政府议事协调机构：运行机制与重构路径

胡天宇

(南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300350)

一、问题的提出

“中国的政治体制中充满了尚未成为制度的组织”，其中，议事协调机构是广泛存在于中国各级党政机关中的非正式、非结构化的特殊组织，主要以领导小组、协调小组、委员会、办公室、指挥部、工作组等形式存在于各级政府之中。上至中央，下至各级地方政府，议事协调机构在中国政府的运行过程中发挥着不可忽视的作用，是现行政治体制下的一种特殊组织形态与治理模式，这一模式借助上级领导的权威，通过“任务发包”和“责任捆绑”的形式整合职能部门力量，促成非常规任务的快速推进。

中国议事协调机构的建立，肇始于新中国成立后的中央政府。1986年国务院出台《关于清理非常设机构的通知》。这是有关议事协调机构等各类非常设机构的第一个专门性文件，该文件的出台标志着中国政府开始有意识的调整和规范现存体系下的非正式组织，为1988年国务院的机构改革明确了方向。在1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和2018年的历次国务院机构改革中，都有关于议事协调机构增设与撤并的身影，议事协调机构的调整成为机构改革的重要内容，称谓也实现了从“非常设机构”到“议事协调机构和临时机构”再到“议事协调机构”的转变(詹绍文等，2022)[1]。但直到21世纪初，中国政治研究才开始关注到正式制度和正式组织之外的“议事协调机构”，实现研究视域的拓展变化。这一变化的出现与当时中国开始实行改革开放政策有重大关系，为了应对改革开放过程中出现重要专项问题、重大复杂的决策问题和重大事件或突发事件，议事协调机构发生了较大变动[2]。

程同顺等(2001)认为中国的议事协调机制不是动态意义上的组织(“Organ”或者“Form”)，也不仅仅是西方意义上的“Group”，是一种广泛存在于中国各级党政机关中有中国政治特征的政治机构模式和治理模式[3]。在当前疫情防控等公共卫生事件和自然灾害突发事件频发的背景下，“指挥部”、“领导小组”等议事协调机构越来越多的进入到政府、学术界和社会公众的视野。本文的目的在于从组织理论的视角梳理我国议事协调机构变迁过程，总结我国议事协调机构运行实践困境、存在问题，提出议事协调机构运行的路径优化和重组的政策建议。本文立足于实践的演变和既有的文献，从制度变迁与组织理论的双重视角剖析政府议事协调机构的运行机制与现实困境，试图提出重构议事协调机制的路径选择。

二、文献综述

围绕议事协调机构改革，既有文献主要沿用两种路径展开研究：一种是制度主义研究路径，一种是实践主义研究路径。在制度主义研究路径中，学者主要从制度层面寻找议事协调机构的合法性和设置权等问题[4]。如戴加佳(2019)[5]以“指挥部”为研究对象，对国务院议事协调机构设置权进行了组织法分析，在分析“指挥部”性质的演变过程及其行政组织权的分配现状基础上，检讨“指挥部”行政组织权分配的正当性，提出在保留国务院设置“临时机构”完全权力的前提下，将是否设置“指挥部”等国务院议事协调机构的权力归属全国人大及其常委会，而设置何种类型国务院议事协调机构的权力由二者共享，全国人大及其常委会作出原则性规定，具体规范则交由国务院规定。在实践主义研究路径中，学界主要在实践调研基础上揭示议事协调机构作用及其存在问题等[6]。如詹绍文等(2022)通过对陕西省H县议事协调机构的实践调研，以案例的形式呈现议事协调机构在县域治理中是如何影响府际关系，并从理论层面对其运行逻辑进行分析，提出推进高质量与高水平的县域治理，议事协调机构需从强化运行制度保障、从严规范管理、健全工作机制等方面寻求突破。刘军强等(2015，2016)对A省A市14位“小组”工作人员深度访谈和对319个议事协调小组全样本普查基础上，对中国地方政府议事协调机构的类型、设立动机、运作过程和后果进行了系统的实证分析，得出议事协调机构可以有效调配权责资源、发挥“集中力量办大事”的优势，但是也存在行动者范围扩大化的问题，导致参与者精力分散、疲于应付。[7]

从研究主题来看，当前关于议事协调机构的研究主要集中于议事协调机构存在的逻辑、议事协调机构的变迁及原因[8]、议事协调机构运行机制存在问题及原因等方面。议事协调机构能够广泛存在于中国各级党政机关中，成为治国理政的一项关键性的技术机制，是有多方面原因造成的(周望，2017)[9]。一方面，议事协调机构在科层制外对于解决或完成临时的，但又带有综合性、正式常设机构无力独自完成或解决的问题或任务时发挥了正向积极作用，如程同顺等(2002)认为议事协调机构能够全面沟通相关并列机构的横向信息、在全面沟通的基础上协调一致和统一行动、能够弥补管理缺漏和提供工作效率。另一方面，任宇东等(2019)[10]认为作为中国特色的治理机制，经由对传统科层的再组织，既能合理运用科层组织的专业化分工功能，又适当地以动员式克服专业化分工所产生的阻隔和低效，易于集中高效地完成特定的重要目标，本质上是在面对非常规任务时，科层制的再组织化过程，初衷是为了打破常规体系中的“条块分割”和跨部门间的“各自为政”，促进“条”和“块”之间的协同配合[11]。

议事协调机构在运行实践中也存在一些问题，比如为了体现领导重视，提高权威性，许多领导身兼多个领导小组组长，造成领导精力分散、增加办事层次、助长官僚主义，作为非常设机构没有即时撤销导致国家机构膨胀和政治资源浪费等问题(程同顺等，2002)。比如国务院议事协调机构在机构设置上的总量失控以及精简后的严重反弹，加剧了政府机构膨胀，加重了政府财政负担，甚至容易滋生腐败。此外，由于议事协调机构和临时机构存在的时间普遍较短，而且有些机构存在反复变动的现象，这从一个侧面反映出在设置机构时带有一定的随意性和缺乏长远考虑，这导致了一定程度的资源浪费[12]。王洋洋(2010)认为主要原因是我国转型时期的特殊环境、对机构缺乏规范管理以及对机构的设置和存续年限缺乏科学论证等[13]。

此外，鲁宇(2022)从外部比较与内部比较的双重视角出发，分析了政府频繁设置议事协调机构的制度逻辑。他认为，从外部比较来看，相对于制度性纵向一体化、流程性纵向一化、准纵向一体化等，作为机动性纵向一体化的议事协调机构，在协调化程度与专业化程度上较为平衡，且成本最为“低廉”。因此，议事协调机构成为政府治理的常选项。从内部比较来看，议事协议机构的人事安排分为专干、借调、联络员、“挂名”等，不同的人事安排导致议事协调机构的功能和成本各不相同。政府往往通过设置不同类型的议事协调机构，以达到追求绩效与应付考核的多重目的[14]。

三、我国政府议事协调机构运行概况

(一)从部门代管到合并设立：议事协调机构的变迁

改革开放以来，议事协调机构的运行机制大体经历了部门代管、部门内设与合并设立三个阶段。

1.部门代管

1986年的国务院议事协调机构改革，将原有的各种“领导小组办公室”等实体性独立机构转化为正式序列机构“代管”。如原来单设的国务院学位委员会办公室划归国家教育委员会(现教育部)代管。部门代管的运行机制破解了原有议事协调机构数量多、权责分散的局面，将完全独立的机构置于正式序列部门的监督之下，使得议事协调机构的独立性与实体性下降。但在一定程度上，这些机构仍然保留了一定的独立自主性。

2.部门内设

这一运行机制是在部门代管基础上的进一步发展。即相关议事协调机构由“代管”转为“内设”，组织间的隶属关系发生了根本性的改变。原有议事协调机构的独立性完全丧失，成为正式序列部门内的非正式、非结构化的议事协调组织。

3.合并设立

主要是在部门内设的基础上，进一步化解议事协调机构带来的人员编制臃肿、部门冗杂等问题。合并设立的运行机制基本解决了因部门实体性而产生的人员、机构臃肿的状况，也基本确立了政府议事协调机构非实体化发展方向。

总体来看，议事协调机构运行机制的变迁主要呈现出“去实体化”的倾向。从部门代管到合并设立，议事协调机构逐步“虚置化”，对正式序列组织的人员与机构调整所造成的影响也逐步软化。当然，也有学者指出，“领导小组”机制的发展经历了初期人格化组织运行时期、改革开放后制度化组织运行时期以及十八大以来三个阶段。从制度分析的视角出发，可以发现议事协调机构在政治组织模式与权力运行方式上存在路径依赖。

(二)权威式决策与科层式督导：议事协调机构的运行

当前中国议事协调机构的运行机制较为清晰，在较长时间内具有相对稳定性。其具体的运行机制可概括为政策决策机制与政策督导机制两部分，表现为权威式决策与科层式督导的特征。

图1 议事协调机构的运行机制

1.权威式决策

政策决策主体一般由领导成员、牵头部门和组成部门联合构成。其中领导成员一般由各级政府主要领导或分管领导组成，采取兼任方式发挥领导作用。牵头部门一般为该议事协调机构所在的部门，在政策决策机制中发挥平台作用。而组成部门则根据协调事项的内容进行安排，一般有十几个乃至数十个政府常设职能部门构成。

议事协调机构的政策决策机制集中体现为较强的集合型权力结构。由政府主要领导或相关分管领域的领导直接担任议事协调机构的负责人，使得整个决策过程的权威性显著增强。藉此，议事协调机构跳出了原有牵头部门的合并管辖限制，成为跨部门的权力单元和组织机构，将其原有运行机制下的部门归口领导转变为实质意义上的政府领导，使得其权力范围和实际地位均超出原有牵头部门和其他政府常设机构。正因为有赖于领导成员的权威性，议事协调机构的决策体现出鲜明的集中性，即通过较小范围内领导成员的商讨和牵头部门、组成部门间的利益协调，进而在主要领导成员的主导下做出最终政策决策。故议事协调机构发布政策的权威性往往较其他政府正式序列机构更强。

2.科层式督导

政策督导机制一般由督查机制与考评机制组成。值得注意的是，政策督导机制的实际实施主体由领导成员、牵头部门和组成部门联合组成的“领导小组”转变为牵头部门下设的办事机构。在议事协调机构的政策督导阶段，主要由牵头部门和其中的办事机构具体负责工作事务开展。

政策督导机制的作用在于保证前期决策能够较为有效的执行、落实。但此类监督检查与考核评比难以继续依靠单纯的权威性，而是更多地通过牵头部门内部的垂直组织网络来实现。换言之，议事协调机构的督导机制依赖于传统的正式组织序列，即在科层制的运行基础上实现政策的有效实施与监管。

四、政府议事协调机构运行困境与治理挑战

议事协调机构在中国政府过程中发挥着居中协调的重要作用，在中国的政治生活的多个方面也发挥着积极作用。但不能忽视的是，这样一种非正式、非结构化的协调性机构设置在其运行机制下也存在着较为明显的弊端，产生过一些问题。这些现实困境可以集中归纳为以下的三个方面：

1.“进出”机制缺乏

议事协调机构设置的“进出”机制包括相关机构的设立和撤销两部分。当前中国议事协调机构的设立与撤销缺乏有效的约束机制与法律规章，导致在机构设置的“进出”问题上规范性程度较低，造成机构数量膨胀的问题。

具体成因表现为两个方面。首先，议事协调机构的设立把控不严。由于作为非正式、非结构化的组织，议事协调机构并没有占据正式序列机构下的人员、组织编制，导致各级政府在设置此类机构时较为宽松，缺乏严格的合理性与合法性审查，导致在一段时间内各类事项的议事协调机构充斥于中国的各级党政机关。议事协调机关的大量膨胀，一方面带来的是机构协调的混乱，不同命名的议事协调机构盘根错节，在具体工作职能、组成部门乃至领导成员上有着较多的交叉，使得原有的正式序列下的官僚制体系受到这些非正式机构的影响，扰乱了正常的运行效率。另一方面带来的是决策过程与督导过程的繁杂，议事协调机构需要定期召开会议商讨本领域的工作，但一些正式序列机构中的日常性工作与议事协调机构的工作存在重合，不得不将这些工作暂且搁置留待机构会议召开之时再行讨论，无法有效发挥官僚制政策执行过程中的高效与快捷。其次，议事协调机构缺乏明确规范的退出机制。由于大量议事协调机构存在临时性的特征，因此其存在与运行的时效性较为明显，那么在机构所承担的任务完成后应当及时予以退出与撤销，清理冗余机构。但在现实的政府实践中，经常出现阶段性任务完成后议事协调机构仍然保留的情况。更有甚者，在议事协调机构撤销后，其所属的办事机构仍然正常运转，继续行使原有机构的权力。

2.监督机制匮乏

由于议事协调机构地位属性的模糊性，其既不属于正式序列下的政府组成部门，也缺乏与之相配套适应的监督方式与责任主体，导致其在现有的国家行政体系下处于监督机制的盲区。议事协调机构的政策督导机制主要依赖于牵头部门内部系统的监督。从这重意义上考量，议事协调机构既没有相对应的上级主管部门进行监督与管理，也缺乏相同层级机构间的互相监督。除此以外，议事协调机构由于主要领导的特殊权威性使得其在运行过程中的地位超然于其他正式序列下的政府部门，因此其不用对任何权力机关具体负责，使得其完全游离于纪检监察和审计等正式监督机制之外，即使决策出现重大失误也难以有效追责问责。

监督机制的匮乏极易带来两方面的问题。一方面是贪污腐败的问题。有效的监督机制是减少腐败问题的重要保障。然而议事协调机构由于其特殊的地位与职能，处于各项监督机制监管的空白盲区，在完全缺乏外部监督环境的状况下，其机构内部的主要领导和其他组成人员较易滋长违纪违法的想法。此外，议事协调机构的非正式性和非机构化的特征导致机构成员长期保有“临时”观念，认为机构的正式运转时间有限，短期的违纪违法行为难以在匮乏的监督机制下被发现，这更助长了一部分机构成员的贪污腐败、决策随意的可能。另一方面是权力滥用的问题。由于缺乏明确的职责划分，在无需明确负责的情况下主要领导在决策过程中更多的是凭借个人的主观经验来进行判断，缺乏机构内必要的协调与讨论，进而导致主要领导在决策中占据主导地位，这样的绝对集中性与权威性容易导致权力滥用问题的出现。另外，在决策的执行与督导过程中，议事协调机构转变为依赖牵头部门内部组织体系来实现目标。此时的机构不再是单纯的非正式和非机构化特征，其已具有一定程度上的官僚制属性。所有的社会组织会削弱制造断裂与消除约束的影响或者道德行为，这种结果是通过一系列互为补充的安排得到的。暂时的官僚制属性使得政策执行中的行动者无须考量责任问题和道德问题，进而导致其在行使权力的过程中极易产生滥用的情况。

3.治理方式疲乏

除了废立和监督问题，议事协调机构作为一种特殊的组织模式，也存在治理方式的问题。有学者认为，议事协调机构是对常规官僚组织进行的自洽性调整，并与常规治理方式一起，构成了中国官僚制组织相互依存、互为补充的有机循环体系[15]。但也应当看到，由于缺乏制度约束与有效监督，议事协调机构的运行并不规范，决策与督导环节都有薄弱之处，进而导致了这一特定治理方式的疲乏状态。

首先，议事协调机构与常规科层组织之间的关系含混不清，容易扰乱正常官僚体系的运行。在政策决策中，凭借主要领导的权威性，议事协调机构超然于正式序列机构之上，在实际运转中难免干涉正式序列机构的正常事务。以领导小组为例，经过多阶段的发展，“领导小组机制精化为模式化的组织架构、集成化的功能配置、协同化的机制组合等特质”，但也“衍生出权力权威的非均衡聚集、资源投送的分化离散的双重效应”[16]，这势必对常规治理带来扰动。在政策督导中，议事协调机构借助正式序列的机构开展工作，由于缺乏相关法律规章对权责进行界定，易造成多头管理、互相推诿等管理混乱的状况。另外，议事协调机构“也存在行动者范围扩大化的问题，导致参与者精力分散、疲于应付”。在一定程度上，这也正是议事协调机构不断废立循环的原因。

其次，议事协调机构是沟通科层治理和运动式治理的重要机制。所谓“运动式治理”是指在中国国家治理的特定时期，在政治高层或某地方、部门，原本按常规程序运转的科层官僚体系被突然打断，政府各部门、人员、资源、注意力等被集中起来解决特定问题[17]。议事协调机构正是有效实施“运动式治理”的稳定的组织载体。以地方领导小组为例，通过科层化的权威介入，依托领导小组及其办公室的运作，这一机构增强了资源动员整合能力，同时也成为科层治理运动化的实践路径。由于“运动式治理”在运行过程中倾向目标结果的达成，进而忽视相关权力运用的法律界限，甚至出现权力凌驾于法律之上的状况。这样的治理方式自然也将其特征传递到组织化载体，进而加剧其治理方式的随意性。

五、议事协调机构的重构路径

(一)职能聚焦于决策阶段

当前议事协调机构的主要运行机制包括政策决策机制和政策督导机制，从政策过程的角度考量分属决策、执行和监督两个环节。结合西方发达国家经验与机构运行实践，议事协调机构的主要作用集中于决策领域，而在执行和监督上依赖相关牵头部门的内部组织机构，议事协调机构的实际作用较为微弱。此外，议事协调机构的核心要义“协调”更适用于政策决策过程，不适用于政策执行与监督的过程。因为在决策阶段应采取较为民主、多方参与的方式，而这与议事协调机构设立的初衷相符合。但在执行与监督阶段更适用于现有正式序列机构下的官僚制体系，能够充分保障中央政策决策以高效、迅捷的方式得到落实。若继续借用议事协调机构的名义开展政策督导工作，反而容易造成现有正式序列的混乱与繁杂，导致实际运行效率的降低。

从地方性议事协调机构出发，政府往往通过这一机构设置达到追求绩效与应付考核的多重目的。那么，议事协调机构的路径选择与重构应也使其职能聚焦于决策阶段，将原有的政策督导功能完全划拨给相关牵头部门。使得该机构的职能更为清晰明确，既有利于提升决策的质量与水平，也有助于更好了理顺议事协调机构与正式序列机构间的关系，减少议事协调机构设置带来的负面效应。

(二)强化监督与问责制度

中国议事协调机构与西方发达国家协调机构的较大区别在于制度化和法制化的程度，集中体现为监督与问责制度的严重匮乏。构建明晰的监督与问责制度应重点关注以下三个方面：

首先，应当健全议事协调机构的相关法律法规，通过法定形式实现监督问责制度的明晰。一是要明确议事协调机构设置与终结的方式与程序，从源头上审慎把控议事协调机构的设立与撤销，避免相关机构设立的随意性[18]。二是要将监督与问责制度法制化，将原有的机构内部规章通过法律规范的形式加以约束，以符合合法性与合理性的要求。

其次，应当注重问责监督标准与对象的明晰。议事协调机构具有非正式、非结构化的特征，组织机构中的责任划分长期缺乏清晰明确的标准，存在部分领导干部与成员决策过程较为随意，产生不良后果后无法问责的困境。因此应进一步明晰问责标准与问责对象，通过规范性文件与法律的形式加以确立，倒逼议事协调机构成员审慎行使权力。

第三，应全程公开问责监督的程序与结果。对于议事协调机构中出现重大违法违纪行为的情况及时向社会各界予以通报，以保障问责监督制度切实有效，进一步提升问责与监督制度的震慑力与约束力。

总之，议事协调机构的问责与监督制度明晰有助于机构合法化与合理化程度的提升，使得这一非正式、非结构的组织更加规范化，提升其有效性。

(三)打造松散耦合的组织结构

所谓松散耦合的组织是一种在组织的任何位置都包含根据自身数量和能力的互相依赖的元素。耦合是指这些元素相互连接并且保持了一定的确定性，松散则是指这些元素也是受到自发变化的影响并且保持了一定的独立性和不确定性[19]。议事协调机构的组织结构发展方向应重点聚焦于打造松散耦合的组织结构，以改变现有传统模式下依靠领导成员的权威性与牵头部门内部机构体系的传导机制，进一步激活其他组成部门的积极性与创新性，真正发挥议事协调机构的“议事”与“协调”的功用。具体来讲，议事协调机构向松散耦合的组织结构转化应注重以下两个方面的问题：

首先，应转换主要领导成员的角色定位。借力权威的影响是议事协调机构运行的核心逻辑之一，但领导成员的责任应当是负责主持会议的召开，而非主导议事协调的过程与结构。其角色更像是维持会议和机构秩序的“裁判长”，在现有较为确定的组织机构下允许各组成部门充分发表意见，在较为宽松而又紧凑的协调过程中产出最终的政策决策。换言之，议事协调机构的政策决策机制应当秉持较为民主、开放的方式展开，主要领导的权威性应限定于维持机构运转必要的确定性因素。

其次，适当弱化牵头部门的集中作用。过于集中的强调某些部门的核心作用，极易导致具体的议事协调过程在牵头部门的主导下推进，其他组成部门由于较为集中的组织结构不愿发表相关意见，最终使得该机构异化为牵头部门主导下的集中式结构化的任务分配机构。因此，适当弱化牵头部门的作用，能够更好发挥“松散”的效能，更好的激活组织的自主性与创造性。

总体来看，松散耦合的组织结构适用于议事协调机构职能调整后的政策决策过程。在保持机构“耦合”的基本条件下，充分发挥“松散”的效用，使决策过程中的创新性得到更好的发挥。

六、结语

政府议事协调机构作为中国政府过程中的枢纽型机构，在当今时代仍然有其存在的意义与价值。从议事协调机构现实困境的考量下对其发展路径的选择与重构是当前更好发挥“协调”功能的最优选项。作为中国政府机构正式序列之外的非正式、非结构化的组织机构，议事协调机构的变革与完善将事关整个国家行政系统乃至治理体系的有效发展。在当前推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，继续探索议事协调机构这一中国政府过程和治理过程中的重要组成部分仍有着较强的时代意义，有助于更好的理解与把握中国政府的政策过程。

作为正式政府组织和政治制度之外的议事协调机构在当前中国的政治和行政语境下，有其客观存在的内在需求。但是我国现有的议事协调机构职能和发挥作用方面仍面临着设置的“进出”规制缺乏、监督机制匮乏、治理方式疲乏等问题。因此需要在优化运行机制的基础上，从组织职责定位、组织结构形式重组、组织运行制度明晰等方面对现有的议事协调机构进行变革。