电网企业环保全过程管理体系分析与优化对策

牛 炜，李韶瑜，祁伟健，高世刚，李小娟，柳 洋

（1.国网甘肃省电力公司，甘肃 兰州 730030；2.国网甘肃省电力公司电力科学研究院，甘肃 兰州 730070）

1 引言

随着我国国民经济的快速发展和工业化进程的急速飞跃，电网建设规模不断扩大，建设运营水平也已跨入国际先进行列[1]。2020年，我国为应对全球气候变化，主动提出了“双碳”目标，与此同时，新型电力系统的建设目标也随之落地。这些信号无不体现了国家对“绿色家园”建设的注重和对环保事业的高度聚焦。在全国上下一致推动环保工作的背景下，各行各业都开始部署更加严苛的环保政策。国网公司作为肩负国民经济命脉使命的特大型央企，也必然对自身的环保工作提出更高层面的要求。而环保全过程管理的概念自提出以来一直备受企业管理者的青睐。毫无疑问，电网企业也已将其推广许久，积累了一些管理经验。但面对日益复杂的地表环境和处处收紧的环保政策，电网环保工作仍有一些缺口亟需封堵，因此，对电网环保全过程工作管理体系的优化和完善也已迫在眉睫[2]。

2 电网企业环保管理发展形势

在电网建设过程中，坚持环境保护是经济发展的前提条件，也是保护生态环境、建设环境友好型电网工程的必然要求，这已成为国内外电力能源企业的共识[3]。在提升环保管理水平方面，国内外电力能源企业均在不断地进行探索和改进。

2.1 国内外电网企业环保管理现状

2.1.1 国外环保管理现状

随着全球环境资源紧张局势的扩大和各国人民环保意识的提高，欧美发达国家能源电力企业对各自环保工作越来越重视。国外能源及电力企业的环保管理工作比较完善，不论在规划设计、设备采购阶段，还是在施工建设、运行维护、设备退役环节，均建立了较为全面的全过程管理标准及政策，并在实际工作中深化全过程环保管理模式的应用。除此之外，他们基于全生命周期管理理念，在管理工作的系统化、信息化上也是颇有建树，不但建立了统一的环保管理信息系统，还通过加强环保绩效的定量化考核的手段。这些措施促进了各部门、各单位环保工作的有序衔接，提升了环保工作效率，实现了企业环保由结果管理向过程管理的转变[4]。

2.1.2 国内环保管理现状

在我国国内，国网公司环保工作目前采取分散式管理模式，要做好项目前期、建设期、运行期和退役期各阶段环保措施的落实和规范化管理等环保专业管理工作，需涉及科技、发展、建设、设备、物资、法律、信访等各部门，此外，环保纠纷投诉和应急处置等等日常工作，还需要办公、人资、党建、组织、宣传、发展等部门协同配合。因此，电网环保工作是一个涉及多个专业部门，协调难度大，管控环节多、要求严的全寿命周期的系统性工程。而环保全过程管控是实现公司环保规范化管理、防范环境法律风险的重要方法和有效手段，是此类系统性工程的核心要素。

2.2 电网企业环保工作面临的形势分析

2.2.1 环保处罚更重

随着环境保护在国家层面的不断重视，环保工作面临的依法合规性、行政法规约束及处罚的压力也在持续增加。在构成犯罪行为的法律条款方面，《中华人民共和国刑法修正案（十一）》中对破坏环境资源保护罪等条款进行修订，进一步加大处罚力度，并明确规定了各种违法行为及相应处罚措施。在不构成犯罪行为的法律条款方面，包括2018年由全国人民代表大会常务委员会最新修订的《中华人民共和国环境噪声污染防治法》和2018年1月1日起施行的《中华人民共和国水污染防治法》等，在相关处罚措施和处罚标准等细节上也都有明确的规定。

2.2.2 环保监管更严格

2019年开始，中央生态环保督察首次将中央企业列为督察对象，而从中央生态环保督察组反馈的问题来看，普遍存在着一些问题。比如对生态文明思想的认识上有差距、主体责任落实不到位、环境违法违规问题频发、整改落实工作不力、环境风险隐患排查治理不彻底等。因此，在环保监管和检查方面，生态环境部门强调对企业环境合规性和达标排放管理加强监管。这样一来，企业不仅在项目“事前”就面临着审批不通过的压力，且在建设、运营的“事中”和设备退役的“事后”同样会因环境因子超标而承受处罚的风险。总体来说，环保工作在程序、污染、违法等方面的监管更加规范，监管力度进一步加强。这也意味着电网建设及运营单位需要针对新形势下的环保管理态势优化环保全过程管理[5]。

2.2.3 环保纠纷更复杂

输变电工程的建设，难免对电磁环境和声环境产生影响，有引发民众举报的可能。在施工和运行时，会以不同形式对沿线植被、地形地貌等生态环境要素产生不同程度的破坏加剧区域生态环境的压力，甚至引发行政纠纷[6]。

因此，针对输变电工程全过程中可能遇到的环保纠纷，有必要分析各阶段环保纠纷原因分布。在中国知网数据库中，以“电网”“环保”“纠纷”为主题进行高级检索，得到有效文献16篇。将环保纠纷发生原因按项目前期、建设期、运营期、退役期进行分类，可以发现建设项目全过程都有引发纠纷的潜在隐患，统计结果见图1。由图易知，因项目前期出现问题发生纠纷而提及的次数有8次，建设期10次，运营期21次、退役期1次。其中因公众缺乏对电磁环境影响相关认识而引起的纠纷是学者们关注度最高的一方面。

图1 环保纠纷原因分阶段归类

3 电网环保全过程管理现状分析

3.1 前期环保管理现状分析

国家和地方各类禁止开发、限制开发的环境敏感区逐年增多，环境敏感区面积不断扩大，生态保护红线管控要求日益严格，致使电网在建设项目规划、设计阶段就出现了一些新的问题[7]。在项目空间布置规划方面，电网企业面临着选址选线困难,发展空间受限的挑战。如若电网规划与上层规划或其他同层规划发生冲突，导致规划内电网项目无法及时得到批复，就会制约电网建设速度。而在工程设计阶段，设计文件中如未严格落实环评报告相关环保设施（措施）设计要求，可能会导致项目建成投运后环境因子（如噪声）影响超标和生态破坏等情况出现，甚至有发生相关设施不能投运只能拆除或闲置情况的风险。

3.2 建设期环保管理现状分析

省级电网各建设单位环保管理人员均为兼职人员，在工作任务加重和人员变动频繁的双重压力下，环保管理不深入致使一些环保工作出现漏洞[8]。主要问题集中在两方面，一是建设单位、调查单位在工程建设期间进场时机不佳、进场次数不足，未按要求开展环保监理及监测。因此在对环保措施的落实情况监督力度不够的情况下，施工期环保措施未落实的情况比较常见。二是输变电工程的环保拆迁范围内居民搬迁和工程施工迹地恢复等的建设进展缓慢，有造成工程“久拖不验”风险。

3.3 运行期环保管理现状分析

当前电网项目建设全过程环保管理尚不完善，因此在建设期向运行期过渡过程中，存在环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格的情况下投产运行的问题，这就为运行期可能出现的环境因子监测数值超标埋下了隐患。而在电网全力运行阶段，也存在环境保护设施运行中弄虚作假情况，如利用渗井、渗坑排污，或是伪造监测数据等违规操作。然而，即便运行期间的各项环境指标都符合国家标准，也还是有一些公众因不了解电磁环境对人体的影响程度而上访诉讼。

3.4 退役期环保管理现状分析

电网设备退役期的主要问题是退役设备管理制度不规范、监管不严格。在退役设备的管理流程中，一经退役，便应对废弃物进行无害化处置，并做好废弃物处置台账的记录和统计工作。而在实际的工作中，对于一般电网废弃物、铅酸蓄电池（HW49）等危险废弃物，存在无专门的暂存地或暂存及处置方式不规范，台账、记录不完整等问题。此外，一些需要暂存的退役设备，对其暂存及处置的时效性监管力度不够，从而出现退役电气设备六氟化硫（SF6）气体泄露风险及退役电气设备废矿物质油（HW08）泄露风险。

4 电网环保全过程管理优化对策

4.1 前期管理优化

针对项目规划问题，应在规划初期及时与政府部门沟通，根据实际情况对照上层规划或同层规划，特别是环境规划，及时作出调整。具体操作时，建议在电网规划阶段，结合每五年开展的电网规划开展相应的规划环评工作。从规划的层面，梳理电网规划与声功能区划、水环境功能区划、生态功能区规划等上层规划的要求，并将自身规划与地区发展规划、城乡总体规划、土地利用规划、环境保护规划等同层规划进行对比，促发反馈调整机制，各规划统筹协调，保证建设项目顺利通过环评水保审批。另需全面搜集地方环保、规划、国土、水利、发改委、文物、林业等政府部门涉及社会、经济、环境等方面资料和公司电网规划有关资料，在实地踏勘、现场监测的基础上，广泛开展公众调查，拿出最优的选址选线方案。以确保消除不严谨的电网规划可能造成的环境影响，进一步优化电网结构、规模和布局。而对于设计疏漏引发的问题，建议建设管理部门在初步设计内审阶段加强对环保设计内容的审查，并将环保重大变动情况作为初步设计评审的重要内容。特别在初步设计评审时，需依据内审后的环评报告，对工程内容及环保设施（措施）等进行一致性复核，并根据复核结果组织完善设计方案或修改环评报告，确保相关内容保持一致。

4.2 建设期管理优化

要优化建设期管理工作，必须落实建设期各项环保措施。首先在工程环保意识上做好思想建设，建设单位应组织施工、环境监理等单位（含分包单位）开展环保培训。其次应做好设计与施工的交接工作，组织设计单位对施工单位进行环保设计交底，并编制环保施工组织设计文件，以保证施工单位对建设阶段的所有环保细节了如指掌。而在真正开展施工工作的过程中，住建部应加强费用保证、技术保证，强化工艺保证、监理措施，及时跟踪项目实施情况，全面落实设计文件中提出的各项环境保护措施。除了督促项目施工单位落实环境影响评价中的环境保护措施外，还要及时恢复建设过程中受到影响或破坏的环境。尤其对于临近验收阶段还未恢复施工区域环境的情况，应限期整改，以确保按期圆满验收。

4.3 运行期管理优化

为排除建设期隐患，对于未开展环评的历史遗留项目或工程，以现状调查监测的形式进行验收，出具调查结果或结论；对已开展环评但未开展验收的项目，一律按照竣工环保验收流程开展项目验收，做到项目程序合理合法。将环保设施运维检修纳入生产运维管理，设备管理部门应将污水处理、事故油池、隔声降噪、危废暂存等环保设施的运维检修纳入日常生产运维管理和考核，制定相应的运维管理规定。设备部组织运维单位加强环保设施运维检修，并做好运维检修记录，确保环保设施正常运行，坚决杜绝擅自拆除或闲置环保设施的违法行为。

针对运营期的电磁、噪声等因素对公众造成的心理疑虑，可以邀请市民参观释疑。比如邀请社区管委会、变电站周围市民代表进入变电站，介绍变电站建设工艺流程、工作原理、噪声治理方案和国家环保标准，用数据说明变电站工频电场、磁场强度和噪声，消除公众对电磁环境的认识误区和疑惑。

4.4 退役期管理优化

设备部和物资事业部要依据国家相关法律法规标准和公司管理制度、技术规范，加快推动危险废物暂存场所规范化建设。首先要做好电网废弃物暂存和处置的台账管理，确保台账完整、数据准确，对电网废弃物处置台账实行严格监管。建议各省公司建立奖惩机制。在日常或年度监督检查中，如若发现电网废弃物处置台账不完整、统计数据不准确的，纳入年度环保工作考核。在监督激励方面，可采用绩效奖励机制，鼓励相关部门加强对电网废弃物无害化处置工作的技术监督。在奖惩机制中推动退役设备往“看得清楚、管得清楚、查得清楚”的方向上发展。此外要实施对暂存设备进行监管的措施。比如对于暂时无法处理的废铅酸蓄电池（HW49）等危险废弃物，可以建设符合规范要求的废弃铅酸蓄电池等危险废弃物的暂存场所，防止暂存过程中出现环境污染。亦可积极开展科技研发，研制退役铅酸蓄电池暂存舱，开发物资存储智能管控系统，实现规范暂存，防止二次污染。

5 结论

将电网企业建设项目环保全过程管理工作分四个阶段把握。首先，项目前期全面搜集所需资料和信息，做好选址选线的规划和环保设施设计，尽量从根源上减少环保隐患。然后，建设期要从加强监管的角度保证环保设计的落实和对环境的恢复工作。接着是运行期要在保证环境因子达标的基础上，做好宣传工作，消除公众的心理疑虑。最后，退役期要在规范台账管理的同时，做好对暂存设备的监管。总之，在国内环保政策收紧、监管力度加大、民众环保意识提高的大背景下，电网企业只有对输变电项目的环保管理全过程进行全面优化，才能为新型电力系统的建设和输变电事业的绿色发展打造坚实的基础。