治理视域下社区养老服务政策优化——基于上海市的政策文本分析

吴晓寅，罗 欢

（上海工程技术大学 管理学院，上海 201620）

一、选题背景与意义、文献综述及研究思路

（一）选题背景与意义

上海市是我国人口老龄化最为严重的地区之一，上海市统计局抽样数据整理，截至2019年底，上海市60岁及以上人口占全市总人口的比重约为35.2%，已远超出联合国制定的老龄社会标准。老年人口的快速增加将导致社会养老的负担不断加重，政府亟须一种经济有效的养老方式来应对老龄人口的养老问题，社区养老由此诞生。

社区养老具有低成本、高效率、针对性强、满足老年人心理等诸多益处，是应对我国现阶段人口老龄化问题的有效举措。在国家养老事业实践中，社区养老服务积极创新社会治理体系、激发社会组织活力，以其综合利用社区资源的独特优势，成为政府、社会组织等多元主体提供养老服务的必然途径。

从治理视域出发，以上海市社区养老政策为切入点，探究人口老龄化背景下上海市社区养老政策的特征现状，发现现有问题，并提出优化之选，以期提升老年养老质量，促进我国养老事业发展。

（二）文献综述

我国对于社区养老的探索相对较晚，在借鉴大量国外社区养老经验的同时，自1994年开始出现相关研究，研究背景大多与人口老龄化相关，在界定社区养老内涵的基础上，探讨社区养老的优越性、必要性，也有对于社区养老供需的研究。

当前学界对于社区养老服务的内涵尚存争议，从供给主体的角度，可以分为广义与狭义两部分；从养老场所的角度，则可以分为“在社区养老”和“由社区养老”；而另外一种观点是将社区养老服务地点与供给主体相混合，认为其是结合了家庭养老以及机构养老优势的混合型养老方式。

供需方面，现有研究着重于调查社区养老供需以了解老年人社区养老的需求类型及需求优先次序。总体来说，现阶段我国社区养老服务呈现出供需不匹配的特征，主要表现在财力资源匮乏、物力资源短缺、人力资源专业化程度低与组织资源行政化四个方面。

综上，本文以治理的视域看待社区养老政策的属性，可以将老年人生活状态、发展与他们的基本权利相联系，具有一定理论价值。本文在人口老龄化日益严重的背景下对上海市社区养老政策进行研究，在梳理政策逻辑、关联性的基础上，提出优化建议，以弥补现有研究的不足。

（三）研究思路

本文以上海市社区养老政策为研究对象，在回溯已有研究文献和相关理论的基础上，以政策工具和社区养老服务内容为分析维度对政策文本进行编码分析，进而阐释、比较上海市社区养老服务政策的特征，基于社会治理视域分析社区养老服务政策的问题及成因，以期提出优化建议。

二、上海市社区养老服务政策的内容分析

（一）政策文本选择

本文选取的政策文本来源于上海市人民政府办公厅、民政厅（局）等官方网站，在明确社区养老的概念的基础上，以“社区养老”“居家养老”等与社区养老直接相关的关键词进行检索，政策类型上选择以法律法规、规划、通知、意见等为主的规范性文件。共梳理有效政策文献样本共计46份。

（二）上海市社区养老服务政策出台概况

从政策出台时间来看，上海市社区养老政策数量呈现波动上升的趋势。2001—2011年期间涉及社区养老服务的政策仅2项，自2012年起呈现出连续性的波段上升，并于2015年起加速上升，于2017年达到相对平稳状态，2017年起每年都有10项左右的社区养老服务政策出台。

从发文单位来看，上海市社区养老政策的主要颁布机构有上海市政府、民政局、财政局、老龄办等。民政局单独发布的政策占总数的34.78%，民政局与老龄办共同发布的政策占总数的30.43%，民政局、老龄办联合其他部门共同发布的政策占比10.87%。

民政局和老龄办在上海市社区养老服务推进过程中发挥着重要作用，呈现出部门联动的特征。部门联动可以加速社区养老服务的建设，提供更高质量的服务，因为其有多个视角去看待社区养老服务，既可以从老龄化角度去推动社区养老，也可以从服务角度进行供给。

从文件种类种角度来说，上海市社区养老服务政策涉及的文件种类类型全面，但指引性政策占绝大多数。46份政策中，意见占比50%，通知占比26.09%，方案占比8.7%，规划占比4.35%，条例、指南、计划、指引各占2.17%。过多的指引性政策会导致政策效力低，从而需要不断出台针对相同内容的政策去达成政策目标，上海市政府亟须制定更多、更完善的法律规章来约束社区养老服务领域恶性发展的可能。

（三）分析框架构建

政策工具不仅是实现政策目标的手段，也是进行政策分析的重要工具。美国的达尔等人将其分为规制性和非规制性两大类，加拿大的霍莱特将其分为自愿性、强制性和混合型政策工具，罗斯韦尔和泽贝尔德则是将政策工具分为供给型、环境型以及需求型三类。本文借鉴罗斯韦尔和泽贝尔德则分类法以及国内已有的对于养老政策的研究成果，将政策工具分为供给型、环境型以及需求型三个维度。

供给型政策主要表现为对社区养老建设的直接推动力，即政府通过扩大基础设施、信息技术、资金、人才等要素的供给，推动社区养老事业的不断发展与进步。

环境型政策工具是间接性推动社区养老的政策，即政府通过金融税收、法律规章、发展规划等政策优化社区养老服务的宏观环境。

需求型政策工具包括政府购买、外包等措施，刺激老年人的被服务需求，减少社区养老市场中的不确定性，以拉动社区养老服务市场的开发与利用。

社区养老服务的内容维度（Y维度）的构建参照沪苏浙皖《老龄事业发展“十二五”规划》《老龄事业发展“十三五”规划》等老龄事业发展指导性政策，根据各个阶段的社区养老发展目标及任务，将社区养老服务内容划分为生活照料、医疗护理、安全保障、精神慰藉与社会参与五个方面。生活照料方面涵盖老年人的衣食住行，具体有老年助餐服务、家政服务等；医疗护理包括术后恢复指导、日常护理、家庭病床等；安全保障主要指维护社区养老设施，消除老年人使用社区养老设施或服务中的安全隐患；精神慰藉包括陪聊、陪同服务等；社会参与包括组织老年人旅游、参加老年大学、老年人义务劳动等。

依据政策工具理论，观察所选取的政策样本分别使用了怎样的政策工具，属于何种类型。同时社区养老服务的具体内容也是其政策制定过程中必须考虑的重要因素。只有把社区养老的特点和政策工具结合起来分析，才能对整个社区养老政策体系做一个比较客观的理解和评价。因此，从政策工具以及社区养老服务内容维度建立X、Y两个分析维度，构建二维分析框架，如图1所示。

图1 长三角地区三省一市社区养老政策二维分析框架

（四）上海市社区养老服务政策的要点与特征分析

上海市以使用生活照料、医疗护理方面的供给型政策为主，需求型政策工具的运用存在严重不足。从上海市的政策分布表来看，供给型政策工具占比达68.5%，环境型政策工具占比为74.13%，需求型政策工具占比最少，仅占2.36%，如表1所示。

表1 上海市社区养老政策工具分布表

可以看出，上海市政府倾向于采用直接和间接扩大供给的方式促进社区养老事业的发展，在供给型政策工具中，以基础设施建设和资金投入为主，人才培养和信息技术支持方面的政策工具运用存在不足。在上海市的46份有效政策文本中，仅6份政策文本涉及信息技术支持，9份政策涉及人才培养。随着老龄化程度的不断加深以及社区养老事业的推进，社会对于社区养老专业人才以及信息技术的需求不断扩大，而目前上海市政府对于这两方面的政策工具运用过少，仅占政策总数的33%。

社区养老服务内容方面，生活照料以及医疗护理方面的政策工具使用占据绝大多数，在安全保障（7.87%）、精神慰藉（9.84%）以及社会参与（5.91%）这三项社区养老服务内容中，上海市政府对于精神慰藉最为关注，在已有的政策文本中，有17份政策文本对于社区养老的精神慰藉方面分别提出了具体要求及措施，但总体上来说，相对于生活照料与医疗护理、安全保障与精神慰藉，以及社会参与方面的关注仍需进一步加强。

三、上海市社区养老服务政策存在的问题

（一）政策目标上重供给侧轻需求侧

46份政策中涉及的政策工具条款绝大多数都是供给型政策工具（68.50%），而需求型政策工具比例仅占政策工具总量的2.36%，供给型政策工具使用过溢，需求型政策工具的使用严重不足。

（二）服务内容上重照料护理轻精神关爱

上海市的大多数政策工具多运用于社区养老中的生活照料（55.51%）、医疗护理（20.87%）。安全保障（7.87%）、精神慰藉（9.84%）、社会参与（5.91%）三部分累计份额仅占政策工具总量的23.62%，不及运用生活照料类政策工具的一半，说明现阶段社区养老服务仍处于保障老年人生存的阶段，而社区养老服务的根本目的是让老年人更好地生活，包括了对于老年人的照料护理以及精神关爱，而现阶段在满足老年人基本生活需求的条件下，应逐步提升对于老年人精神世界建设的力度，以实现老年人真正意义上的安度晚年。

（三）法律规章较少，难以进行有效监管

在上海市的社区养老服务政策中仅一部与养老服务相关的法律。在多元主体供给社区养老服务的背景下，供给主体的多样化虽然减轻了政府的负担，但同时也增加了政府在监管方面的难度。监管困难一方面是因为多元供给主体难以用统一的标准去要求，另一方面是由于相关法律的缺失，导致在社区养老服务实践中出现无法可依的情况。法律规章的出台可以明确各主体之间的权责关系，规范市场运行环境，提升服务供给质量，是一种直接有效提升监管质量的措施。

（四）政府干预过度，市场难以独立发展

政府的性质决定了其在社区养老服务这一公共产品上的主导权，但在社区养老服务过程中，政府表现出干预过度而制约社会组织发展的可能。在社区养老服务实践过程中，政府掌握了一切相关项目的审批权，市场运转的前提条件是政府的支持，市场与政府之间逐渐形成依附关系，其很难脱离政府的帮助独立运行。

如在上海市推行“银发无忧”计划中，政府呈现出过度干预的特征。在此过程中，政府涉及了整个计划的方方面面，涵盖计划的设计、实施以及监督全过程，而社会组织在其中发挥的作用极少，表现为“听令行事”，缺乏独立决策以及实施的可能。

四、上海市社区养老服务政策的优化建议

（一）优化供给政策工具组合结构，提高需求型政策工具使用频率

降低供给型政策工具的使用频率，增加需求型政策工具的使用。供给型政策工具可以直接促进社区养老服务的发展，但过度地使用供给型政策工具会导致资源浪费。而适当增加需求型政策工具的使用频率，可以起到很好的拉动作用。通过政府采购、外包等方式，创造稳定的市场预期，释放老年人需求，刺激社区养老产业的发展，有效减轻政府负担。

（二）重视家庭的作用，加强政策工具在精神慰藉环节的运用

传统的家庭养老在老年人的精神慰藉方面可以发挥重要作用。首先，传统的养老思维形成了老年人对于家庭的依赖，相较于享受专业人员的服务，老年人更倾向得到家庭成员的照护；其次，社区养老作为一种新型的养老模式，并不为所有老年人所了解，重视家庭在社区养老中的作用，可以加速政府对社区老年人的服务目标从“老有所养”向“老有所依”转型；最后，强化家庭的作用，可以有效降低社区服务组织服务量，优化社区养老服务组织服务结构，更好地为有需要的老年人提供帮助。

（三）政府适度干预，促进养老市场良性发展

在政府主导的社区养老服务实践中，政府包揽了项目审批、资金投放等社区养老服务项目的管理工作，导致社区养老市场对于政府过度依赖。政府应下放项目审批权给部分有资质的机构组织，在减轻自身负担的同时促进机构组织的独立发展。同时，政府亟须完善及更新社区养老服务的相关法律，推动社区养老服务机构良性发展，培育壮大健康社区养老服务市场主体。