食品相关产品质量安全智慧监管体系的构建思考

李 强，段 敏，刘朴真，黄 蓉，臧南南

（1.中国标准化研究院农业食品标准化研究所，北京 100191；2.国家市场监督管理总局产品质量安全监督管理司，北京 100088）

食品相关产品作为食品不可分割的重要组成部分，对保障食品安全具有重要影响。《中华人民共和国食品安全法》中提出了“食品相关产品”的概念，即用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备。近年来，随着经济社会不断发展，以及食品安全战略的深入实施和食品安全保障能力的提高，当前我国食品安全总体保持稳中向好的态势。2021 年上半年国家市场监管部门完成食品安全监督抽检180 万余批次，总体不合格率为2.34%，与2020 年基本持平。我国食品安全监管总体守住了不发生系统性风险的底线，但是监管工作受发展阶段、经济水平、产业基础和监管能力等多方面因素的制约，我国的食品安全工作仍面临诸多困难和挑战，食品安全状况无法满足人民日益增长的美好生活需要。

作为食品安全监管的重要组成部分，食品相关产品监管工作起步较晚、专业性强、产品涉及面广。同时，随着新材质、新工艺、新技术、新产品的不断涌现，监管难度逐渐增大。近年来，传统的以政府为单一监管主体、以行政命令为主要手段的监管模式随着“放管服”改革的纵深推进，使得食品相关产品监管领域面临一系列新形势、新情况和新挑战，出现了监管效率低、信息不对称、追溯程度低等问题，愈发难以满足食品相关产品质量安全监管工作的需要。新形势下，食品相关产品“传统监管模式”向实时动态、预判精准、协同高效、高效智能的转变成为必然趋势。本文对当前食品相关产品的监管模式进行阐述并提出传统监管模式的不足之处，探索构建“互联网+监管”的新型市场监管模式，建立食品相关产品质量安全“智慧监管”体系，旨在提升监管效力及效率，对政府部门在新形势下做好食品相关产品质量安全监管工作具有一定的现实意义。

1 智慧社会下监管的智慧化发展及应用

1.1 智慧监管理论的提出

党的十九大报告提出“智慧社会”的概念，强调要打造共建共治共享的社会治理格局，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。目前尚无“智慧监管”的明确定义。综合学术界的研究，参考“智慧城市”的定义，“智慧监管”可以理解为运用信息通信技术，有效整合各类监管信息和系统，实现监管各系统间信息资源共享和业务协同，推动监管智慧化，优化营商环境，提升产品质量安全监管工作信息化水平。从“智慧社会”“智慧城市”“智慧监管”等系列智慧理论词汇来看，智慧监管的核心思维在于两点：一是大数据思维；二是整体性思维。

大数据思维，是指利用海量数据的关联性挖掘事物之间的联系，实现监管决策支持、分析研判和预测。1982 年由全国人民代表大会常务委员会颁布实施的《中华人民共和国食品卫生法（试行）》（现已废止），正式将“食品容器、包装材料和食品用工具、设备”写入法律，至今已有近40 年的监管历程，积累了产品、企业、监管等各种类型的海量数据，尤其随着近些年“互联网+”等信息化产品的开发应用，监管数量更大、数据类型更多、数据内容更丰富，除了数字、文字外，还包括图片、音频、视频、地理位置等内容，数据的多样性、关联性和价值性大幅提升，为智慧监管奠定了坚实的大数据基础。

整体性思维，注重不同监管主体之间的协同合作与共享交流，促进政府部门、市场主体、社会组织等的合理分工、有效配置，形成一个无缝对接的整体，共同致力于提升社会治理效能。食品相关产品产业链复杂，其上游涉及塑料树脂、涂料油墨、添加剂等原辅料的生产加工，下游面向食品生产企业的二次加工、餐饮经营者和消费者的成品使用，上下游的各个环节均直接或间接影响着食品安全。按照2021 年4 月29 日第二次修正的《中华人民共和国食品安全法》的规定，市场监管部门负责食品相关产品的生产加工和经营活动。但从全产业链的角度出发，保障食品相关产品的质量安全，需要上中下游、不同监管部门、不同市场主体的加强协调和共同维护，以促进食品相关产品安全生态环境建设配合。

1.2 智慧监管在食品安全领域的应用

2019 年5 月9 日，《中共中央国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》中提到，推进“互联网+食品”监管。建立基于大数据分析的食品安全信息平台，推进大数据、云计算、物联网、人工智能、区块链等技术在食品安全监管领域的应用，实施智慧监管，逐步实现食品安全违法犯罪线索网上排查汇聚和案件网上移送、网上受理、网上监督，提升监管工作信息化水平。各地方食品安全监督管理部门自2019 年起相继对食品安全智慧监管开启了深入探索。例如，甘肃省市场监管局建立并推广“陇上食安”一体化智慧监管平台运用，充分发挥平台作用提升“标准化+”“互联网+”“科技化+”监管水平；福建省市场监管局研发“福州市市场监管预警平台”，以对市场主体的服务、监管和风险预警为建设目标，应用大数据挖掘分析技术，对数据进行整合、挖掘、分析、预警，实现了“数据驱动”的市场风险预警方式的创新。

1.3 智慧监管在产品质量安全领域的应用

除了食品安全领域，智慧监管在工业品、消费品、特种设备等各领域也纷纷落地开花。例如浙江省市场监管局以数字化改革为牵引，大力推进产品质量智慧监管平台建设，通过打造产品质量智慧监管平台，打造“121+X”为核心的系统架构，从生产源头入手全面强化风险管控，实现了产品质量监管方式、手段、成效变革。南京市市场监管局深化数据资源开发利用，打造了南京“智慧监管”一体化信息平台，通过收集分析市场主体基本信息、市场监管执法类案件、企业信息及年报等信息加强市场研判，扎实推进系统互联、业务协同、信息共享。上海市、江苏省、浙江省及广东省市场监管局等地方目前正在开展电梯智慧监管试点工作。

2 食品相关产品监管形势分析

市场监管工作应持续推进监管体系和能力建设，全面推进市场监管法治建设，重点推进信用和智慧监管能力建设，稳步推进基层基础能力建设，加快提升市场监管效能。食品相关产品作为食品安全保障的重要组成部分和产品质量监管的重点对象，研究构建“大数据”食品相关产品智慧监管体系具有典型性和代表性。项目组将对当前食品相关产品的监管形势和产品特点进行分析，提出构建“大数据”食品相关产品智慧监管体系架构。

2.1 食品相关产品现行监管模式

现阶段，我国对食品相关产品的质量监管基本实现了事前、事中、事后全链条的监管模式。市场监管部门的监管措施主要集中在生产许可、全覆盖例行检查、产品质量安全监督抽查、风险监测和监督检查等（见表1）。

表1 食品相关产品现行监管措施Table 1 Current regulatory measures for the food contact materials and products

2.2 食品相关产品当前面临的问题

2.2.1 食品相关产品质量安全风险错综复杂 食品相关产品具有材质种类复杂、安全属性多和产业链多样的特点。从材质看，涉及纸、竹、木、金属、搪瓷、陶瓷、塑料、橡胶、天然纤维、化学纤维、玻璃等；从安全属性看，食品相关产品既具有食品安全属性，又具有电气安全属性、物理机械安全属性，和一系列物理、化学性能，还具有一定的使用性能（如阻隔性、杀菌等）；从产业链看，食品相关产品的产业链复杂，上游行业涉及化工原料生产企业、下游行业涉及食品生产企业和餐饮企业。不同类型、不同属性、不同产业链的食品相关产品具有不同的风险，导致产品所需监管方式、监管手段、监管策略都各不相同。

2.2.2 各级食品相关产品监管信息不对称 据项目组调研发现，当前食品相关产品信息系统建设以“一地一系统”的分散建设模式为主，并未实现良好的信息共享机制，容易导致食品相关产品质量安全监管资源的浪费。以食品相关产品监督抽查为例，按照组织实施主体可分为由国家市场监督管理总局组织的国家监督抽查和县级以上地方市场监督管理部门组织的地方监督抽查，信息化建设不完善会导致部分已被地方监督抽查的食品相关产品生产企业短时间内重复被国家监督抽查抽检，影响企业正常生产，给企业造成不必要的麻烦。

2.2.3 食品相关产品舆情研判缺少时效性 舆情信息的监测主要依靠网络报道信息。部分舆情信息报道为吸引读者眼球，会故意夸大报到内容，给消费者及社会带来恐慌。当前面对大量舆情信息，监管人员很难做到逐一分析与精准研判，对舆情事件的跟进监测以及相关部门的处理结果也往往缺乏时效性，无法第一时间为食品相关产品的质量安全监管提供指导。

2.2.4 食品相关产品监管数据挖掘深度不够 食品相关产品监管措施既包括对生产企业生产过程各个环节的检查，又包括对食品相关产品终成品的检验，监管部门在近些年的监管过程中累积形成了海量的数据，仅2014 年至2021 年开展的食品相关产品质量安全国家监督抽查数据就涉及到18607 家生产企业的19892 批次产品。然而，目前对大量食品相关产品的检验数据和过程检查数据的关联挖掘仍处于缺失状态，分析深度仍有待提高。

3 “大数据”食品相关产品智慧监管体系框架建议

面对风险错综复杂的食品相关产品，目前有限监管能力与监管资源之间的矛盾日益突出，采用智慧手段提高监管信息的互联互通、监管数据的深度挖掘、监管效能的有效提高是时代趋势。通过分析食品相关产品监管形势，本文运用“大数据”和“整体性”思维，利用信息化手段对企业生产、政府监管、社会舆情的大量数据进行汇集、挖掘和分析，构建了三位一体的食品相关产品质量安全智慧监管体系框架，见图1，可实现食品相关产品质量安全风险的深度分析和总体态势研判，驱动监管从分散走向协同，提升食品相关产品监管的科学性。

图1 食品相关产品质量安全智慧监管体系框架Fig.1 Quality and safety intelligent supervision system framework of food contact materials and products

3.1 企业生产数据电子化

生产企业实施过程控制是保障食品相关产品质量安全最有效的手段。生产企业记录的电子化是实现智慧监管的前提和必要条件。目前食品相关产品生产企业的生产记录以纸质形式为主，建立企业生产数据电子化，可帮助企业按照统一标准、统一规范记录食品相关产品的产品分类、生产工艺、风险因素及控制措施等关键信息，实现食品相关产品质量安全的可追溯性。

3.2 政府监管信息协同管理

食品相关产品质量安全监管的各级市场监管部门积累了大量数据，涵盖了生产许可、监督抽查、风险监测、现场检查等各类监管数据。通过建立政府监管信息协同管理，归集、分析、整合国家、省、市、县各级监管部门的监管数据，可实现跨部门的数据互通共享，有效调动监管数据的潜在价值。

3.3 社会舆情信息实时监控

社会舆情信息管理是做好突发舆情应对的重要前提，也是智能监管的重要抓手之一。舆情监测可有效地对食品相关产品及其原料、添加剂在生产、加工、使用等各环节的国内外信息进行动态采集和监控，并实现突发食品安全事件与食品相关产品的关联分析、食品相关产品负面报道的舆论导向等，协助监管部门对危机信息做出及时有效的处理。

3.4 大数据整体融合分析及预警

将企业信息、监管信息、社会信息进行大数据融合分析和可视化展示，可以实现食品相关产品质量安全监管部门多维度的应用需求。从企业维度，通过汇集企业的生产信息、监管信息、舆情信息等，可以精准地描述企业的风险轮廓，制作企业风险画像；从产品维度，通过对各类产品材质、标准要求、监管情况、网络舆情等数据的深度融合，形成产品风险标签，可迅速甄别并动态调整产品风险等级实现分级分类监管；从监管维度，综合企业信息、生产信息、监管情况等可实时生成风险报告，便于各级监管部门了解辖区内食品相关产品风险动态，并且可结合产品生产和流通所在区域的地理位置，形成安全风险地图，对不同地区的风险情况一目了然，同时针对高风险产品、高风险企业和高风险区域，快速生成对应的风险管控台账，有利于提高风险预测预警预防能力，为科学决策提供依据。

4 结语

在当前食品相关产品质量安全监管资源和监管环境下，构建食品相关产品质量安全智慧监管体系势在必行但任重道远。5G 和AI 技术的到来，给社会治理增添了更多可能。下一步需要引入大数据、区块链、人工智能等新兴信息技术，将技术创新与机制创新进行有机融合，运用系统思维来完善国家、省、市、县四级智慧监管联动机制，完善政府、企业、行业、公众、媒体等多方信息共享机制，构建多元主体共享的监管信息平台，形成食品相关产品质量安全社会共治格局，提升智慧监管效能。