多源流理论视角下《乡村振兴促进法》 的政策议程设置分析

齐欢 吴天予

（广西师范大学政治与公共管理学院, 广西 桂林 541000）

中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议于2021年4月29日通过《中华人民共和国乡村振兴促进法》（以下简称《乡村振兴促进法》）, 自2021年6月1日起正式施行。自党的十九大首次提出乡村振兴战略以来, 社会各界对乡村建设和发展的关注与日俱增。其中, 乡村立法工作得以广泛的讨论与研究。2018年9月, 《乡村振兴促进法》的立法工作被列入国家五年立法规划蓝图, 标志着立法工作的正式开始, 体现了党延续“依法治国”的战略思维解决“三农”问题。一方面, 《乡村振兴促进法》作为乡村振兴战略规划的具体实施法, 作为顶层设计的重要组成部分, 正确政治导向, 承接国家战略规划, 保障国家战略部署的具体落实；另一方面, 《乡村振兴促进法》与《中华人民共和国农业法》等相关涉农法律共建共治现代化农村, 并与涉农政策建立回应和互动机制, 进一步规范和完善现代农法体系。《乡村振兴促进法》通过精简目标性和导向性政策, 开发扶持性和发展类项目, 制定约束性机制、压实责任主体等内容满足农业农村农民的现代化诉求。本法作为一部促进性法律, 整个制度框架从无到有所依赖的是深度调研和分析论证。故之, 《乡村振兴促进法》仍需要广泛学术讨论与现实研究作为理论支撑。

因此, 本文以金登的多源流理论为分析框架, 剖析《乡村振兴促进法》出台的相关因素和运行逻辑, 挖掘《乡村振兴促进法》背后的深层机理。通过理论与实际相结合, 揭示政策“输入”转化为“输出”的“黑箱”, 亦能为促进法的出台提供理论支持, 进而维护法律的权威性和稳定性。研究本法的立法议程和决策机制具有一定的必要性和合理性。

1 多源流理论及其适配性

1.1 多源流理论的分析框架

20世纪80年代, 政策科学家金登在拉斯韦尔的“垃圾桶模型”的基础上, 结合理性决策和渐进决策模型首次提出多源流模型。该理论认为任何一项政策的出台都是以“三大源流”为主, 多重要素为辅综合作用的结果。其中, 问题流是通过运用数据指标、焦点事件、项目反馈三种机制将一些社会问题界定为政策问题并提上政府的议事日程。政策流即政策议程设置中备选方案得以产生、筛选、采用的过程。政治流指推动政策制定的政治文化机制, 包含压力集团、政府的更迭、国民情绪的变化等。三大源流均有独立的运行机制和流动规则, 独自运行、互不影响。多源流理论中两个重要因素：一是政策共同体, 即推动政策变迁的主体。政策企业家的倡议和游说功能对推动三流耦合具有关键性作用。二是政策之窗, 即三流耦合时的关键时刻。政策之窗的开启可以提高某一主题进入政策议程的可能性, 同时也是问题最后进入政策议事日程的标志 。一般性的“政策之窗”分为由问题流促成的“问题之窗”和由政治流主导的“政治之窗”。简而言之, 多源流理论是对某一主题如何被确立为政策议题并成功进入到政策议程的过程分析, 注重揭示“政策之窗”开启的可能性, 为政策过程分析提供一种独特的解释视角。

1.2 多源流理论与《乡村振兴促进法》之间的适配性

国内外研究表明, 多源流理论作为一种政策分析框架, 具有清晰的理论架构和强大的解释力, 是以广泛运用于国家、各个地区等层次以及医疗、教育、交通等各个领域的政策议程研究。然而, 多源流理论始于国外的制度实践, 国内外的差异性要求在运用一种舶来品时需注意适配性和本土化问题。本文的分析对象是立法议程, 应格外注重理论运用的严谨性和科学性。首先, 国内既有研究表明, 多源流理论是一种较成熟的分析政策制定和变迁的理论工具。部分学者将其引用于分析食品安全法、教育立法、刑法修正、疫苗管理法等各种法律现象。以上研究成果表明, 多源流理论在国内学者的充分研究下, 已广泛运用到法律现象中。总之, 多源流理论对我国复杂的立法议程设置具有一定的适配性和解释力。其次, 我国政策议程设置与立法议程设置的内容具有一定的相似性与延续性。K·茨威格特、H·克茨指出：“即使在西方国家, 每一项法律规则也都具有或明确或模糊的政策背景, 否则便几乎不可能理解法律是如何产生或在实践中是如何适用的。”换而言之, 在我国政策法律化的趋势下, 立法的可行性来源于政策的实践性, 否则无法解释法律的理论立足点和现实支撑点。《乡村振兴促进法》是有效的乡村振兴政策法定化, 具有系统性和引领性的特点。因此, 在我国政治环境中, 多源流理论作为一种政策议程设置的分析工具, 对《乡村振兴促进法》的立法议程设置具有同样的适配性。最后, 政策与法律的同质性决定了部分有关政策制定的理论分析框架同样适用于对立法过程的研究。立法的本质是一种利益调整的政策制定, 政策议程的设定过程是国家立法工作的启动过程, 故立法议程与政策制定具有同样的运行逻辑。并且在国外的语境中政策制定包含了立法过程。故之, 将分析政策制定与修改的多源流理论框架用于解释《乡村振兴促进法》的立法议程具有一定的恰当性与合理性。

2 《乡村振兴促进法》的多源流理论分析

2.1 问题流：立法问题的识别与构建

以多源流理论的逻辑推理, 推动《乡村振兴促进法》立法的原因是现行涉农法律体系的滞后性和新时期城乡差异的严峻性和紧迫性。

继脱贫攻坚之后, “三农”工作重心实现向全面推进乡村振兴的历史性转移, 这标志着我国实施乡村振兴战略开始迈入新的发展阶段。但是, 现行的相 关涉农法律已不能满足新时代背景下“三农”问题的新形势、新任务和新要求；不能与相关涉农政策与机制进行有效互动回应, 解决乡村振兴战略的具体性问题；不能对农业生产要素和技术变革的诉求作出有效的回应；不能为乡村振兴战略的实施和发展提供法治保障。与此同时, 一些根源性问题仍未得到有效解决：目前, 我国的乡村治理体系不完善, 未能达到国家治理体系和治理能力现代化的目标和要求, 与我国的经济体系、市场体系发展不协调；我国作为世界上最大的农产品进口国, 农产品的发展短板难以有效应对新阶段国家粮食安全的挑战；城乡融合发展体制机制和政策体系的不健全, 以致难以实现二元城乡社会经济结构的顺利转型；农村土地制度、户籍制度等根源性制度改革不彻底, 阻碍我国农业农村现代化进程。其中, 突出的具体性问题有：农业经济结构不合理、农业产业经济附加值不高、农村生态治理滞后、基层社会治理不规范、农村人口老龄化严重等问题日益突出。农村基础设施建设相对滞后、生产成本攀升与供需结构失衡并存、农村产业融合发展关系存在不稳定性并且融合深度不足、城乡居民收入差距较大、新型农业经营主体培育发展仍然存在诸多短板和现实制约等等。

《乡村振兴促进法》服务于乡村振兴战略, 有关乡村振兴的重要指标变化凸显出《乡村振兴促进法》成为政策议题的紧迫性和必要性。乡村振兴战略的提出与我国城乡发展不平衡, 乡村发展不充分的宏观背景相呼应, 实施乡村振兴战略就是要着力破解这一问题。根据国家统计局在官方网站提供 的2018—2020年城乡居民可支配收入统计数字（见表1）：就增速而言, 农村地区人均收入明显快于城镇地区, 农村地区的收入水平得到显著提升；就绝对数量而言, 农村人均收入仍不足城镇的一半, 城乡间的收入差距呈现出逐渐拉大的趋势。改革开放40多年来, 农村地区生活水平尽管有较大的提升, 但城乡差距并没有发生根本性变化, 这与新时期广大农民对美好生活的强烈追求形成鲜明的对比, 难以激起农民立足农业振兴乡村的生产积极性。此外, 农村空心化作为乡村振兴战略的逻辑起点, 其相关指标的重大变化凸显出乡村问题的形势严峻。随着城镇化的不断推进和农村人口转移使农村人口比重逐年下降, 人口减少将直接导致农村空心化。农村空心化加速了乡村的衰竭, 进而加大了乡村振兴战略的实施难度。一方面, 我国农村人口流失愈发严重, 根据近十年的人口普查数据显示, 农村人口呈现出递减趋势, 城镇人口逐年增长, 农村地区表现出青壮劳动力单向流动效应, 甚至形成农村“城市化”和“逆城市化”问题。另一方面, 人口减少和耕地废弃等致使乡村的衰竭与消失。据《2019年城乡建设统计年鉴》中的统计数据, 中国自然村数由2000年的353.7万个减少到2019年的251.3万个, 平均每年约有5.3万个村庄消失。总之, 正 是现行涉农法律体系的滞后性以及新时期城乡发展的不理想状态, 加快了《乡村振兴促进法》的立法工作进度。

表1 2018—2020年城乡居民可支配收入（单位：元）

2.2 政策流：立法建议的聚焦与回应

问题得到关注后下一步应是如何解决。政策共同体以价值必要性、可操作性、技术可行性等为参考对备选方案进行反复论证, 以寻求最合理的解决方案。《乡村振兴促进法》的政策源流主要由体制内自上而下的政治策略和体制外政策研究者的联动探讨两部分构成。

自党的十九大报告提出乡村振兴战略以来, 整个政府体系服务于乡村振兴。顶层设计的制度性引领为《乡村振兴促进法》的制定提出了明确的方向和框架内容, 地方政策执行的实际性成效为《乡村振兴促进法》的出台提供现实支撑与实地经验。2017年中央农村工作会议上明确指出：“实施乡村振兴战略的目标任务是, 到2020年, 乡村振兴取得重要进展, 制度框架和政策体系基本形成”, 2018年《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出：“上级要求加快有关乡村振兴的立法工作进度, 将其政策法定化进而发挥立法的保障和推动作用”；十三届全国人大一次会议第四次全体会议表决通过关于设立十三届全国人大专门委员会的决定, 成立了专门的农业与农村委员会。《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》中提出：“完善乡村振兴法律法规和标准体系”, 进一步强调落实乡村振兴的立法工作；2019年《中央农村工作领导小组办公室农业农村部关于做好2019年农业农村工作的实施意见》中强调：“督促立法进程并及时开展相关立法调研”；2021年, 中共中央、国务院发布《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》, 意见的发布为有关乡村振兴的立法提供了针对性内容与具体性规范；2021年2月, 国务院扶贫开发领导小组办公室重组为国家乡村振兴局并正式挂牌, 成为《乡村振兴促进法》实施的专门机构, 在行政架构上为法律的施行做好充分准备。地方政府为确保乡村振兴立法内容的科学性和针对性, 因地制宜地开展政策调查与试点, 如2018年福建省提出促进当地乡村发展的针对性措施；2019年江苏省修订《江苏省村民委员会选举办法》, 切实加强农民主体地位, 保障村民依法行使民主选举权利；2019年重庆市人民政府办公厅关于加快培育新型职业农民的意见就针对人才振兴提出打造新型职业农民和农业职业经理人队伍, 为振兴乡村提供人力保障和智力支撑；2021年广东省根据土地布局建设乡村, 结合县、乡镇级国土空间总体规划编制, 对现有村庄规划进行分类优化, 以保障农村土地的最大化利用和村庄的合理化发展。各地方政府积极配合中央顶层设计, 合理恰当地调整与修改地方性法规以及地方政府规章, 确保与时俱进, 与《乡村振兴促进法》的立法内容保持一致性。

在体制内自上而下的政治策略激发了体制外政策研究者参与到立法工作中。研究者对立法内容不断妥协与完善的过程, 就是政策共同体的思想相互碰撞和创新的过程, 这就是金登所谓的“政策原汤”过程。政府官员、人大代表、高校学者等通过身份和资源优势, 在草案征集意见过程中发表意见和建议。2019年全国两会, 全国人大代表崔荣华：“建议出台乡村振兴促进法, 用法律来规范和明确乡村振兴的政策体系、激励机制、约束机制, 发挥立法在乡村振兴中的规范、保障和推动作用。”2020年全国两会, 全国人大代表孔晓艳等34名天津代表联名提交议案建议, 加快制定乡村振兴促进法, 建议：“乡村振兴立法还要因地制宜, 确保中央顶层设计与地方特点相统一、相适应。同时, 要建立健全‘三农’发展顶层协调机制和综合监督机制, 切实提高监督效能。”著名农业专家温铁军建议：“在这次立法进程中, 希望能把乡村振兴与国家的生态文明转型、中国民族伟大复兴结合在一起, 这样立法的立意才是高远的, 法律的有效性才是长期的。”国内学者对《乡村振兴促进法》的立法纷纷发表专业建议, 高强通过借鉴国外政策经验, 为我国的立法进程提供参考；吕康宁梳理“三农”的立法情况和立法经验为乡村振兴立法工作提供一定的智力支持；代水平、高宇、朱智毅等人从乡村振兴立法的定位和功能等维度分析其合理性和必要性；王涛针对乡村振兴立法的具体内容提出乡村振兴立法的指导思想和基本原则, 指出其中需把握的关键性问题。此外, 专家学者通过大众媒体、参与听证会、座谈会等各种渠道建言献策。同时, 学术期刊也成为学术界为乡村振兴事业提供智力支持的重要平台。2019年中国首个直接以《乡村振兴》为名的期刊于四川省创刊, 该期刊全面服务于乡村振兴工作。总之, 政策研究者的联动探讨能在最有效的时间内给予专业性的咨询, 政府官员、人大代表等由于其身份的双重性能提出针对性的意见, 提高立法的可行性, 政策企业家思想的交锋不断地软化决策层, 得出最优政策建议以满足政治需要, 最终加快《乡村振兴促进法》的立法。

2.3 政治流：立法议程的主导与推动

政治流指推动政策制定的政治文化机制, 包含压力集团、政府的更迭、国民情绪等政治变量。这些政治变量一旦发生变化, 便对政策议程设置产生决定性影响。《乡村振兴促进法》的政治源流包括：乡村振兴战略的根本要求、领导人“以人民为中心”的执政理念和百年目标的交汇期。

国家战略作为一种推动国家发展的政治意志体现, 在政策议题选择上具有较高的政治优先地位。基于尽快实现国家战略目标, 贯彻国家战略理念的政治意愿, 国家战略本身会成为与其有关法律修订与更新的直接动力。实施乡村振兴战略的立法需求为《乡村振兴促进法》立法提供有力的政治动机。

《乡村振兴促进法》聚焦于乡村, 着眼于“三农”。作为乡村振兴战略的法律化产物, 其立法目的、内容、意义等各方面应契合战略发展思路, 围绕战略发展目标。可以从以下几点理解：第一, 国家发展面临转型的时代需要。国家进入发展新阶段, 新发展理念推动着农村发展理念的升级。农村在发展格局中的城市从属地位向强化农村发展主体地位转变, 在发展路径上更为强调深入挖掘农村发展内生源动力, 《乡村振兴促进法》通过更新与完善涉农法律体系为乡村释放活力, 提升农民自主积极性, 为乡村振兴赋能, 突破乡村现代化发展瓶颈, 顺应了国家发展转型需要。第二, “三农”工作重心转移的历史必然。在全面建成小康社会后“三农”工作重心发生历史性转移, 乡村在全面小康的基础上向更高质量的全面振兴迈进则成为历史必然选择。与全面脱贫不同, 乡村振兴战略的广度与深度均远超过全面脱贫。《乡村振兴促进法》涉及的内容是全方位的, 包含“产业发展、人才支撑、文化繁荣、生态保护、组织建设、城乡融合等”, 意在“推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展”。《乡村振兴促进法》有效契合“三农”工作重心转移后的乡村发展新方向, 为落实乡村振兴战略目标探索可行路径。第三, 保障国家现代化发展行稳致远的逻辑选择。现代化发展中不仅意味着国家进入高质量发展阶段, 同时也意味着发展过程将面临诸多困难与挑战。乡村成为关乎国家现代化发展能否行稳致远的重要因素。当前长期存在的“三农”问题制约着国家现代化发展过程稳定以及发展成果的协调平衡可持续。故之, 推动乡村振兴解决历史遗留下的“三农”问题正是保障国家现代化发展行稳致远的逻辑选择。《乡村振兴促进法》有利于发挥乡村“压舱石”与“稳定器”的作用, 确保国家现代化发展进程可以有序稳定推进。

领导人的执政理念对政策议程的设置与推进起到关键作用, 领导人“常常扮演政策议程主要决定者的角色, 其政策建议几乎可以自动地提上政府议程”。在领导人执政理念推动下, 有助于实现其政治理想的法律草案能够得到优先关注, 并在领导人政治支持下加快其立法进度。

“全心全意为人民服务”是我党的宗旨, 同时也是新中国成立以来历届领导人的政治理念。党的十八大以来习近平总书记围绕“以人民为中心”提出一系列重要论述, 在十九大报告上习近平总书记指出：“中国共产党人的初心和使命, 就是为中国人民谋幸福, 为中华民族谋复兴。”在党史学习教育动员大会上习近平总书记强调：“坚持一切为了人民、一切依靠人民, 始终把人民放在心中最高位置、把人民对美好生活的向往作为奋斗目标, 推动改革发展成果更多更公平惠及全体人民。”这些论述深刻体现了习近平总书记为了人民, 依靠人民, 造福人民的政治理念。作为“以人民为中心”政治理念下的法律产物：《乡村振兴促进法》是以落实乡村振兴战略为核心任务的国家建设事务法, 通过发挥促进法的价值引导作用, 贯彻新发展理念和推动乡村高质量发展, 让五亿多乡村人口能够分享现代化发展成果。作为实施乡村振兴战略的首要举措, 《乡村振兴促进法》的立法深刻体现了执政党和领导人对扶持和发展农村的坚定决心。《乡村振兴促进法》通过明确乡村振兴任务, 明晰各级政府及相关部门在实施促进法中的具体职责, 建立乡村振兴工作监督检查机制等方式确保政策落地, 凸显出国家夯实政府责任, 切实保障农民的合法权益的决心。《乡村振兴促进法》将维护农民主体地位、尊重农民意愿以及保障农民合法权益等贯穿全法始终, 彰显出该法为了农民, 依靠农民, 造福农民的立法精神。习近平总书记“以人民为中心”的执政理念为新时期“三农”工作的开展提供了根本的遵循, 为实施乡村振兴战略明确了方向, 加快了《乡村振兴促进法》立法的审议与通过。

在国家发展规划过程中重大历史节点往往会为一个时间参照坐标, 为规划有序推进提供时间参考。而此类重大历史节点则会成为新法律制定的重要契机。两个百年发展目标的转变就是我国发展的重大历史节点, 百年目标的交汇期为乡村振兴促进法的推出提供了关键机遇。

党的十五大报告首次提出“两个一百年”奋斗目标, 到建党一百年时, 使国民经济更加发展, 各项制度更加完善；到世纪中叶建国一百年时, 基本实现现代化, 建成富强民主文明的社会主义国家。党的十九大报告习近平总书记指出“从十九大到二十大, 是‘两个一百年’奋斗目标的历史交汇期”。百年目标的变化所体现的是发展理念和发展阶段的转变。进入新发展阶段, 我们必须完整准确全面贯彻新发展理念, 将其贯穿于经济社会发展全过程和各领域, 从而实现更深层次的发展。因此, 在两个百年目标交汇期的历史性时刻, 有关乡村振兴的新思维和新战略顺势推出, 在全新发展理念的指引下, 实现全面脱贫的基础上, 为乡村进一步完善现代化发展的法制保障体系提供了历史性机遇。从政治源流来看, 2021年是作为两个百年目标的交汇点, 既是我国首次实现全面脱贫的胜利之年, 同样也是乡村进入振兴阶段并向社会主义现代化强国目标迈进的启程之年, 这为《乡村振兴促进法》的出台提供重要时间节点。首先, 第二个百年目标奋斗规划构成乡村战略提出的政治引导, 中国共产党基于对国家未来的期望和现实的困境提出了乡村振兴战略, 为《乡村振兴促进法》的出台明确了立法的政治导向。其次, 两个百年目标的交汇期成为具有重大历史意义的时间节点, 为乡村振兴战略加快立法落实提供可以预期的时间表, 即在国家正式进入发展新时代的同时乡村振兴战略的立法工作应取得实质进展, 为新时期乡村现代化发展提供与时俱进的法制保障。作为落实乡村振兴战略重要法律化成果的《乡村振兴促进法》在此压力下加速其立法, 这也是《乡村振兴促进法》会在短短的两年多的时间完成立法工作的重要原因之一。最后, 第一个百年目标的实现标志着我国广大乡村地区已经实现了历史性脱贫, 为乡村走向振兴打下扎实的物质基础, 艰苦的脱贫攻坚工作同样为乡村如何振兴总结了宝贵的经验, 提振了人们对乡村发展的信心, 从而为《乡村振兴促进法》的推出提供更坚实的物质与经验基础。

3 《乡村振兴促进法》三流耦合：“政策之窗”开启

多源流理论认为：“一个项目被提上议程是由于在特定时刻汇合在一起的多种因素共同作用的结果, 而并非它们中的一种或另一种因素单独作用的结果。”一般性的“政策之窗”分为由焦点事件促成的“问题之窗”和由政治因素主导的“政治之窗”。就《乡村振兴促进法》而言, 并不存在焦点事件, 故政治流中的有效因素发挥着主导作用。

2017年习近平总书记在党的十九大报告中指出中国社会主要矛盾发生变化：“中国特色社会主义进入新时代, 我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”矛盾的变化说明了城乡发展差距逐渐加大的严峻形势, 同样也体现了长期存在的“三农”问题已成为我国现代化进程中最凸出的发展短板。而针对“三农”问题所提出的乡村振兴战略是开启政策之窗的关键机遇, 为其政策之窗开启营造良好的前提条件。执政党与国家最高领导人对乡村振兴立法工作的批示, 是顺利开启政策之窗的标志。首先, 乡村振兴战略的实施为乡村建设提供立法机遇。我国作为法治国家, 依法治国是我国推进现代化发展进程的重要原则, 完善与更新涉农政法体系将有效弥补乡村法治的缺口, 通过立法的稳定性和权威性确保乡村振兴战略的持之以恒, 通过发展性促进法推动乡村有效发展。其次, 在乡村振兴战略实施后, 最高领导层分别对乡村振兴立法问题作出回应, 使其在政策议程表中地位更为凸出, 助推“三农”问题由量变到质变的转化, 顺利开启政策之窗。2017年习近平总书记对乡村振兴的立法工作作出批示；2018年李克强总理对乡村振兴的立法工作作出重要讲话。执政党与国家高层领导人的指示为乡村振兴立法工作注入政治动力, 在决策者的政治支持下乡村振兴立法几乎自动进入政策议程中。最后, 决策者的高度关注与重视, 吸引体制内外的政策企业家对乡村问题的积极考虑, 同时为长期关注“三农”问题的政策研究者提供发言窗口, 参与到乡村立法的讨论与研究, 得出最佳备选方案以响应新政治形势。概之, 乡村振兴战略的实施产生立法需求, 领导人“以人民为中心”的执政理念和百年目标的交汇期赋予了立法的必要性和紧迫性；决策者的高度关注推动政策研究者对立法问题与内容的深入研究。在实施乡村振兴战略的政治环境下, 执政党和国家高层领导人对乡村振兴立法工作的指示, 促使政治流、问题流与政策流三流耦合, 顺利开启政策之窗。

4 结论

本文研究表明《乡村振兴促进法》的出台是政治流、问题流和政策流相互影响、相互作用的结果。与金登的多源流理论有所不同, 《乡村振兴促进法》的三流之间并不呈现相互平等, 各自流动的态势。首先, 在《乡村振兴促进法》的立法议程中—政治流在整个议程设置中起主导作用。乡村振兴战略的提出是《乡村振兴促进法》开启立法议程的直接动力, 乡村振兴战略提出后党中央对乡村振兴立法工作的指示成为打开政策之窗的关键时刻；领导人作为决策系统的核心, 其执政理念起到加快立法议程的政治主导作用；百年目标的交汇期是加速立法议程的关键节点, 是《乡村振兴促进法》在短时间内得以出台的主要原因。其次, 在问题流中并没有重大事件成为《乡村振兴促进法》的立法诱因, 相反, 在强政治流的作用下长期存在的“三农”问题成为新时代改革热点, 反向推动政府和社会对“三农”问题的深入研究。最后, 在政策流中, 《乡村振兴促进法》属于战略推动下产生的法律成果, 党中央的统一指导下体制内自上而下的政治策略与体制外提供的智力支持共同构成《乡村振兴促进法》立法产出双路径, 实践与理论的交互有效提高政策的可行性和科学性, 加速了政策由实践到成熟, 由草案向法律的转变。