[9-10]、农业用地的承包经营权[11-12]、宅基地使用权[13]等。其中国有建设用地使用权交易相对成熟，其一级市场的交易方式主要有划拨、出让（协议、招标、拍卖、挂牌）、租赁、作价出资（入股）等；二级市场主要有转让、出租、抵押等方式[14-17]。随着土地资源交易市场的不断完善，水[18]、森林[19-20]、矿产[21-22]、海洋[23-24]等自然资源资产一级出让市场已经基本建立，而草原、湿地等自然资源产权交易市场仍在探索阶段[25-26]。因而，当下自然资源资产交易市场的建设可以借鉴土地资源资产市场化之路的相关经验和教训。同时，已有的自然资源资产交易平台类型多样，功能定位不统一，有单一类型平台、也有综合类型平台，有职能部门构建的平台、也有民事机构搭建的平台，存在交易制度不完善、运营模式效率低下、交易信息共享不足、交易标准不统一、交易流程不规范、平台监管难度大等问题，不利于自然资源资产的流转顺畅[27-28]。总之，就目前交易平台的宽度（自然资源类型）和深度（多级市场）而言，远不能满足自然资源资产交易的需要。此外，需要特别指出的是，自然资源资产交易平台空间维度的构建。习近平总书记曾撰文[29]指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，对区域协调发展提出了新的要求。不能简单要求各地区在经济发展上达到同一水平，而是要根据各地区的条件，走合理分工、优化发展的路子。要形成全国统一开放、竞争有序的商品和要素市场。要健全市场一体化发展机制，深化区域合作机制。而当前我国自然资源资产交易大多集中在一个地区，缺乏跨区域的自然资源资产交易平台，难以协调新形势下区域间的优势互补高质量发展。因此，为了统筹区域发展，在更大的空间尺度上发挥市场配置资源的效用，有必要构建区域乃至全国性的自然资源资产交易平台。

鉴于此，本文在梳理自然资源资产交易改革发展历程的基础之上，探索自然资源资产交易改革的功能定位，并系统分析其与公共资源交易改革的关系，提出从市场的宽度、深度和时空维度着手，建立自然资源资产交易平台的构想，不断深化自然资源资产交易改革，为统筹推进生态文明建设提供相关借鉴。

1 自然资源资产交易改革发展历程与功能定位探索

1.1 自然资源资产交易改革发展历程

2005年8月，时任浙江省委书记的习近平同志在考察浙江湖州安吉时，首次提出“绿水青山就是金山银山”的科学论断，是科学把握和正确处理生态环境保护和经济社会发展的重要价值遵循。随后，2012年11月，党的十八大将生态文明建设提到前所未有的战略高度，将生态文明建设纳入“五位一体”中国特色社会主义总体布局，体现了生态文明建设的重要地位。之后，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《生态文明体制改革总体方案》等多个文件的出台，确立了生态文明制度体系，指出要加快构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，构建反映市场供求和资源稀缺程度、体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用和生态补偿制度，将生态文明建设进一步升华。2016年12月，国务院印发《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》，提出健全完善国有土地、水、矿产、国有森林、国有草原、海域海岛等自然资源有偿使用制度，标志着自然资源资产有偿使用迈入新高地。此后，自然资源资产交易改革工作开始逐渐受到重视，党中央多次提出“建立统一的自然资源资产交易平台”，进一步将自然资源资产交易改革推向高潮[30-32]。

从表1可以看出，自“绿水青山就是金山银山”理念的提出，随着生态文明治国理念的深入，相关政策文件大致可分为“生态文明建设”“自然资源资产产权改革”“公共资源改革”“自然资源资产交易改革”以及“市场体系建设”等。伴随着相关政策文件的出台，机构改革也随之发生。2018年3月，为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，中华人民共和国自然资源部成立。同时国家发展和改革委员会推进的公共资源交易改革和生态产品价值实现等工作也在同步进行。

表1 相关事件、政策文件梳理

1.2 自然资源资产交易改革的功能定位探索

（1）与自然资源资产产权制度改革相结合，促进资源、资产、资本“三资转化”顺利进行。

《生态文明体制改革总体方案》指出生态文明体制建设的“四梁八柱”。其中，“健全资源有偿使用和生态补偿制度”是交易改革的一部分，“健全自然资源资产产权制度”与自然资源交易改革息息相关。权属清晰的产权制度是交易改革的基础和前提，而交易改革可以进一步推动产权制度的完善，两者密切相连，共同发展。为促进自然资源、资产、资本“三资转化”顺利进行，自然资源资产产权制度改革和自然产资源资产交易改革相辅相成，前者是实现产权明晰的重要举措，对资源到资产的转化起着关键性的决定作用，而后者有利于资源价值实现和资源的优化配置[33]，为资产资本化提供了重要媒介。此外，稀缺的资源在产权明晰的条件下，才可能有更好的流动性，否则将陷入“公地悲剧”的场景；而清晰的产权也有利于多层次市场的形成，有利于拓展市场的深度。

（2）作为自然资源部机构改革后的一项重要职能，有效解决自然资源配置问题。

2018年3月，中华人民共和国自然资源部被批准设立[34]。同时，自然资源部被赋予“两统一”职责。关于“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”的内涵把握，王广华副部长在全国所有者权益管理工作座谈会上提出权益工作的8项具体制度，明确指出要“健全完善资产配置制度，提高资源配置效率”[35]。此外，廖永林[36]司长强调要准确理解和把握“三定”职责，管住“头尾”，处理好权益综合管理与具体资源门类权益管理的关系。这里的权益管理主要指土地资产的配置，包括土地使用权划拨和有偿使用。笔者认为，权益管理工作可以从土地资产扩展到所有类型自然资源资产。可以看出，自然资源资产的合理配置是自然资源部机构改革后的一项重要职能，是履行所有者职责的关键一环。而自然资源资产交易改革主要是通过发挥市场在自然资源配置中的决定性作用，积极推动自然资源的流转顺畅，可以有效解决自然资源“怎么配置”的问题。

（3）与公共资源交易改革工作统筹推进，构建更加系统完备的社会主义市场经济体制。

与自然资源资产交易改革同时开展的还有公共资源交易改革和社会主义市场经济体系改革的整体推进。特别是公共资源交易改革，相对于自然资源资产交易改革起步较早[37]。而自然资源资产交易改革工作是在2018年自然资源部成立之后才逐渐开展实施，此后，党中央也多次提出“建立统一的自然资源资产交易平台”。目前在全国范围内，各地自然资源交易环节逐步纳入公共资源交易平台。从纳入区域来看，全国1 976个市县自然资源资产交易业务已经纳入公共资源平台，占比75%；有665个市县自然资源资产交易业务未纳入公共资源平台，占比25%[38]。与此同时，自然资源资产交易改革仍处于初期探索阶段，尚无省市开展自然资源资产交易平台建设工作。所以，为落实相关要求，形成更加系统完备的社会主义市场经济体制，应加快构建自然资源资产交易平台，而如何处理好自然资源资产交易改革与公共资源交易改革的关系，是其关键问题所在。

2 自然资源资产交易改革和公共资源交易改革的关系分析

2.1 交易标的分析

从交易标的所涵盖的范围来看，各地根据《国家发展改革委关于印发〈全国公共资源交易目录指引〉的通知》均分别制定了相应的公共资源交易目录。以《广东省人民政府办公厅关于调整实行广东省公共资源交易目录（2021年版）的通知》为例（图1），目前公共资源交易平台所涉及的交易标的虽然包含了大部分原有自然资源资产的内容，如土地使用权和矿业权交易、海洋资源交易、林权交易等，但涉及使用权人之间的二级市场和基于自然资源资产管理设计生成的相关指标交易尚未纳入其中。

图1 自然资源资产交易和公共资源交易的标的范围

2.2 结构定位分析

目前各地的公共资源交易改革，大都是将自然资源资产原有的交易环节纳入公共资源交易平台。而事实上，从市场宽度和深度的结构体系来看（图2），除公共资源交易平台涉及的交易环节外，交易前的政策制定和交易后的行业监管仍由行业主管部门完成。

图2 自然资源资产交易和公共资源交易的结构定位

由图2可见，土地、矿产、海洋、森林等各类自然资源一级市场的交易阶段是现有公共资源交易平台的工作重点。而除此之外的其他部分，诸如交易前的准备（如相关资源类型有偿使用的政策制定，类似“R&D”阶段）、交易后的监管工作、随市场发育而形成的其他层级以及不同层级的纵向行业监管等都应是自然资源资产交易平台的重要组成部分。以土地资源为例，土地有偿使用的政策制定、土地一级市场监管和一级、二级市场联动的管理等都应在自然资源资产交易平台有所体现。

2.3 时空维度分析

现有的公共资源交易平台大多数是地方性的。在承认各区域资源禀赋条件不同的前提下，如何协调区域间的整体发展正成为决策者着重关注的领域[29]。要促进我国区域协调发展、实现经济高质量发展，应健全区域战略统筹、市场一体化发展、区域合作互助、区际利益补偿等机制，更好地促进发达地区和欠发达地区、东中西部和东北地区共同发展[39]，形成全国统一开放竞争有序的商品和要素市场。因此，有必要构建区域甚至全国性的自然资源资产交易平台，在更大空间尺度上发挥市场配置资源的效用。同时，在时间维度上，探索自然资源资产代际间开发利用的平衡策略（图3）。

图3 自然资源资产交易的代际维度

2.4 “人”的维度分析

自然资源资产交易平台的建设，除了对于自然资源“物”的维度思考之外，一个重要的维度就需要关注到绿水青山之间的“人”。2021年4月颁布实施的《中华人民共和国乡村振兴促进法》中特别提到“国家鼓励城市人才向乡村流动，建立健全城乡、区域、校地之间人才培养合作与交流机制”。因此，可考虑在自然资源资产交易平台中另辟有关“人”的版块，使得有能力的资金、组织能够持续性地关注到那些尚被城市化进程留在山水间的“人”的发展，达到望得见山、看得见水、记得住乡愁的目标[40]。

3 自然资源资产交易平台构想

综上所述，自然资源资产交易改革与公共资源交易改革联系紧密，但各有侧重点。我们应深刻理解新时代“五位一体”的战略布局，生态文明建设的核心是人与自然和谐共生、循环绿色发展，与价值观念和制度体制紧密相关，需要从根本上调整生产、生活方式和消费模式，它是一项全方位、系统性的绿色工程，必须人人有责、共建共享[41-42]。在此理念之下，我国自然资源资产交易平台的构建应体现多品种、深层次、跨区域、历代际、多主体参与的时代特征，在关注“物”的交易的同时，也要关注绿水青山间“人”的发展。我国自然资源资产交易平台初步构想如图4所示。必须强调的是，我们提出的自然资源资产交易平台的框架中并非排斥公共资源交易平台，而是将其吸纳为整体框架中一级市场的交易环节加以衔接。此外，自然资源资产其他级别的交易环节是否继续在公共资源交易平台完成，视后续运行的实际情况而定。

图4 自然资源资产交易平台构想

3.1 交易平台的宽度拓展

构建统一的自然资源资产交易平台，理应包括土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等各类自然资源交易品种。目前，在各类自然资源中，土地市场化程度相对较高[43]。所以，交易平台宽度的拓宽，主要以土地交易为抓手，然后不断拓展到其他各类自然资源及其衍生出的指标交易，增加交易品种，逐步构建涵盖“山水林田湖草”生命共同体的自然资源资产交易平台。需要指出的是，指标交易是将政府主导和市场力量相结合，通过政府管控或设定限额等方式，创造交易需求，引导和激励利益相关方进行交易，打通“两山”转化通道，有利于实现生态效益和经济效益的最大化[44]。我国典型的指标交易包括森林覆盖率指标交易、地票交易和碳排放权交易等[44-46]。通过不断拓展自然资源交易品种，优化完善交易平台工作机制和制度规则，实现各类自然资源资产确权登记、信息发布、申请、定价、竞价、交易、成交结果等一体化。

3.2 交易平台的深度拓展

在市场深度上，形成多层级的市场结构，构建各类自然资源纵向全链条管理机制，包括交易前准备阶段、交易后监管阶段、多级市场的构建以及不同层级间市场联动管理等。交易前准备阶段主要包括开展自然资源资产供应前期相关政策与理论基础研究，明确各类自然资源资产有偿使用的未来政策方向和各类自然资源资产管理部门的职能边界，建立自然资源资产交易制度，为交易主体提供价格及供求信息，促进资源的优化配置，降低交易成本。交易后监管阶段的主要任务是健全市场监管和调控机制，做好各类自然资源全链条监测监管与跟踪服务，及时出具监测预警报告，提出调控政策建议，最终形成多级市场联动的市场服务监管体系。多级市场的构建主要是指自然资源一级到五级市场的构建[47]。以土地为例，在国有建设用地使用权一级市场的基础上，激活土地二级市场，然后逐渐扩展到五级市场，最终形成规范的多层次土地市场体系。

3.3 交易平台的空间维度拓展

在交易平台的三个维度中，空间维度的拓展尤为重要。为适应新时代实施区域协调发展的战略需要，构建区域性的自然资源资产交易平台是非常有必要的。交易平台空间维度的建设，可以结合目前各地方编制自然资源资产负债表的工作开展。基于各地方资源禀赋不同的客观存在，为自然资源资产在大空间尺度上的交易配置提供了可能性。以跨区域耕地指标交易为例，由于我国东部与中西部地区资源禀赋和经济发展状况的差异，空间保障与土地供应之间的矛盾十分突出。2018年3月，《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》的出台，标志着耕地占补平衡指标跨省域交易成为可能，不仅有利于统筹谋划耕地保护、解决经济发达地区保护与保障的用地矛盾，而且有利于促进资源要素合理分配、推动区域经济协调发展[48]。但目前建设用地指标跨省域交易仍受到一定程度的地域限制，交易价格相差也较大，不利于指标市场化配置的发展[49]。此外，如果交易空间狭小，供需双方的交易范围受限，容易出现供需不平衡的问题，造成资源的严重浪费[50]。因此，为在更大尺度上实现区域协调发展，交易平台空间维度的拓展极具现实意义。

此外，从自然资源资产交易平台参与主体的角度来看，区别于现存的B2B（如阿里巴巴）、B2C（如京东、当当）以及C2C（如淘宝）模式以外，增加了G2G（包含CG2LG和LG2LG）以及G2B部分（图5），符合中央关于建立横向生态保护补偿机制[30]的要求，同时符合加快完善政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径的总体要求[51]。

图5 自然资源资产交易平台的参与主体

值得注意的是，关于我国自然资源资产交易平台建设的这一构想，涉及多个地方政府以及多个职能部门。此项工作除专业性要求较高以外，行政协调难度更大。但在新时期社会经济发展阶段，我国自然资源资产交易平台搭建完成乃至高效运行，对于进一步探索如何使得市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用具有重大意义。同时，要注意自然资源资产交易改革与公共资源交易改革的协调推进，让各项改革相得益彰，进而不断深化生态文明建设。