地方优化事业单位布局结构研究——以政事关系为研究视角

付吉广 张淑熙 马文聪

自1978年《人民日报》等提出事业单位进行“事业体制、企业化管理”改革以来，我国的事业单位改革一直围绕着政府与事业单位的关系进行。魏福明在《我国事业单位的改革逻辑与路径研究》一文中指出：随着改革的深入，人们对事业单位改革的认识也不再停留在事业单位“改”还是“不改”、政府与事业单位“分”还是“不分”的阶段，“如何改”“怎么分”逐渐成为关注的重点。可以说，能否抓住政事关系的实质，正确处理好政府与事业单位的关系，影响着事业单位改革的成效。因此，通过厘清政事关系的本质和问题，重塑政事关系，区分政府与公益类事业单位的关系类型，对优化事业单位布局十分重要。

一、从政事关系视角看事业单位存在的问题

（一）政事组织关系有待规范

政事组织关系指政府在对事业单位管理过程中形成的各种联系，但在现实中政事组织关系存在诸多问题。首先，政府是事业单位的所有者，控制着事业单位资源，管理着事业单位，甚至有的部门把所属事业单位看作“自留地”，只考虑部门利益，从而导致“事”出多门，重复分散建设，甚至出现为解决部门问题而设立事业单位的现象。其次，事业单位仍然套用行政级别，形成行政化、官僚化组织模式与运行方式。事业单位法人治理结构虽然已经试点多年，但一直未全面铺开，且试点单位也几乎形同虚设，政事组织关系并未理顺。再次，事业单位并未真正成为独立法人。虽然大多数事业单位按照《事业单位登记管理暂行条例》要求进行了设立登记，但大多数事业单位绩效工资发放由主管部门负责或需经主管部门同意。财务不独立，法人就无法真正独立。

（二）政事职能关系交叉重叠

良好的政事职能关系可以让政府和事业单位在其职责范围内运用各种方法配置资源，实现协同治理。然而，现实中政府与事业单位的职能界限不够清晰。一方面，政府部门包揽了许多应由事业单位承担的职责，使事业单位丧失了自主性，如许多事业单位办理的业务需要主管部门批准，这种情况严重影响事业单位生产服务的积极性，导致运行中缺乏活力。另一方面，事业单位承担了本属于政府部门的职能，如行政执法类事业单位、后勤辅助类事业单位，甚至出现事业单位承担了其机构编制方案中不涉及的职责、由主管部门随意安排工作任务的现象，严重影响事业单位其公益服务作用的发挥。

（三）政事结构体系尚未建立

新公共服务理论认为政府提供服务的主体应该多元化，设立事业单位提供服务只是其中一个选择，应当以各种方式运用公共资源来选出最高效和质量最好的服务提供者。实质上就是说政府不应把提供服务的思路局限于设立事业单位，凡能通过市场进行配置的，就可通过购买、签订契约等多种方式来实现提供服务的职能，政府的职责应聚焦于监督和评价这些组织提供的服务是否符合其要求上，这才是合理的政事结构体系。但是目前，政府部门多关注的是如何把某项服务转移出去，设立事业单位承担，而不是首先考虑是否选择已有的服务提供者。改革事业单位，本质上是在改革政府部门，政府部门思想不转变，良好的政事结构体系就无法建立。

二、政事关系的本质及其类型划分

（一）政事关系本质

赵立波等在《政事关系：本质、现状、问题及其治理》中指出，随着事业单位改革的推进，人们对政事关系的认识形成了四种代表性观点：一是政府与基层单位不同组织之间的关系；二是政府公共行政与社会事业两种不同职能之间的关系；三是政府事业职能的范围和实现形式，即政府事业职能的“决策与执行”关系；四是政府机关与事业单位两种不同的公共组织在服务过程中不同的职能、不同的运行方式以及它们间形成的关系。这四种观点依次递进，对政事关系的认识也在不断深化，但这些观点从政府和事业单位这种二元结构出发，使得对于政事关系的本质的认识具有一定局限性。

新公共服务理论认为，政府的职能就是不断地以各种方式运用公共资源来提高治理效能，从而实现其为人民服务的宗旨。政事关系蕴含在政府运用公共资源的方式之中，政府通过多种形式，如购买服务、签订契约、直接组织生产等实现服务职能，即设立事业单位只是政府向社会提供服务的一种形式，但不是唯一的形式。因而，事业单位职能是政府服务职能的延伸，政府机关以行政方式负责向社会提供服务，事业单位以直接生产方式向社会提供服务。

如果把政事关系局限在政府与事业单位之间履职形成的各种联系上，就无法把握“服务”的本质。把认识局限于政府与事业单位这种二元对立的结构之中，将无法用发展的眼光看待改革，进而影响成效。因此，政事关系本质是因政府提供服务方式的不同而形成的政府与各种服务生产者的关系。

（二）政事关系类型再划分

无论是按照经费形式还是按照社会功能对事业单位进行划分，都脱离不了政府、事业单位这种二元结构。无法正确定位政府与事业单位间的关系，定位不准确，改革就会缺乏指向性。按照政事关系对事业单位重新分类，对不同类型事业单位与政府部门间的关系进行正确定位，将更利于优化事业单位布局。政事关系的本质涉及提供服务的性质和提供服务方式两个因素。因此，应将这两个因素作为判断政事关系的基础。不同的性质和方式共同决定了政事关系类型，不同关系类型决定了事业单位的归类，进而决定了不同的管理模式。

政府提供服务的性质分为公益性和非公益性，以生产服务的对象为判断标志。凡为社会公众提供服务的归为公益性；凡专门为政府部门提供、不面向社会公众的服务，不符合公益性的定义，不具有公益性，统一归为非公益性。非公益性又可以进一步划分为公务性和私务性：一些单位专门为全部机关及事业单位提供服务，具有一定的社会公众性，可以归为公务性；专门为一个政府部门提供服务，可以归为私务性。

政府提供服务的方式主要是通过设立事业单位，或者通过签订契约、购买服务等市场配置方式，以对服务的控制程度为判断标准，分为三类：政府严格控制提供的服务，不准许市场进行配置的，统一归为控制性；政府控制提供的服务，准许市场进行部分配置，统一归为半控制性；政府完全放开提供的服务，全由市场配置，统一归为放开性。

以服务性质和控制程度为衡量指标，将政事关系概念化为控制型、准控制型、依赖型、伙伴型、辅助型和治理型6个类别（见表1）。

表1 政事关系类型划分

把政事关系类型划分为6种情形后，事业单位布局就可以按照服务性质和控制程度两个维度把现有事业单位分别划归为6种类别，每种类别采取相应的改革方式，实施不同的管理模式，事业单位改革也许能事半功倍。

三、不同类型政事关系的特点及改革建议

（一）控制型政事关系特点、典型单位及改革建议

这种类型事业单位的主要特点：一是政府严格控制提供的服务，不准许市场进行配置。二是生产服务的对象是社会公众。三是治理主体单一化，不适宜采取购买服务、签订契约等方式提供服务。在现有事业单位中，无论公益一类、公益二类，还是全额、差额、自收自支类，符合这种类型的事业单位占比均较大。如社会保险中心、工伤保险中心、不动产登记中心、医保中心等。

从不同政事关系类别来看，先按照另外五种类型对事业单位进行归类，剩余无法划入五种类型的全部归为控制型。在控制型内，以政治重要性程度高低作为衡量改革方向的指标，政治重要性较低的转变为治理型，充分发挥市场各主体的治理作用。政治重要性中等的转变为伙伴型，按照伙伴型的管理模式进行管理。政治重要性高的保留在该类型内，并按照系统、领域进行整合重塑，发挥集约优势，管理模式上要去行政化，推进管办分离：主管部门重在抓好服务的规划和监管，减少对事业单位生产服务的微观管理和不当干预，落实事业单位自主权；事业单位要强化自身管理能力，提高服务质量和效率，满足人民群众的服务需求。

（二）准控制型政事关系特点、典型单位及改革建议

这种类型事业单位的主要特点：一是政府完全控制提供的服务，生产服务的对象是一定区域内的所有党政机关、群团组织、事业单位。二是政治重要性程度高，服务不适宜市场进行配置，治理主体单一化，不适宜采取购买服务、签订契约等方式提供服务。它与控制型政事关系不同之处在于生产服务的对象不同，控制型可能直接面向企业、个人等社会公众，而准控制型服务以“单位”为对象，不直接服务于个人。在现有事业单位中，档案馆、党员电化教育中心、国库支付中心、机关事业单位社会保险处、电化教育馆、教育技术装备中心等单位是典型代表。

此类事业单位改革，类型间可以进行相应转变整合，但受政治重要性的限制，只能整合到控制型事业单位之中。如技术工人考核服务中心、机关事业单位社会保险处，可整合到控制型中相关事业单位，不再单独保留。类型内宜采用保留、整合的方式，如：党员电化教育中心、电子政务中心在改革中可以保留；电化教育馆、教育技术装备中心可以整合为一个单位，专门为学校提供服务。在管理模式上仍然可以采取科层制的运行方式，但要合理界定举办部门与事业单位之间的权限，按照权责一致原则准确界定相应责任。

（三）依赖型政事关系特点、典型单位及改革建议

这种类型事业单位为其主管部门更好的运行提供“私有”服务，其提供的服务甚至完全依赖于主管部门的需要，不具有公益性，其存在完全依赖于主管部门的存续。其主要特点：一是政府严格控制提供的服务，不准许市场进行配置。二是生产服务的对象是其政府部门。三是治理主体可以多元化。符合这种类型的事业单位有：具有执法职能的事业单位，承担主管部门人员培训和后勤保障的事业单位，为主管部门提供技术支撑、智力支持的事业单位等。

此类事业单位改革，类型间可以进行相应转变整合，且政治重要性程度中等，可以整合到辅助型事业单位之中。如人员培训类事业单位，可以进行撤销，把培训职能交由机关负责，培训的服务由市场上相关培训机构承担，或者培训业务由党校一个单位负责。后勤类事业单位职能应交由机关承担或整合为一个后勤保障类事业单位，并向辅助型转变，允许市场为政府提供不涉及秘密、政治重要性较低的服务。类型内宜采用保留的方式，提供技术支撑和智力支持的事业单位不宜作为独立法人，可采用执行机构管理方式，形成不同于机关科层制的灵活管理方式，如其负责人可以采用聘用制等，以确保其技术能力、专业水平。具有执法职能的事业单位，宜暂时保留，按照深化行政执法体制改革部署实施。

（四）伙伴型政事关系特点、典型单位及改革建议

这种类型事业单位提供的服务，因各种因素的限制，不能完全满足公众的需要，社会力量的参与作为提供服务的补充，主要特点：一是政府不完全控制提供的服务，生产服务的对象是社会公众。二是政治重要性程度中等，允许市场部分配置。三是治理主体可以多元化。四是这种类型既可以承担生产服务的职能，也能够作为市场主体充分参与市场竞争。现有事业单位中，医院、高等院校、检验检测机构等是典型代表。

此类型事业单位实质上具有经营权，政府对其人、财、事应该放权，增强事业单位的自主性和专业性，政府保留对其所有权，确保政治属性上的控制即可。如公立医院，日常工作参与市场竞争，但出现重大情况（如新冠肺炎疫情）时，能够响应政府号召，确保政府服务职能的实现。对于检验检测类事业单位，从实际情况看，尽管市场上存在类似的检验检测公司，但其竞争力较弱，原因在于检验检测类事业单位全面取消了收费，且检测能力可以满足市场需求，挤压了检验检测公司生存的空间。因此，检验检测类事业单位可以向控制型转变，采用控制型政事关系的管理模式。

（五）辅助型政事关系特点、典型单位及改革建议

这种类型事业单位的主要特点：一是政府不完全控制提供的服务，生产服务的对象是政府各机关单位或某一个部门。二是政治重要性程度中等，允许市场部分配置。在现有事业单位中，为主管部门提供后勤服务的事业单位是典型代表。

此类事业单位改革，应统筹为机关提供后勤保障的事业单位，设置一个后勤服务单位行使服务职能。同时，大力拓展互联网、大数据、人工智能等技术手段在后勤服务中的应用，探索一个机构、多个分支的管理模式，以满足个别部门的后勤需要。

（六）治理型政事关系特点、典型单位及改革建议

这种类型事业单位的主要特点：一是政府完全放开提供的服务，生产服务的对象是社会公众、机关单位。二是政治重要性程度较低，可完全由市场配置。对于服务对象是社会公众的机构，此种类型实质上就是运用社会力量兴办公益事业，本质上已经脱离了《事业单位登记管理暂行条例》中有关事业单位的定义。对于服务对象是机关单位的机构，此种类型提供的服务不具有公益性，政府需要哪种类型的服务，直接向社会购买即可，甚至不需要设置机构。现有事业单位中，各种公园类、市政设施维护类、环卫类事业单位是典型代表。

此种类型事业单位提供的服务实质上仍然由市场上各类主体提供，事业单位本身并不直接提供，因此，可以予以撤销。撤销后，政府只保留服务监管职能，引入竞争机制，与市场上各主体建立以服务质量结果导向的契约关系，定期进行评价，以选择成本较低、服务质量较优的主体。当然，受各种因素和固有思想影响，这种政事关系类型的实现无法一蹴而就，它不仅是对事业单位的改革，更是对政府本身的“革命”。它考验着政府是否能不断地以新的方式运用其资源来“规划”市场，以此来激励社会上广大企业和个人很好地提供环境卫生、市政设施维护等为代表的公益服务。可以说，推动政事关系向治理型转变是事业单位改革的终极目标，也是推进政府治理体系和治理能力现代化的重要任务。