我国电影专项资金的功能转换与制度建构

吴 菲

（常州大学 史良法学院，江苏 常州 213163）

作为我国财政收入的一部分，电影专项资金基金已然成为中国特色社会主义财政的重要组成，为我国电影事业的发展保驾护航。本文主要按照“财政属性—风险挑战—功能转换与现实困境—制度建构”的研究进路展开，从实践角度明确当下我国电影专项资金的功能转换及现实困境，最后针对电影专项资金面临的法治化程度低、使用不规范以及监督、评估体系不健全等不足对我国电影专项资金的新定位与新发展指明方向。

一、电影专项资金的概念及其财政属性

（一）电影专项资金的概念

“电影专项资金”，即国家电影事业发展专项资金，其属于我国政府性基金的组成部分之一。政府性基金介于行政事业性收费和税收之间，是一种为特别事业的发展向特定对象筹集资金的财政收入，其最大的特点在于不能用于一般性的国家任务，必须归入特别预算、专款专用。作为我国财政的重要组成部分，政府性基金不仅推动着我国公共基础设施的建设，还促进了我国公共事业的发展与进步。

（二）电影专项资金的财政渊源

为了推进国家电影事业、繁荣中国电影市场，2001年《电影管理条例》中首次提出通过电影专项资金来推进国家电影事业的发展。紧接着，2006年《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》顺利完成了专项资金资助文化产业的首次实践。2010年《国务院办公厅关于促进电影产业繁荣发展的指导意见》（国办发〔2010〕9号）中对国家电影事业发展专项资金制度进一步进行明确，旨在通过构建完善的国家电影事业发展专项资金制度来加强对电影行业的宏观调控。此外，为了进一步规范国家电影事业发展专项资金的征收和使用管理，支持国家电影事业不断向好发展，财政部、国家新闻出版广电总局关于印发《国家电影事业发展专项资金征收使用管理办法》的通知（财税〔2015〕91号，以下简称《管理办法》）也在2015年正式出台。

（三）电影专项资金的财政功能

文化是一个国家的缩影，文化产业也是21世纪最具潜力的朝阳产业。十八届三中全会指出，“发展仍然是我国所有问题的关键”，必须始终坚持“以经济建设为中心”。因此，财政政策也必须始终有利于经济发展，推进国家各项事业的稳步发展。在文化“走出去”的战略背景下，电影专项资金不仅对国内文化产业有着强烈推动作用，也将直接影响我国的对外文化贸易，推动中国影片走出国门、走向世界，展现中国风貌、中国自信。

二、电影专项资金面临的风险与挑战

（一）近年来电影专项资金预决算数据对比

根据2017—2020年全国电影专项资金预决算收入与支出数据可知，全国电影专项资金预决算同中央级电影专项资金预算相似，除2020年，各年度预算数据以及决算数据都处于相对平稳的状态，并未出现较大波动，见下页表1。此外，2017—2019年全国电影专项资金严格落实了以收定支的财政收支原则，唯独2020年电影专项资金的决算支出远超决算收入，并且 已经突破当年度的支出预算。

表1 2017—2020年全国电影专项资金预决算收入与支出

（二）电影行业面临巨大挑战

截至2020年3月底，全国共有2 263家影院类企业注销，部分影院直接进入破产清算程序。2020年4月14日，万达影院发布业绩预告，预计首次出现一季度高达5.5亿~6.5亿元的亏损。从短期看，疫情给电影行业带来了较大的经济损失，影院倒闭破产、影片反复撤档等都是最直观的经济损失。从长期角度看，线下影院不确定因素多、运营理念过于传统、经济下行压力过大等问题都随着新冠肺炎疫情浮出水面，电影行业的生产和运营都面临着巨大挑战。

（三）电影专项资金功能转化的必要性与紧急性

疫情防控层面，中国已然取得了阶段性胜利，为电影行业的复工复产创造了有利条件，然而，电影行业的“升温”不仅需要电影从业者的加倍努力，也需要国家政策的扶持。为了帮扶电影行业完成“升温”、推动电影事业不断向前，党中央、国务院及有关部门也针对性地出台了一系列支持企业应对疫情、复工复产的政策，其中不仅涉及税费优惠、融资贷款，还包含稳岗就业、财政奖补等各个方面。作为专款专用扶持国家电影事业发展的电影专项资金来说，其不再仅仅承担着助力电影行业发展的财政功能，也承担着帮扶电影行业渡过难关、推动可持续发展功能。基于此，电影专项资金的功能转换已经势不可挡。

三、我国电影专项资金的功能演化及现实困境

（一）功能演化

1.帮扶电影行业渡过难关。2020年2月，习近平总书记明确指出：“要帮扶住宿餐饮、文体娱乐、交通运输、旅游等受疫情影响严重的行业。”据此，各级电影主管部门积极与有关部门进行协调，有针对性地提出并落实各项扶持政策，其中覆盖面最广、影响最大的就是免征电影事业发展专项基金的财税优惠政策。该项规定为我国电影专项资金征收以来的首次免征，不仅体现了疫情防控期间我国财政发挥的巨大作用，也充分展现了中国特色财政的鲜明特点。除了免征电影专项资金，上海、江苏、北京、浙江、广东等省份还出台多项综合措施帮助缓解电影行业资金困难，包括专项补贴、金融贷款、租金减免等一系列政策，既缓解了电影行业尤其是抗风险能力差的中小型电影企业的燃眉之急，也重拾了整个电影行业的发展信心。

2.保障可持续发展。《财政部关于下达2021年国家电影事业发展专项资金补助地方资金预算的通知》（财教〔2021〕96号，以下简称《通知》）重新明确了我国电影专项资金预算支出的三个目标，即不忘初心定发展、保障发展可持续、弘扬文化促团结三个大的方向。从实践层面看，单纯的市场机制并不能从根本上解决我国文化产业的发展问题，为了保障中国电影事业的顺利发展、繁荣中国电影行业，适度又具有针对性的财税政策也就显得尤为重要，电影专项资金也要思考如何打破旧格局，建立新规划，在风险应对中把握机遇，不破不立，在破与立中探寻电影行业的新发展方向。

（二）现实困境

作为政府性基金的一部分，电影专项资金也难免陷入法治化程度不足的囹圄之中，法律依据缺失、使用不规范、监督机制不完善以及缺乏评估体系也使得其发展电影行业、推广中华文化的作用推进缓慢。

1.法治化程度不足。与税收收入不同的是，我国非税收入存在法律位阶低、规范性差、行政裁量空间过大等问题，法治化程度存在明显不足。当前，我国电影专项资金缺乏明确的法律规范，法院的裁判也仅仅是依据规范性文件展开，并无明确的法律条文。此外，电影专项资金的使用管理也缺乏规范性，较为明显的就是适用对象不明确以及资助条件不清晰问题。例如，《管理办法》和《通知》均只是就资助范围进行大致规定，并没有明确、具体、可操作的资助条件，导致资助对象难以明确，资助资格的自动获取也尤为困难。

2.监督体系不健全。如果政府性基金没有如其初衷一样正常使用，不仅容易滋生腐败的土壤，而且容易丧失公众对这项基金的信心。法治政府的构建明确指出，“阳光是最好的防腐剂”，“不透明性”也是我国政府性基金的不足所在。基于政府性基金专款专用的性质，其并不纳入公共预算进行统收统支，对其监管主要还是集中在内部层面，外部监管长期缺位。与此同时，电影专项资金内部的监管也并不完备，无法保障相关资金的合法合理使用。

3.缺乏评估体系。新冠肺炎疫情在威胁公众生命健康安全的同时，也深刻影响和改变着我们的生活，电影行业就是典型的“重灾区”。后疫情时代的到来，我们要认清疫情给世界带来的重大影响和巨大变化，未来中国电影行业如何发展、怎样发展都是一个新的命题。电影专项资金作为我国专项扶持电影行业的政府性基金，应当总结疫情经验，建立专业的评估体系，对新冠肺炎疫情影响下的专项资金收入与支出进行总结分析，从容面对后疫情时代的到来，发挥中国特色财政的引领作用。

四、我国电影专项资金的制度建构

（一）顶层设计

1.新财政定位。刘昆部长在面对记者时提到，2021年财政工作的关键词是“提质增效，更可持续”。站在“两个一百年”的历史交汇点上，电影专项资金也在电影行业扮演者新的财政角色，一方面挽救遭受重挫的中国电影行业，另一方面也要在后疫情时代正式来临前为电影行业开辟道路。党的十九届五中全会明确提出，“要加快发展现代产业体系，推动经济体系优化升级。”对此，电影专项资金也要明确“十四五”时期电影行业的发展规划，贯彻落实十九届五中全会的战略部署，明确新时期的财政定位。

2.立足法治化发展研究。习近平总书记在党的十九大报告中强调，我国社会主要矛盾已经发生转变，人民在民主、法治、公平、正义等方面的要求日益增长。针对现阶段法治化程度较低的问题，应不断完善我国电影专项资金的法律基础，将民主法治原则贯穿电影专项资金的整个过程。具体而言，要将电影专项资金纳入法治轨迹，建立法治化的规范体系，强调立法先行。此外，针对电影专项资金的使用对象，应在立法层面进行明确，奉行“将权力关在制度的笼子里”。同时，考虑对支出事项进一步细化，减小行政自由裁量权的范围，全方位保障电影专项资金的法治化运行。

（二）功能转换与协调

2018年3月起，国家开始正式实施《中华人民共和国电影产业促进法》，这是我国第一次以法律形式确定电影产业的地位，以此来助推电影事业。习近平总书记在十九大报告中也明确强调，“文化是一个民族的精神、是一个国家的灵魂。”电影专项资金应保持初心，紧跟我国文化产业的发展需求，顺应国际电影行业的发展趋势，以电影行业发展为核心，发展好中国电影行业。新冠肺炎疫情的反复暴发，势必会在很长一段时间内影响电影事业的发展。作为电影行业的强力支柱，电影专项资金也应以发展的眼光看待电影行业的发展，致力于疫情防控期间以及后疫情时代电影行业的发展进步。

（三）监督体系与评估体系

针对监督体系的不完备，应大力推动构建以财政部门监督为主体，以人大预算监督、财政审计监督、社会监督为补充的多元监督机制，保障电影专项资金从征收到使用的全程监管，从根源抑制腐败，使电影专项资金发挥其应有的重要作用，成为“阳关下的电影专项资金”。除了外部的监督之外，要充分考虑专项资金统收统支的特殊性，充分、准确地利用内部监察制度，在电影专项资金的运行过程中辅之监察制度，助推电影专项资金管理监督监察日常化。

结语

习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上指出：“江山就是人民，人民就是江山。”电影专项资金资金作为预算体系的构成部分，应始终不忘初心，以人民为中心发展好中国电影事业。新冠肺炎疫情的暴发使我国电影专项资金在功能上发生巨大转变，但也正因电影专项资金的存在，我国电影行业才能突破危机、快速发展。诚然，电影专项资金设立的初衷是为了促进国家电影事业的持续稳定发展，后疫情时代也应致力于构筑一个符合人民美好生活向往需求的电影环境。