浙江省“一肩挑”政策实施评价研究<br/>——以杭州市萧山区G村为例

浙江省“一肩挑”政策实施评价研究
——以杭州市萧山区G村为例

2022-09-30中国计量大学人文与外语学院董佩玟张珂徐贤婷倪佳柠贾依娜阿德勒

区域治理 2022年35期

中国计量大学人文与外语学院董佩玟，张珂，徐贤婷，倪佳柠，贾依娜·阿德勒

一、背景

制度建设是近年来的重要议题，制度创新贯穿于社会发展的各方面。以农村基层治理为例，“一肩挑”就是重要的制度创新，它是指村党组织书记、村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人由同一人担任①。虽然“一肩挑”作为一种正式的制度是近两年才提出的，但在20世纪90年代前后，部分地区开始尝试对“一肩挑”模式进行探索，如1988年湖北省谷城县冷集镇进行“一肩挑”尝试。三十多年来，全国实施“一肩挑”模式的农村比例不断提高，并取得了一定的成效。

实践表明，实施“一肩挑”政策有利于巩固党在农村的领导地位，同时也能够缓解村“两委”之间的摩擦，有效推动了基层治理。2017年以来，“一肩挑”政策越来越受到党的高度关注。逐步出台的《中国共产党农村基层组织工作条例》《中国共产党农村工作条例》等文件都强调，全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任。这些文件的出台将“一肩挑”政策置于国家既定政策的高度，并要求在全国范围内推进“一肩挑”。然而，由于不同地区的经济基础与发展状况存在差异，导致地方在推进“一肩挑”的实施过程中产生了一些问题。因此，我们在向全国范围内的广大农村全面推进“一肩挑”的同时，更应排除各方困难、利用各种条件以最大限度发挥“一肩挑”的效用。

二、历史演变与价值

（一）“一肩挑”制度的历史演变

1.初期探索阶段。20世纪80年代，在村委会普遍成立的背景下，产生了关于乡村领导权归属问题的争论，即在农村基层治理体系中，村党组织书记与村民委员会主任两者之中谁居于领导地位？又如何解决因领导权归属问题的模糊而产生的两委内部矛盾、职权则难以区分的问题？为了解决上述问题，有些地方开始在实践中尝试运用“一肩挑”。1988年湖北省谷城县冷集镇率先组织13个千人以下的村进行“一肩挑”的尝试，并于1993年将该模式推广至全镇②。此后，山东、海南、广东等地的农村也对“一肩挑”模式进行了初步探索。

2.鼓励提倡阶段。进入20世纪以来，党中央愈发重视农村党组织在农村各项事务中的作用。2002年7月，国务院办公厅发布的《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》中提出：“提倡拟推荐的村党支部书记人选，先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选”③。从文件可知，在这一阶段国家对“一肩挑”政策的实施以鼓励倡导为主。中共中央组织部、民政部的主要领导在全国村两委换届选举工作座谈会上提倡“一肩挑”政策，但地方应立足实际，不搞一刀切④。到2016年底，全国约有30%的乡村实施了“一肩挑”政策。

3.全面推行阶段。2018年2月，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划2018-2022》，明确指出大力推进村“一肩挑”，规定村级党政“一肩挑”占比要从2016年的30%,增加到2022年50%⑤。后来中共中央发布的《中国共产党农村基层组织工作条例》与《中国共产党农村工作条例》这些文件中，都明确规定了村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人。由此可见，在制度设计层面，村两委“一肩挑”制度正式成为一种中央既定政策并在全国范围内推行。

（二）“一肩挑”制度的价值

（1）化解“两委”矛盾的重要法宝。长期以来，由于在制度设计上对村“两委”责任的划分模糊不清等原因，导致村“两委”之间一直存在职权不分、相互推诿等问题。“一肩挑”政策明确规定党组织书记与村委会主任由同一人担任，并由其全面领导村中的各项事务，使村“两委”之间的关系得以明确，解决了乡村领导权长期以来模糊不清的问题，从源头化解了村“两委”的矛盾。（2）加强党对农村工作的全面领导的现实需求。在农村基层治理中，基层党组织是实现党对农村工作的全面领导的载体,故而巩固村党组织在农村的领导地位是迫在眉睫的，应当充分承担起党组织在基层治理工作中的掌舵人角色。在“一肩挑”制度内涵的要求下，村两委的权力得到了一定程度上的制约，对党中央的全面领导工作带来了积极推动作用，以达到党对“一肩挑”工作的最初目的与价值实现。（3）实施乡村振兴战略的内在举措。中国特色社会主义迈入了新时代，乡村社会正经历重大变革，乡村治理面临的困难重重。“一肩挑”制度正是对农村基层治理制度的重大创新，它理顺了“两委”关系,巩固了党在农村工作的领导地位，完善了村级议事协商机制等制度保障，使乡村治理的制度体系更加健全。同时，在“一肩挑”政策的要求下，村干部也需通过不断的学习来提高治理能力，这对于乡村治理能力的提升产生了积极影响，是实施乡村振兴战略的内在举措。

三、内涵及相关理论

（一）内涵解析

“一肩挑”的主体是村党组织书记。村党组织书记应依法承担起村委会主任、村级集体经济组织以及合作经济组织负责人的角色。客体是指村党组织书记必须承担的职能职责，即上述多种角色的工作职能职责，并在此基础上加强指导与规范工作，支持保障各群体各组织工作的顺利展开。“一肩挑”改革下整个换届工作的展开必须经过党内选举、动员组织参加村民委员会选举、股东代表大会选举，从而最终实现村党组织书记的“一肩挑”。整套流程是可选择的，具有双向进入、交叉任职的特点。

（二）制度优势

“一肩挑”是以强化党组织在基层治理工作中的领导地位为目的，推行的村书记与村主任“一肩挑”，村委委员和支部委员交叉任职的一种制度。我国不同地区之间的实际换届选举状况略有不同。“一肩挑”政策的实行，可以有效解决基层管理中存在的问题，为村干部治理乡村提供良好的制度保障，其积极作用还包括：第一，是国家政策的具体贯彻落实，是国家与基层之间紧密的协调纽带，有利于党对农村工作的全面领导，有利于村民自治；第二，维持良好的基层内部秩序，避免治理混乱的风险，在一定程度上提高公共事务治理效率；第三，村班子的优化精简，降低两委矛盾，在使村务治理更加灵活便捷的同时还可以减少行政成本；第四，提高村民自治效率促进了自治重心的下移，可以最大化调动村民参与治理的积极性与主动性。

（三）内在逻辑

（1）组织再造模式。组织再造是指村两委“一肩挑”变革带来的组织的变化，在乡村治理现代化这一大环境中的组织重塑。在乡村治理中，应做到以政府为主导的“治理”和以基层群众自我服务的自治达到有效整合，即乡村治理和村民自治有机结合。两者在组织规划、事权、思想指导而言，都是相辅相成的关系，在组织再造的过程中要将落脚点置于乡村——国家治理能力体系现代化上。要考虑其中的风险和两面性并进行有效规避，以达到建设好村级组织治理的目标。（2）政治吸纳模式。所谓政治吸纳，即政治体系在功能实现的基础上的对社会的一种制度安排，主要体现在政治体系的社会吸纳功能层面，而我们通过“把政党带进来”解决村干部的激励问题。一是政治激励，畅通党组织书记的晋升道路；二是物质激励，在中央财政的支持下村干部待遇会逐年提升；三是荣誉激励，在心理层面上使村干部得到认可感。

（四）实施机制

（1）干部的选用机制。在村班子中有合适候选人的情况下，通过选举转让的方式来实现选用路径，如优秀书记兼主任。在村班子中没有合适候选人时，可以采用回请制、试岗制、下派制、返聘制这四种路径去挑选最合适的候选人。（2）落选人员安置机制。在换届选举中，针对落选人员也应建立合理的安置安抚机制。各地常见的安置手段多为柔性安排，例如：职位降格但待遇不变、提前退让但待遇不变、落选后返聘、岗位再安置等等。（3）干部的激励监督机制。为了更好更高效地调动“一肩挑”村干部的工作积极性，配套的激励监督机制不可或缺。一方面，通过提高薪酬、增加晋升机会等手段去表彰、鼓励干部的工作，同时安排培训提升干部的工作能力。另一方面，通过开展党员议事会和村民议事会等多方监督来制约权力。

四、案例概况

（一）基本情况

在2020年7月9日杭州萧山的村社组织换届试点工作正式启动，G村作为试点村之一，在9月上旬基本完成了换届工作。书记主任“一肩挑”，任期“三改五”等在试点区全面推行，通过对村社体系、权力运行及架构等一系列变革，在制度设计上为全省市的“一肩挑”改革工作进行积极探索，提供经验。G村位于杭州市萧山区浦阳镇，是由原先的四个小的自然村组成，被浙江省政府命名为“省级全面小康建设示范村”，也是浦阳镇规模最大的行政村。全村占地4.5平方公里，共有1200户，户籍人口3650人，外来常住人口1450人。

（二）G村实施“一肩挑”政策的整体成效

第一，村委干部数量减少，缓解了村委组织结构混乱，人员冗余的问题。G村在推行“一肩挑”政策过程中，顺势推动了本村的村委组织结构调整：村干部人员队伍更加精简，分工联系更加明确，责任认定也更加清晰。第二，村委干部年龄和学历结构得到改善，解决了村委干部老龄化、素质偏低的问题。“一肩挑”政策实施后，G村也拓宽了自身选人用人的视野，尤其注重加强后备力量的培养与选拔。G村按照村社后备力量数与村社两委班子成员数1:1的比例来储备后备力量，其中主职后备至少有1名在45周岁以下，为本村村务建设的可持续性发展提供了坚实的后备力量。第三，村委干部的待遇得到极大提高，解决了待遇偏低，村委工作积极性不高的问题。G村为了加强村务专职工作者队伍建设，在实施“一肩挑”政策后进一步完善了村务工作者的工资福利政策，采取“基本工资+工作津贴+生活补贴+任职年限津贴”的报酬制度，工资福利的保障与提高在极大程度上刺激了村委干部的工作积极性，同时也激励了年轻一代的新生力量投入到村务建设当中去。第四，村“两委”之间的矛盾大大减少，工作效率进一步提高。实行“一肩挑”政策后，原有的容易产生矛盾的二元权利结构被打破，使村务工作的展开更加便利，减少了复杂的流程与不必要的协调工作，进一步提高了决策的下达速度和村委的工作效率。村民满意度提高，进一步强化了党的全面领导，巩固了党在农村的执政基础。实施“一肩挑”政策之后，村书记兼任村委会主任实现了党务、村务一把抓，有效地向村民传达了党组织的意图，村民对村委干部的工作能力认可度也得到了进一步的提高，这极大地增强了党的组织和群众基础，使村党组织全面领导村级的各项事务。虽然“一肩挑”政策的实施，取得了许多成效，但经过调研发现，因为这项政策还处在初期实践阶段，所以还不是很完善。课题组针对G村开展了实地调研，通过走访，问卷发放，向村委主任及工作人员进行了解后发现在实施过程中也存在一些问题与困境。

五、存在问题

（一）行政化加剧，诱导体制性过热问题

在推进基层治理现代化过程中，“一肩挑”政策在向下推行时会出现被片面解读的问题，这就很容易误导村级组织按照机关制度来进行组织管理，进而加剧村级组织的行政化，造成村级治理的群众自治性质发生改变。同时，在“一肩挑”政策实施后，国家对基层治理采取了更为积极的手段，极大地刺激着村级干部处理本村事务、有所作为的急切心情，这就很容易造成基层治理体制性过热的问题，导致一些地区在发展本地产业时脱离实际。

（二）政策实施机制不完善，缺少保障

在乡村治理现代化过程中，尤其是推行“一肩挑”政策以来，出现了很多新的问题，亟需国家法治体系的完善和保障。我国现行的乡村治理所遵循的法律法规很大程度上都是参照城市治理立法，国家的法律法规与乡村的治理规则还未得到有效衔接，这就使法律很难解决乡村治理过程中出现的新问题与新挑战，从而造成相关政策的缺失，无法保障“一肩挑”政策的良好实施。

（三）人才流失，干部压力加大

在实施“一肩挑”改革情况下，一方面对于干部选举的门槛提高，村两委“一肩挑”对干部提出了更高的要求，无论是年龄、学历、还是政治面貌都有了一定的限制，对于干部的综合能力、政治素养、群众基础等也提出了较高的要求，一时难以选出可以胜任的人才。另一方面，随着城镇化的发展，许多年轻人或有能力的人才更加趋向离开农村，人才不断外流。同时，在改革后，行政人员精简但行政事务却更加复杂烦琐，基层干部的工作任务与压力势必增加。随着社会经济的不断发展，如果干部的薪酬待遇没有提高，不能满足家庭需要，对于村干部来说无疑加剧了压力。

（四）监督困难，容易形成“绝对权力”

从内部监督来看，改革之前村主任和书记之间可以实现互相监督与制衡，但改革之后，由一人任职，导致制约失衡，并且形成了权利的高度集中，容易形成“绝对权利”，这要求村干部具有极高的自我约束能力，否则就会滋生基层腐败。从外部监督来看，一方面大多数村民不敢监督或民主监督渠道受阻。另一方面有关部门也缺乏对于村干部的科学考评和系统巡查，审计缺乏针对性与力度。

（五）引发新矛盾与 “利益受损者”的抗争

表1 G村实施“一肩挑”后村三委干部分工表

从目前调研来看，由于缺少对政策的了解，部分村民对实施“一肩挑”政策并不完全认同，这就说明“一肩挑”政策的民意基础还不够牢固，如若强行推进基层治理改革，就很容易使村民产生不满情绪。同时，“一肩挑”打破了原本的二元权力结构，将权力集中在一人身上，这也会导致一定程度的利益失衡，使原本的村庄领袖成为“利益受损者”，从而会一定的不甘情绪，甚至会阻碍“一肩挑”选举和制度的正常运行。

六、对策建议

（一）聚焦体制问题，因地制宜发展

首先，“一肩挑”要聚焦乡村治理的体制问题，协调好“乡政村治”和“一肩挑”，在村级组织中充分发挥村民的主体性，在国家行政组织与群众自治组织的配合中充分保障村民参与基层管理的基本权利。其次，“一肩挑”政策下的村级组织在进行基层治理时要因地制宜。不仅包括基层组织负责人要统筹全局并结合本地实际与上级政策安排推行治理，还包括要尊重基层群众的意见与建议，实现村干部与村民的“共治”。

（二）健全政策保障，增强法律意识

首先，国家要注重在“一肩挑”政策实施后村级治理各个领域发生的新情况，及时填补法律的漏洞与短板，全面加强乡村治理法律法规的顶层设计。其次，要加强村级组织队伍的法律知识普及与普法宣传工作，培养和提高村干部与村民的法律意识与法治思维，为“一肩挑”政策实施后的乡村建设与和谐乡村社会秩序提供坚实的法律保障。

（三）重视人才发展，缓解干部压力

重视人才问题，完善机制缓解干部压力。要加强对人才的优待政策，提高薪酬待遇，改善工作环境，打破对于地域、行业的限制，面向全社会吸引高素质人才进入。同时，要从农村党员发展工作上着手，改善党员年龄结构，加大对于青年党员的发展力度，改进党员发展工作。对于缓解干部压力，要深化村级行政改革，完善流程，减少干部行政性负担。此外，要完善绩效考核机制，对工作认真的村干部给予一定的奖励，并畅通干部的晋升通道，并完善补助机制。

（四）加强监督管理，完善监督体系

加强内部监督体系，明确职责分工，推进村级干部依法履职。加强对村主任的监督与考察，理顺村级组织干部队伍与村主任之间的关系，村委会也要做好对村主任的监督工作，防止村主任独断专行。同时，也要强化外部的监督保障机制。包括上级部门、监督委员会、村民监督等。上级部门要强化对于基层权利的监督，完善各项管理制度，落实对于村干部的审核与巡查。建立村民监督委员会对村务工作进行监督，要求村务公开。增强群众的民主监督权利，对于腐败现象可以进行反馈与举报，有关部门要予以重视。