乡村振兴背景下“三治结合”纠纷调解机制研究*——以湖南省湘西自治州地区为例

湖南工业大学 邓志铭

一、问题的提出

湖南省湘西自治州地区地处云贵高原北东侧与鄂西山地南西端之结合部，武陵山脉由北东向南西斜贯全境，属中国由西向东逐步降低第二阶梯之东缘。土地利用以林地和耕地为主，矿藏资源丰富，但第一产业发展增速缓慢，外出务工的人员居多，耕林地的土地利用率日益降低。所以湘西少数民族地区仍然存在产业发展单一、生态规划操作性不强、高质量人才缺乏、文化资源匮乏、组织建设不完善、自我发展能力弱、收入增长乏力等问题。

通过在湘西多个乡镇的走访调研，很明显的印象是即使是偏远的山村，随着“五通”建设的完成，村内与外部世界的联系越来越密切，生活方式正向城市生活积极靠拢。但许多村子内部却呈现出荒凉的景象，田间地头偶尔见到的也都是弓着身子的老人，集体劳作的情景只停留在老一辈人的回忆里。一些传承已久的习俗趋于形式化，背后所承载的精神内核已经模糊以致遗忘，甚至会趁着某个契机就索性被放弃了，比如这次新冠疫情。

人和人之间的关系逐渐陌生化，特别是新生代的年轻人，在村子里也只认识少部分的人，甚至是对自家长辈之间的关系还比不上同村的别姓人家的老一辈人清楚，这一趋势越来越明显。处理好人与人之间的关系，个人与村集体的关系，个人与政府之间的关系，防止和化解各种纠纷，已经无法按照传统的规则和方式，因此自然而然就产生了对一种新规则的迫切需求，既要被普遍认可接受，又具一定有强制力保证推行，那就是法律。当然这种需求也是一个循序渐进的过程，是从个别到普遍，从大事到小事的过程。

受自然环境影响，以前人多地少，且文化水平普遍不高的老一代农民千方百计外出务工，从事的一般是最底层的劳动，退休后返乡养老。在与现代城市生活方式和文化的碰撞中，乡土社会的传统礼俗被瓦解而逐渐丧失其约束力，老一辈人在骨子里对过往积累的人情、面子充满了不舍与不甘的复杂情绪，一向对法律敬而远之的他们陷入自我矛盾，在村民集体生活中逐渐沉默。现在是人贵地贱，劳动力被市场定价，年轻一代(80后)在父辈们辛苦劳作的支持下从小学习着怎样融入现代城市生活的知识和技能，与传统农耕文化割裂开来，成了家乡的过客而不是建设者，乡村振兴的主体是农民，十年后又还有多少实际意义上的农民呢?这可能是目前乡村振兴面临的最大难题。

但是，当我随着进一步审视思索自己走访的所见所闻，发现所谓的农民并不是大家固有印象中面朝黄土背朝天只从事粮食生产活动的从业者，其实农民自古以来就是百业者，放下锄头可以是泥瓦匠、是篾匠、是木匠、是养蜂人、是屠夫、是伐木工、是裁缝等多种角色。农村生活和农耕文化从来不是单调的，农民为了追求自己美好生活的创造力和适应力毋庸置疑。

“绿水青山，就是金山银山。”农村一直以来同时扮演着国民经济发展助推器和稳定器的双重角色，未来也必定是国民经济软着陆的重要依托。在乡村振兴大背景下，营造良好的乡村“三治”环境，才能有效保障和引导基层政府和村民去引入未有和调动已有的各种资源，满足人民对美好生活的各种需要。因此，针对湘西乡村发展情况因地制宜形成一套以“三治结合”为理论依托的纠纷调解机制，充分发挥乡村本土资源优势，对于乡村振兴的最终实现具有重要现实意义。

二、纠纷产生的“三治”问题分析

纠纷实际上是社会关系主体之间的利益争夺现象。从深层次原因分析，市场机制的不健全，新旧体制的不衔接，社会控制力的衰弱是纠纷发生的社会原因；法制规范不力是纠纷发生的法制影响；政府部门职责失衡是纠纷发生的体制因素；对集体、个人在价值观念上的异化冲突，是引发纠纷的思想原因。湘西少数民族山区乡村地区纠纷的发生，往往具有深厚的社会历史背景，特殊的表现形式。既有历史遗留的没有妥善解决的矛盾，也有在新形势下所产生的冲突；有利益冲突的根源，也有观念冲突的根源；有民众诉求合理但按规定一时难以解决的问题，也有期望值太高、条件苛刻而难以解决的问题。

（一）自治主客体分化

村民自治主体，即依法行使自治权利承担自治责任的村民个人。村民自治是由村民个人及其自治组织依照有关法律的规定，经过村民代表会议和村民大会制订自治条例，并采用民主选举、民主决定、民主管理、民主检查和监督的方法，对本村公共事务和社会公益事项进行自我管理、自我服务和自我教育的村庄管理制度。受市场经济的长期影响和这些年脱贫攻坚过程中对传统自然村的搬迁撤并，湘西民族地区各乡镇的村级自治主体，在地域认同和生产生活方式方面都出现了不同程度的分化，主要表现为：部分农户还是通过传统农业方式在农村中自给自足；一部分村民的生活以农副产品加工、旅游等其他领域为主要生活来源；一些农民虽然已经在当地政府的补助下全部搬离了村子，或者统一居住在新的安置点，但是他们的户籍和耕地并未随之销改，他们生存的基本保障依旧是耕地；一些农民虽然保留农村户口，却已经实现全面进城。

乡土分离使得村庄自治存在主体缺乏问题。不离土也不离村的农户大都为老弱病残之人，自身不具有积极参与自治的力量，极少人重视自身在村庄自治中的权利与义务。离乡又不离土的新安置区农民，离开了老村庄后不便于参与村民会议。离土又离乡的新农民，不便于或无意于参与村民会议。

而村庄的自治客体，即村域范围内村民个人及其自治组织相关自治权利与义务所指向的公共事务与公益事项。乡土的分离，切断了传统村落与自治共同体之间的村域联系。村域联系是乡村共同体的基础，而村域联系的断开将导致整个乡村的人群、利益、社会文化、人际情感等网络断开，整个村域范围内的社会和公益性事项也将相应降低。再加上在脱贫攻坚过程中第一书记和扶贫领导的加入，使得村级自治机构日趋行政化，在这种制度安排下，村民委员会对于村务工作与政事通常无法区分开来，更多的是执行地方政府的管理委托事项，而行政事务并不构成农民自治的客体，这些状况都背离了我国宪法规定的村级自治制度的目的。

（二）德治秩序瓦解

德治，就是以德治理。以德治理社会的基本思路是根据社会道德规范确定人类内在遵循的道德原则，从而用道德原则控制人类的社会，建构社会秩序。村规民约、风俗习惯、家风家训、和民俗活动等内容和形式共同构建和呈现出了而今的农村道德环境，这都是在漫长的农业社会发展演变过程中逐步形成的。村民的生活理念、道德指引与需求往往和农业紧紧关联，农业是传统德治环境赖以生存和发展的基础。

随着经济社会的发展，传统农业不再能满足农民家庭多样化的生活需要，而以农业文明为源泉的传统道德秩序亦因传统农业的衰落而消解。虽然传统乡村道德仍主导着村民日常生活，但随着传统农村乡土分离日益显著，“农民”渐渐失去其传统意义而转变为“村民”，传统道德对这些村民的束缚亦大不如前。长期驻守农村的老一代村民身上尽管仍有坚守和接受传统道德规范，但也会因现代市场经济社会的日新月异而无法适应，在乡村道德生活领域中陷入沉默，影响渐微。而传统农村文明中重情面、讲来往和互通有无的农村伦理关系面临着解体，邻里间守望相助、扶弱济贫的传统美德也日渐淡化。

在社会经济、历史文化和政治制度大融合的历史背景下，少数民族地区的对外交往也越来越深入，湘西民族文化也不断突破传统封闭状态而融入社会大众文化，少数民族风俗习惯也趋于求同存异。过去所广泛遵循的少数民族风俗习惯影响力越来越衰微，权威越来越弱，其规范民族内部活动的功能已无法起到有效影响。人民在多重利益驱动下，有选择地承认有利规范，忽略不利规范，劣币驱逐良币，规则规避的行为势必造成纠纷迭出的恶性循环。

（三）法治衔接不足

以自然经济为基础的民间传统习俗，作为湘西地区农村农民长期以来达成的群体共识仍然影响着村民的行为。因为农村商品经济发展滞后，他们的生产经营活动预期目标和利益实现通过中国传统伦理和乡土规则就能得到保证，而无须依靠国家法规这种制度资源，农民的法律主体意识也就很难建立。加之国家法律法规也大多是通过推广的方法自上而下普及到农村的，远不能化为农民自身的知识。针对因村民内部琐碎事情而引起的纠纷，国家法律并没有能作为日常生活中解决的有效指南，在处理熟人纠纷过程中也不希望破坏乡土社会的和谐人际关系，这也削弱了国家法律在村民观念体系中的影响力。部分村民法制观念薄弱，对与自身利益有关的法律法规知之甚少，对党和国家的政策法规也不够熟悉。

在湘西地区这种比较典型的少数民族地方，人们普遍采取的是民族地方自治政策，人民享受的也是民族政策。由于历史沉淀、社会文明水平低等原因制约，虽然湘西民族地区的基层基础工作持续加强，农村基层党组织已具备相应的管理制度规定，但基层干部在管理工作上仍然难以摆脱对宗族势力亲族关系的依赖，遵循着老模式、老经验、老方法。外出人士们到外地后拓宽了眼界，接触了大量的创造性思想、新理念，对原有的社会风俗、惯例也形成了叛逆，但彼此间并没有完善的交流制度，民众投诉渠道也不畅通，从而导致了民众对当地政府和基层党组织及其工作人员的不信任，由此也必然产生了一些摩擦，成为当前乡村地区矛盾纠纷出现的一种重要因素。

三、阶梯式纠纷调解机制

乡村振兴战略下湘西民族地区的“三治”问题突出，自治离散，法治权威不足，德治秩序瓦解。形成一套以“三治结合”为理论依托的调解机制，因地制宜发挥乡村本土资源的优势，对于乡村振兴实现具有重要现实意义。经过实地考察研究并认真总结归纳，为保持和发扬“枫桥经验”，深入贯彻执行习近平总书记有关政法管理工作重大论断，重点吸收和借鉴了永顺县纠纷化解“三二一”工作法的成熟实践与经验，推行阶梯式纠纷调解机制。

具体实施上，遵循“村一阶、乡级二阶、县里三阶”的调解程序（见图1），自下而上逐级调和消解各类矛盾纠纷。村第一阶又分为三档，第一档为村党员干部根据责任片区开展调解；第二档由村党组织书记牵头，积极组织村调委会成员、网格员、驻村辅警开展调解；第三档由乡镇驻村党员干部牵头，积极组织村党支二委班子成员、扶贫工作队伍、网格工作人员、驻镇工作辅警技术人员开展调解。乡镇第二阶分为两档，第一档由镇政法委员牵头，司法机关具体负责，综治中心的工作人员、律师等参与调解；第二档由镇主要负责人或联系综治管理中心的工作人员、律师、司法所、派出所、法院、县信访办主任和镇相关站所主任等开展调解。县里第三阶一档，即由直接联系镇的副县领导、县信访局或县司法局的有关机构与协调小组开展一场联动协调，对多次调解仍不成功的引导当事人走上司法诉讼程序。

图1 “村一阶、乡级二阶、县里三阶”调解程序图

依照永顺县纠纷化解“三二一”工作法，纠纷一旦发生须逐级逐挡进行调解，但纠纷的处理上必定是要分轻重缓急的。基层干部难以对一些纠纷的严重性和紧迫性形成全面认识，并作出准确判断采取妥善方式。例如调解人员自身不适格、纠纷当事人身份特殊、涉及群体性事件，涉及公共安全等。因此有必要建立针对一些特殊纠纷迅速上报通道，上级部门的提前介入来保证纠纷化解质量和效率，避免因基层干部追求息事宁人延误时机而引发不良社会影响甚或不可补救的危害后果。比如通过推广并不断完善网格化管理，对群众反映事项受理后采取分类处理、分级交办的社会公共服务机制，有效提高公众投诉受理的时效。

同时还要不断创新落实人民调解员和村务法律顾问的选聘配置，构建以镇调委会为龙头，行政村调委会为基本，以行业性专门调委会为补充，以纠纷调解人、网格管理者、驻镇辅警员等为服务触角的全面、深层次、广领域的社会协调组织网络结构，同时充分重视好发挥亲情、人情、乡贤等在矛盾纠纷化解中的积极作用，构筑起共建共治共享的和谐乡村新格局。

四、结语

要实现自治、法制、德治的综合效果，必须要各方合力，严格按照职责程序，形成各级有关部门各司其职、各尽其责、各显其能的社会管理体制。还要利用部门资源，推进了社会联治、管理联系、平安联创的一体构建。通过实施阶梯式纠纷调解机制，逐级明晰了矛盾纠纷的化解主次责任、工作程序、时间要求，进一步建立了逐级上升式矛盾纠纷的化解机制。更有效地发挥基层分流器的功能，将矛盾纠纷的化解工作重点下移、关口前置，保障矛盾问题件件有人管、事事有着落。