地方科技奖励制度的重塑

□ 曹海晶，王岩

一、引 言

科技创新是以习近平同志为核心的党中央治国理政的核心理念之一，科技奖励对于保障和促进科技创新的发展具有积极的意义。从运行方式来看，我国科技奖励制度可归结为中央主导型的科技治理模式。中央一般通过自上而下的政策驱动，引导地方人民政府制定相应的配套措施，由此形成地方科技奖励制度。党中央和国务院高度重视地方科技奖励制度的建设，2017年5月，国务院办公厅印发《关于深化科技奖励制度改革的方案》(以下简称《深化改革方案》)，提出要“引导省部级科学技术奖高质量发展”。相对于国家科技奖励而言，地方科技奖励奖项范围广，数量多，评审标准较低，自然成为广大科技人员关注的焦点[1]。因此，地方科技奖励制度在激发科技人才的创新活力、推动科技创新向现实生产力转化方面的作用不容忽视，是我国科技奖励制度的重要组成部分。

然而，在实践中，我国地方科技奖励制度正面临诸多困境，其作用范围相当有限，亟待理论界探讨相应的解困之道。当前理论界对科技奖励的研究主要侧重于国家层面的制度建设，地方层面的研究多集中在部分省份科技奖励制度建设的完善方面，而对地方科技奖励制度建设的整体性研究尚不多见。如有学者从不同的视角针对广东省科技奖励体系当中存在的问题提出了切实的对策建议[2][3][4][5][6]；也有学者以西安市为例，分析了科技奖励机制与科技创新、经济效益之间的功能关系[7]；另有学者结合福建省科技奖励工作面对的问题与挑战，提出了具体的解决方案[8]。这些研究成果具有明确的问题意识，相关的对策建议能够贴合当地的科技治理实际，但也存在一定的局限性，即尚未对整体的地方科技奖励制度现状与困境形成全景的认识，因而无法从根本上解决地方科技奖励制度发展的方向性问题。本文力图在分析地方科技奖励制度现状与困境的基础上，提出地方科技奖励制度重塑的整合思路，对地方科技奖励制度的完善提出具体的解决方案。

二、地方科技奖励制度的规范样态

凡属重大改革都要于法有据。在深化改革科技奖励制度的政策背景下，地方科技奖励制度的改革也需要运用相应的法治思维和法治方式，因此，地方科技奖励立法是地方科技奖励制度的主要规范形式。从当前地方科技奖励立法的现状来看，我国基本上形成了以科技进步类地方性法规为统领，以科技奖励类地方政府规章为支撑，并以促进科技成果转化类地方性法规为补充的地方科技奖励立法体系。

其中，科技进步类地方性法规多为综合性立法。作为综合性立法的科技进步类地方性法规，全方位地规定了促进科技创新的立法措施，涉及科技创新体制建设的各个方面，科技奖励条款仅属于科技人才培育和激励机制的关键环节，多为原则性规定。省、自治区、直辖市人大机关在制定《中华人民共和国科学技术进步法》的配套立法时，规定了科技奖励立法条款。这些条款数量不均，缺乏体系性，多散见于不同的章节当中。本文对近五年来省级科技进步类地方性法规中的科技奖励条款进行了总结(表1)。从相关条文可以看出，有些地方性法规规定得比较具体，有些地方性法规虽然规定得比较笼统，但规定的科技奖励种类多样，除传统的科学技术奖之外，还有股权奖励，科技成果转化收益奖励，股票期权、知识产权入股、股权出售等物质奖励方式(1)参见：《青海省科学技术进步条例》(2020年修正)第8条之规定，以及《河北省科学技术进步条例》(2020年修订)第42条之规定。；此外，规定的奖励主体多元，除省级人民政府、社会力量之外，还包括设区的市人民政府、县级人民政府以及企业、科学技术研究开发机构、高等院校，等等。上述规定突破了我们对科技奖励即为行政奖励的单一性认识。

表1 近五年来省级科技进步类地方性法规涉及的科技奖励条款

图1 地方科技奖励类型

我们可以据此将地方科技奖励的类型进行相应的归纳(图1)。同样，设区的市科技进步类地方性法规也多为综合性立法，设区的市人大机关通过制定科技进步类地方性法规，以较为分散的方式规定了科技奖励条款。不过，此类立法数量较少，共计有《长春市科技创新条例》(2022年制定)、《武汉市科技创新促进条例》(2021年修正)、《兰州市科学技术进步条例》(2021年修正)、《昆明市科学技术进步与创新条例》(2019年修正)等20余部地方性法规。

科技奖励类地方政府规章多为专门性立法。专门性立法旨在将综合性立法中的原则性规定精细化、具体化，以便从执法层面落实综合性立法的原则性规定，科技奖励类地方政府规章即为典型的专门性立法。为实现省级科学技术奖项设立、评审的规范化，各省、自治区、直辖市人民政府相继制定了科学技术奖励办法。尽管《国家科学技术奖励条例》(以下简称为《奖励条例》)在第三次修订之前没有明确规定省级以下地方人民政府是否有权设立科学技术奖，但基于鼓励科技创新的治理需求，设立科学技术奖几近成为设区的市人民政府的行政惯例。由是，也有设区的市人民政府制定科学技术奖励办法，以便为科学技术奖项的设立和评审提供法治保障。然而，在《奖励条例》第三次修订之后，除《成都市科学技术奖励办法》(2017年修订)、《杭州市科学技术进步奖励办法》(2015年修订)、《承德市科学技术奖励办法》(2016年制定)、《西宁市科学技术奖励办法》(2013年制定)、《齐齐哈尔市科学技术奖励办法》(2013年修订)、《合肥市科学技术奖励办法》(2012年制定)、《淄博市科学技术奖励办法》(2012年制定)等少数地方政府规章尚未启动清理程序之外，多数设区的市科学技术奖励办法已归于失效。当前，有效的仅是计划单列市人民政府所制定的科学技术奖励办法，如《青岛市科学技术奖励办法》(2018年修订)。

科技成果转化是实现科技与市场深度融合、充分发挥科技创新作用的关键环节，科技奖励则是提高科技创新积极性、改善科技创新环境、促进科技成果转化的有效手段。在省级科技奖励类地方政府规章当中，对于“有重大技术创新并实现成果转化”的单位和个人，政府一般授予科学技术进步奖。但在省级促进科技成果转化类地方性法规当中，地方科技成果转化奖励以企业奖励为主，是政府科技奖励的有益补充。当前，除海南省之外，我国其余省级人大机关都制定了促进科技成果转化类地方性法规，并规定了范围、对象、标准不一的科技奖励条款。在设区的市地方立法当中，有关促进科技成果转化的地方性法规并不多见，主要有《武汉市促进科技成果转化条例》(2021年修正)、《汕头经济特区促进科技成果转化条例》(2000年制定)，以及《包头市促进科技成果转化条例》(1998年制定)，其立法时间跨度之大，数量之少，说明省级地方性法规在该领域调整当中处于绝对主导的地位。

综上所述，我国地方科技奖励立法体系由不同层级和不同类型的立法构成，立法相关的规定较为分散，呈现碎片化的特征。究其原因，主要在于地方立法主体对科技奖励概念的理解存在偏差。地方专门性立法(主要指省级科技奖励类地方政府规章)中的科技奖励主要指代政府奖励和社会力量奖励，即狭义上以“某某”奖命名的制度化奖励活动[9]，这与《奖励条例》对科技奖励的界定是一致的。地方综合性立法中的科技奖励则是一个广义上的概念，泛指一切对在科技领域内作出贡献的组织和人员进行奖励的活动，涵盖了政府奖励、社会力量奖励以及用人单位奖励等多元化的科技奖励形式。上述理解的差异，反映了地方科技治理对科技奖励立法具有不同的动机和内在需求，从而形成当下地方科技奖励立法的不同样态。

三、地方科技奖励制度的困境

(一)合法性困境

依据当前国家科技奖励制度的规定，省级人民政府设立科学技术奖自无异议。至于省级人民政府之外“其他国家机关、群众团体，以及参照公务员法管理的事业单位”能否设置科学技术奖，却出现了政策与立法之间的抵牾。《深化改革方案》运用“正面肯定+反面否定”的列举方式设定了地方科技奖励制度建设的基本框架：在规定省级人民政府及计划单列市人民政府可分别设立一项科学技术奖的基础之上，要求省级人民政府所属部门、省级以下人民政府及其所属部门不得设立由财政出资的科学技术奖。针对“不得设立由财政出资的科学技术奖”的规定，中央立法与地方立法的理解并不一致。2020年修订的《奖励条例》将这一规定扩张解释为“不得设立科学技术奖”(2)参见：《国家科学技术奖励条例》(2020年修订)第36条第2款之规定。，在《奖励条例》修订之后颁布的部分省级地方政府规章却沿袭了《深化改革方案》中“不得设立由财政出资的科学技术奖”的规定(3)参见：《甘肃省科学技术奖励办法》(2021年制定)第28条、《浙江省科学技术奖励办法》(2021年修正)第2条、《四川省科学技术奖励办法》(2020年制定)第8条之规定。，当然，也有部分省级地方政府规章遵循了《奖励条例》中“不得设立科学技术奖”的规定(4)参见：《福建省科学技术奖励办法》(2022年制定)第28条、《吉林省科学技术奖励办法》(2021年制定)第2条、《西藏自治区科学技术奖励办法》(2021年制定)第35条之规定。，这就引发了行政法规与中央政策之间、行政规章与行政法规之间以及行政规章之间的规范冲突。由于《奖励条例》是地方科技奖励立法直接的上位法依据，《深化改革方案》则是《奖励条例》修订的政策依据，具有“高级法”背景，无论是执行《深化改革方案》，还是遵循《奖励条例》，都将使地方科技奖励立法陷入合法性的两难困境，这在很大程度上限制了地方科技奖励制度的发展空间。

(二)路径依赖困境

在科技政策研究领域，政策是一个相当泛化的概念，立法与政策并无严格的区分。不过，在法学研究领域，政策与立法在表现形式、价值取向、实施机制、稳定性和效力等方面都具有明显的差异。现代行政法治国家的治理，必然要求明晰政策与立法之间的界限，坚持依法治国，彻底告别“文件治国”时代。然而，“与理论研究逻辑相背离的是，在现有法律体系已经日臻完备的基础上，政府依然热衷于发布大量的规范性文件进行社会治理——规范性文件已由纯粹的政策载体，演变为治国理政的常态化工具”[10]。这意味着，政策与立法共同发挥着社会规范的作用；两者在目的、价值以及内容方面都具有耦合性，可以通过特定的机制相互作用、相互影响。

图2 省级科技奖励类地方政府规章修改情况示意图

相比较而言，科技奖励政策以其适用的灵活性、时效性优势，逐渐成为我国地方科技奖励治理的规范依据，并形成一种普遍的思维定势。此即为政策路径依赖。依法理学的通常理解，“路径依赖的一般理念是先前的决定约束(或者扩大)随后的可能选择或可行选择的范围”[11]。基于地方依赖政策治理的惯性，《深化改革方案》出台以后，已有包含湖北省在内的20余省、自治区、直辖市结合本地的实际，制定了地方科技奖励制度改革的具体方案。与此同时，省级科技奖励类地方政府规章的修改工作也相继启动，但修改进程推进得较为缓慢。截至2021年12月底，在全国31个省、自治区、直辖市(港、澳、台地区除外)当中，仅有13个省、自治区、直辖市政府完成立法修改工作(图2)，其余省份仍沿用原有的地方政府规章，出现新的地方科技奖励政策与原有的地方科技奖励立法共存的局面。由是，新政策因缺乏立法配套措施的跟进而难以实施，原有立法也因合法性问题而让科技执法部门无从遵循。省级科技奖励类地方政府规章修改滞后造成消极的影响，不仅模糊了新政策自身的导向功能，还混淆了政策与立法之间的界限，导致新政策挤占了原有立法的作用空间。

(三)协调性困境

对科技奖励政策的过度依赖，导致地方科技奖励立法无法形成结构合理、层次分明、内容完备、协调一致的制度体系。此即为地方科技奖励制度所面临的协调性困境，主要表现在以下两个方面。

其一，地方科技奖励条款的设置缺乏逻辑性。从立法技术层面理解，地方科技奖励条款的逻辑性，是指地方科技奖励条款之间应当具有一致性和相容性，相互配合，相互补充，从而在整体上实现地方科技奖励制度体系的结构化功能。如前文所述，我国多数省级科技进步类地方性法规对科技奖励进行了扩张解释，但地方立法主体在设置科技奖励条款时缺乏法理逻辑和常理逻辑的充分考量(5)有关法理逻辑和常理逻辑的论述，参见：杨鹏.立法技术的现状与愿景[J].行政法学研究，2021(3)：80.，并未对地方科技奖励的主体、对象以及层级进行精细的设计，致使地方科技奖励立法领域普遍存在各行其是、相互脱节的碎片化问题，无法形成统一、协调的结构，立法冲突的现象时有发生。如《山东省科学技术奖励办法》(2021年修订)第26条第2款规定，“设区的市、县(市、区)人民政府应当设立科学技术奖。具体办法由设区的市、县(市、区)人民政府规定，奖励经费列入本级财政预算”。该条款不仅违反了《奖励条例》“不得设立科学技术奖”的规定，也不符合《深化改革方案》“不得设立由财政出资的科学技术奖”的改革精神。立法冲突不仅限制了地方立法整体性功能的发挥，还损害了地方立法的权威性。

其二，地方科技奖励制度体系出现立法断层。所谓立法断层，是指由于立法滞后而导致公共政策目标难以实现的情形。当前，我国地方科技奖励立法体系已初具轮廓，但并非结构完备的立法体系。以省级科技进步类地方性法规为例，相关的科技奖励条款大量采用鼓励性规范，具有明显的促进型立法特征，集中体现了立法理念从“管制”到“引导”的转变，即“将人置于法律主体的位置，认可人的自觉性、自为性，培育人的自主性和鼓励人的创造性”[12]。从应然层面上讲，立法者采用鼓励性规范的初衷，在于淡化立法的制裁功能，凸显立法的引导、教育、预测、评价等其他功能。不过，当前科技奖励条款多停留在倡导宣示的层面，政府作为促进责任主体未能进行有效地辅助，导致科技奖励条款缺乏明确、细化的可操作性措施。科技奖励条款的具体实施措施事项本可以由不同层级的立法作出相互分工和衔接的规定，但目前在设区的市地方立法规范当中规定得较少，尤其是设区的市科技奖励类地方政府规章立法已进入停滞阶段，这使得整个地方科技奖励立法体系处于断层状态。

四、地方科技奖励制度的整合路径

习近平总书记2018年5月28日在中国科学院第十九次院士大会、中国工程院第十四次院士大会上的讲话强调，要完善科技奖励制度，让优秀科技创新人才得到合理回报，释放各类人才创新活力。地方科技奖励制度当前所处的困境表明其重塑的必要性，这就需要充分整合科技奖励政策与立法以及地方科技奖励立法之间的关系。

(一)国家科技奖励立法与政策的整合：明确《深化改革方案》效力的优先性

对科技奖励政策与立法关系的探讨，不能回避其矛盾对立的一面。除法理特征上的差异之外，两者之间的矛盾集中体现在对地方科技奖励制度建设的态度方面。如前文所示，《深化改革方案》中“不得设立由财政出资的科学技术奖”的规定与《奖励条例》中“不得设立科学技术奖”的规定所引发的规范冲突，为地方科技奖励制度的发展增加诸多不确定性因素。究竟遵循中央政策精神，还是依照行政法规规定，成为地方科技执法部门的两难之选。冲突的规范要么有效，要么无效，对于执法者而言，只能在两种冲突规范之间选择其一。这不同于政策措施未固化立法的行为，后者并不影响政策措施在政策领域继续发挥导向作用，因此，需要正确认识中央政策与行政法规之间的关系。

从法理上分析，政策与立法的优先顺位取决于两者之间的功能关系。在纲领性政策指引立法方向时，政策处于优先地位；而在立法需要具体的政策执行时，立法便处于优先地位。为鼓励科技创新行为，在科学共同体中实现激励的整体效应，党和政府出台了一系列科技奖励政策和立法。从政策的类型来看，有纲领性科技奖励政策，如2016年5月，中共中央、国务院印发的《国家创新驱动发展战略纲要》提出“改革国家科技奖励制度”的战略保障措施，该纲要仅规定了科技奖励制度改革总的方向和目标；也有计划性科技奖励政策，如2017年国务院办公厅出台的《深化改革方案》，对科技奖励制度的改革规定了具体的行动方向与步骤(6)有关纲领性政策和计划性政策的分类，参见：张嘉军.政策抑或法律——民事诉讼政策研究[M].北京：法律出版社，2015：32.；还有执行性科技奖励政策，如1999年国务院办公厅发布的《科学技术奖励制度改革方案》明确指出，改革方案的目标是为了有效实施《国家科学技术奖励条例》。党中央和国务院以顶层设计的方式制定《深化改革方案》，不仅规定了科技奖励制度改革的方向与目标，还明确了更为具体的行动步骤，兼顾纲领性政策和计划性政策的双重性，因而具有优先于《奖励条例》的理论地位。从效力上判断，依《行政法规制定程序条例》第3条规定，制定行政法规，应当贯彻落实党的路线方针政策和决策部署。《深化改革方案》由中央全面深化改革领导小组第三十三次会议审议通过，属于党中央作出的重大的、长远的、具有全局性的科技管理决策部署，是科技奖励领域最高层次的科技政策形式，因而是《奖励条例》修订的指导方针和规范依据，对其具有效力上的约束性。

综上所述，地方科技奖励制度建设应当以《深化改革方案》的规定为依据。《奖励条例》“不得设立科学技术奖”的禁止性规定与党中央科技奖励制度改革的重大决策部署并不一致。国务院应当依据《行政法规制定程序条例》第31条之规定，启动行政法规解释机制，进一步明确《奖励条例》第36条第2款的立法含义，以便解决与《深化改革方案》之间的规范冲突问题。

(二)地方科技奖励立法与政策的整合：减少地方科技奖励政策的路径依赖

政府在科技治理领域对科技政策的路径依赖，导致地方科技奖励政策承担了地方科技奖励规范渊源的功能。可以预见的是，地方科技奖励政策在一定的时期内将继续替代立法，成为科技奖励治理的规范依据，其结果必将架空地方科技奖励立法的正式法渊源的地位，并延缓地方科技奖励立法修改的进程。一般认为，只有在立法暂付阙如、出现规范真空的情形下，政策才得以发挥造法的作用，并获得功能主义的积极评价。在地方科技奖励立法亟须修改的情形下，地方科技奖励政策只能扮演规范引导和规范输出的角色，而不是越俎代庖取代地方科技奖励立法的地位。从某种意义上讲，立法者对地方科技奖励政策的偏好，是一种典型的立法懒政思维，亦是一种立法不作为。

减少地方科技奖励政策路径依赖的出路就是实现科技奖励政策立法化。作为科技奖励立法的非正式法源，科技奖励政策当中的有关措施规定可以上升为立法规范。作为科技奖励政策内容固化的重要载体，科技奖励立法是实现特定科技奖励政策目标的工具性手段。政策立法化使得地方科技奖励政策与立法之间形成彼此独立又相互依存的共生关系，地方科技奖励政策引导并推动了立法的完善，地方科技奖励立法从形式和价值方面证成了政策的合法性，并凭借其自身的权威性和强制性，使政策措施的落实获得了法治的保障。

综上所述，政策立法化促使地方科技奖励政策和立法相互衔接并形成逻辑统一的规范链条。因此，地方立法主体应当加强政策学习，根据现有科技奖励政策执行的结果和反馈的信息，尽快启动省级科技奖励类地方政府规章的立法修改工作，填补因立法修改怠惰形成的立法空白地带，以便更好地实现科技奖励政策的目标。一方面，省级人民政府应当以《奖励条例》的修订内容为参照，将《深化改革方案》与《奖励条例》中耦合的规范条款体现在省级科技奖励类地方政府规章当中，确保地方科技奖励立法既符合《深化改革方案》的要旨，又不违反上位法《奖励条例》的规定；另一方面，省级人民政府应当积极回应地方科技奖励政策文件的规定，将地方科技奖励政策当中经长时间实践证明为条件已经比较成熟的、具有较强的可实施性和普遍的治理效果的措施转化为省级科技奖励类地方政府规章的立法规范，这意味着，哪些政策可以上升为立法，立法者具有一定的立法裁量权，立法者应当“在政策思维和法律思维中努力寻找契合点”[13]，根据前述标准作出合理的裁量决定。

(三)地方科技奖励立法体系内部的整合：强化地方科技奖励立法之间的协调性

地方科技奖励立法所面临的协调性困境主要表现在不同立法规定之间缺少对应和兼顾，难以形成有效的衔接，只有通过地方科技奖励立法体系的内部整合，才能实现科技奖励类地方性法规之间、科技奖励类地方政府规章之间以及科技奖励类地方性法规与地方政府规章之间的协调统一，从而为人们提供确定的指引和明晰的行为范式。

1.重视逻辑性：合理设计科技奖励条款

总体上讲，地方科技奖励制度体系应当按照一定的逻辑结构来构造，“该体系有着很好的结构，有着适当的分层，有着不同的规范类型及其分布”[14]。这就要求科技奖励条款的设置应当重视逻辑性的考量。为降低科技奖励条款设置的随意性，地方立法主体应当从如下方面着手。

(1)根据立法类型来安排科技奖励条款。综合性地方立法宜以原则性规定的形式呈现科技奖励类型的多样性，如科技进步类地方性法规可归此类；专门性地方立法宜以特殊性规定的方式体现科技奖励条款的可执行性，如促进科技成果转化类地方性法规、标准化类地方性法规、科学普及类地方性法规以及科技奖励类地方政府规章可归此类。

(2)注重不同立法条款的功能区分。不同的科技奖励条款调整的社会关系有所差别，各自发挥的立法功能也各异，因此，科技奖励条款在规范结构上也具有不同的形式特征，应当体现出一般性条款与具体性条款、权利性条款与义务性条款、鼓励性条款与管制性条款、羁束性条款与裁量性条款之间的区隔。

(3)注意不同立法之间效力位阶与规制事项之间的衔接与联系。针对现有的立法冲突现象，应当启动立法后评估程序，将彼此冲突的科技奖励条款纳入立法清理的范围，依据“上位法优先于下位法”、“新法优先于旧法”以及“特别法优先于一般法”的一般规则路径对其改变或者撤销，以消除不同科技奖励条款之间不协调、不一致的情形，最终实现科技奖励条款设置的规范化。

2.应对断层化：拓展设区的市立法空间

地方立法空间是指地方立法可以规定的事项和内容，通俗地讲，就是地方立法主体能否就特定事项立法以及如何安排立法的内容。2015年《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)修改以来，我国地方立法空间从省级地方立法纵向延伸至设区的市地方立法。当前地方科技奖励条款主要规定在省级地方立法当中，设区的市地方立法几无涉及。依据科技奖励条款设置的基本规则，设区的市综合性地方性法规与其他专门性地方性法规之间应当相互补充，在必要的原则性规定的基础上，通过可供有效执行和遵守的制度设计来增强立法的可操作性，以实现不同立法之间的协调统一，借以弥补地方科技奖励立法体系断层化的缺陷。从立法的实践来看，科技奖励的实施主要以行政立法为载体，因此，本文将着重讨论设区的市科技奖励类地方政府规章的立法空间问题，即设区的市人民政府是否有权制定科学技术奖励办法以及如何布局立法的相关内容。

(1)设区的市科技奖励类地方政府规章的权限论证。自《立法法》赋予设区的市人民政府立法权以来，设区的市地方政府规章的立法事项范围一直处于争论当中，理论界为此提出了窄、中、宽三种解释方案[15]，其焦点主要在“城乡建设与管理”的解释方面。全国人大法工委原主任李适时在地方立法会议上对“城乡建设与管理”进行了广义解释，认为行政管理事项的规范都属于“城乡建设与管理”的事项范围(7)李适时：《全面贯彻实施修改后的立法法》，载中国人大网。http://www.npc.gov.cn/zgrdw /npc/ lfzt/rlyw/2015-09/28/content_1947314.htm，2022年1月21日登录。。该解释在某种意义上体现了立法事项认定标准从规范主义到功能主义的转向。笔者认为，如何选择立法事项，应当赋予立法主体立项的裁量权。设区的市人民政府需要跳脱具体立法事项范围之争，以行政管理职能为标准，根据地方治理的现实需求立法。依此理解，设区的市人民政府就科技奖励制定地方政府规章，实质上是政府借助立法手段来解决科技治理领域的具体问题，因而具有合法性。

(2)设区的市科技奖励类地方政府规章的社会需求。从立法自身的社会需求来看，科学技术奖的设立对于调动地方科研人员创新的积极性和主动性具有现实意义。由于国家级科技奖项的门槛过高，广大科技工作者更加关注地方科技奖项的设置与评审。实际上，设区的市人民政府设立科学技术奖是一项具有讨论余地的公共政策问题。“城市作为科技创新活动的主阵地,凭借资源流动便捷、生产要素聚集、孵化主体多元等优势,已成为助推科技创新能力实现新飞跃的核心引擎”[16]。在创新型城市建设的过程中，科技奖励对科技创新的积极作用不容忽视，立法则是建立长期、稳定、规范的科技奖励机制的有效途径。据报道，攀枝花市科技局曾开展了“是否继续开展市级科技奖励工作”的集中问卷调查，“其中攀枝花学院共有183名教师参与了调查，有169人同意，137人表示可接受不设奖金的表彰。卫生系统……共有1137人参加问卷，有1112人同意，1027人表示可接受不设奖金的表彰，同意率均在80%以上”(8)《〈关于深化科技奖励制度改革的建议〉(第145号提案)的答复》，载攀枝花市人民政府网。http://www. panzhihua.gov.cn/ hdcy/szxta/szxtablqk/1479612.shtml，2022年1月26日登录。。这从侧面表明了在设区的市设立科学技术奖具有一定的社会基础。当前，已有设区的市人民政府以行政规范性文件的形式制定了无财政出资的科学技术奖励办法，如《泰安市科学技术奖励办法》(泰政字〔2020〕97号)、《自贡市科学技术奖励办法》(自府发〔2020〕20号)、《滨州市科学技术奖励办法》(滨政发〔2019〕18号)、《遂宁市科学技术奖励办法》(遂府发〔2019〕1号)，等等，这说明地方立法主体对于设立科学技术奖仍有制度上的需求，但对于立法持保守的立场，这也成为理论研究的外在驱动力。

(3)设区的市科技奖励类地方政府规章的立法原则。首先是谦抑性原则，为有效利用立法资源，避免设区的市地方政府规章的制定沦为“跃进式”的立法运动，须在立法方面加强必要性和可行性论证，立法主体应当充分说明立法理由，强化在地方科技治理领域中立法的正当性基础。其次是地方性原则，作为地方科技奖励立法体系当中效力位阶最低的组成要素，设区的市地方政府规章与地方科技治理领域的市情距离最近，应当以问题为导向，精准地反映本地科技奖励的实际情况和具体需求。最后是协同性原则，针对不同地方科技发展不平衡、经济水平差异较大的现实，同一经济区域内不同地方立法应当加强横向沟通，尽可能实施具有合理差别的科技奖励标准，以实现区域科技协同发展的目标。

(4)设区的市科技奖励类地方政府规章的内容空间。尽管设区的市人民政府有权制定科技奖励类地方政府规章，这并不意味着相应立法在具体实施层面就可以畅通无阻。依照我国科技奖励制度改革“少而精”的基本精神，国家原则上禁止设区的市人民政府设立科学技术奖，如《深化改革方案》强调“不得设立由财政出资的科学技术奖”，《奖励条例》则规定“不得设立科学技术奖”。不过，我国省级科技进步类地方性法规大多规定县级以上人民政府应当建立科技奖励制度。如果将国家立法层面的禁止性规定和省级立法层面的倡导性规定结合起来分析，我们可以发现设区的市人民政府在上述规定的重叠区域获得相应的立法空间。

依照科技奖励类行政立法的惯例，设区的市地方政府规章主要调整以政府科技奖励为主导、非政府科技奖励为补充的立法事项。前文已论证，设区的市地方政府规章应当以《深化改革方案》为规范依据，依据《深化改革方案》“不得设立由财政出资的科学技术奖”的规定，设区的市地方政府规章在科技奖励立法事项方面有如下布局的路径：一是可以设立“无财政出资”的地方科学技术奖项，采取精神奖励的奖励形式，适当考虑精神奖励与派生待遇之间的联结，将其作为科技人员晋升晋职和业绩考核的重要依据；二是可以设立“非财政出资”的社会力量科学技术奖项，采取物质奖励与精神奖励相结合的奖励形式，以填补政府科技奖励和行业科技奖励的空白；三是可以设置与设区的市综合性地方性法规以及其他专门性地方性法规中科技奖励条款相衔接的用人单位科技奖励条款，采取物质奖励的奖励形式，用以激励用人单位内部科研人员自主创新，加速科技成果的推广和应用，提高科研成果的社会经济效益。

上述路径表明了设区的市地方政府规章调整的可能性立法事项，立法者可以根据本地实际情况进行合乎时宜的选择。由于设区的市地方政府规章具有“船小好调头”的立法优势，立法者在设计具体的立法内容时，应当充分发挥地方政府规章补充和细化上位法的功能作用。在奖励主体方面，立法者需要处理好政府、社会力量以及用人单位之间的关系，使包括政府、学术团体、基金会、企事业单位、社会团体以及个人在内的各种社会行动者参与到科技奖励的“场域”之中，以实现科技奖励从创新“管理”到创新“治理”的转变[17]；在奖励客体方面，科技奖励的客体除了科学研究活动之外，还应当拓宽至科技管理、科研辅助、科技教育、科技宣传等辅助性科学活动方面，立法者可以设置相应的专项科技奖，以“有效地调动科技体制中的各个环节的积极性”[18]；在奖励内容方面，立法者需要合理设置成果奖励与个人奖励之间的比例，提高对科技人员尤其是青年科学家的奖励力度，避免地方科技奖励系统的平庸化。

五、结论与展望

本文着重从静态的制度设计方面探讨了地方科技奖励制度的重塑问题。地方科技奖励制度的完善，需要妥善处理科技奖励政策与立法之间的关系。《深化改革方案》作为科技奖励制度改革的顶层设计，规制着地方科技奖励制度的发展方向。在重构地方科技奖励制度的过程中，应当秉持整体性的立法观念，实现科技奖励政策与立法、不同科技奖励立法之间的衔接、协调和自洽，以最大限度地发挥地方科技奖励制度的功能，激发地方科技创新的活力。当然，地方科技奖励制度功能的发挥，离不开科技奖励评审程序的公正设计和有效实施，本文虽未讨论该问题，但并不否认其重要性，笔者将另文予以讨论。此外，从制度的整体性考虑，地方科技奖励制度还包括科技奖励类行政规范性文件。此类文件数量庞杂，种类繁多，在规模上难以计数，但在科技治理方面的功能不容忽视。限于研究范围，本文并未将其列入地方科技奖励制度予以探讨。如何强化对此类文件的规制，可以成为下一步关注的研究方向。