餐厨垃圾PPP项目运营期绩效评价实践研究

文/汪远东 郑超

一、餐厨垃圾定义及背景

根据《浙江省餐厨垃圾管理办法》（浙江省人民政府令2017第351号），餐厨垃圾是指从事餐饮服务、集体供餐等活动的单位在生产经营过程中产生的食物残余、不可再食用的动植物油脂和各类油水混合物。

截止到2021年年底，全国纳入财政部PPP项目管理库的餐厨垃圾PPP项目总计近100个。但餐厨垃圾资源化处理技术应用时间较短，行业主管部门尚未出台完善的餐厨垃圾处理项目运营管理规范及标准，项目在运营过程中存在较多问题，项目运营效果较差，难以满足财政部有关文件对于财政资金按效付费的要求。同时，餐厨垃圾处理行业运营规范的缺失使餐厨垃圾PPP项目的绩效评价混乱，未能达到财政部有关文件对PPP项目绩效评价的要求。

二、餐厨垃圾PPP项目开展绩效评价必要性分析

（一）餐厨垃圾的强运营属性决定项目应加强绩效监控及评价

餐厨垃圾属于日常生活的必然产物，具有“日日产生、日日清运、日日处理”的运营管理要求。餐厨垃圾的及时清运关系到餐厨垃圾产生单位的正常运转及营业；餐厨垃圾安全规范的收运关系到地方政府在食品安全、污染治理、资源回收等社会治理方面的成效；餐厨垃圾的资源化处理效果关系到项目废水、废气、固废、臭味的达标排放，也关系到毛油、沼气、肥料等资源回收效果；餐厨垃圾项目的运营效益关系到政府方支付运营费用金额及按效付费效果的好坏。鉴于此，餐厨垃圾PPP项目应加强绩效监控，落实定期绩效评价，以实现餐厨垃圾PPP项目运营质量PDCA循环改进，提高项目绩效产出。

（二）“资源与废物”的双重属性决定应加强餐厨垃圾项目的日常监督管理

餐厨垃圾处理不当，可能带来“地沟油”“泔水猪”等食品问题，但经资源化处理亦可生产出沼气、工业油脂、生物柴油、肥料等资源化产品。餐厨垃圾的处置利用方向决定了其是资源，还是废物或是有害物：当其流向地沟油及泔水猪生产单位，将给地方政府的食品安全管理工作带来严重的挑战；而流向资源化利用方向，则可在实现餐厨垃圾废物处理的同时，实现资源化产品的回收利用，带动当地绿色经济的发展。

食品安全是地方政府社会治理的重要工作，绿色发展是地方政府经济发展的重要方向，而餐厨垃圾是否规范实现资源化处理，对食品安全、绿色发展的影响极大：餐厨垃圾项目管得好，则实现倍增效应；项目管得不好，负面影响也被成倍放大。因此对餐厨垃圾PPP项目的日常运营监管非常重要，而绩效监控及评价是实现监督管理的核心手段。

（三）餐厨垃圾PPP项目应满足按效付费的合规性要求

根据《关于贯彻落实〈中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见〉的通知》（财预〔2018〕167号）、《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）、《关于印发〈政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引〉的通知》（财金〔2020〕13号）（简称（财金〔2020〕13号）等规范文件要求，PPP项目应建立与绩效产出完全挂钩的考核机制，实现财政资金的按效付费。采用PPP模式实施的餐厨垃圾项目，应满足按效付费的合规性要求。

三、餐厨垃圾PPP项目绩效评价指标设置及权重分配

由于餐厨垃圾集中收运及资源化利用技术应用时间较短，行业运营规范尚未建设完善，因此缺失客观评价餐厨垃圾PPP项目运营的衡量标准，而这一情况在PPP项目绩效评价中直接反映为餐厨垃圾的绩效评价标准混乱。根据财政部PPP项目管理库中入库餐厨垃圾PPP项目的统计分析，部分PPP项目完全没有建立绩效评价体系及机制；而建立了PPP项目绩效评价机制的项目，也存在较多的问题，其中大部分项目的绩效评价指标覆盖范围窄、不能覆盖项目全部产出，还有部分项目绩效评价指标的权重分配不尽合理、与产出价值不匹配。因此笔者结合餐厨垃圾绩效评价项目相关咨询经验，对餐厨垃圾PPP项目绩效评价指标体系的设置及优化、权重分配提出如下解决方案。

（一）餐厨垃圾PPP项目绩效评价指标体系的设置及优化

餐厨垃圾处理包括餐厨垃圾收运及餐厨资源化处置两个环节，因此餐厨垃圾PPP项目分为三类：餐厨垃圾收运PPP项目、餐厨垃圾资源化处置PPP项目和餐厨垃圾收运及资源化处置PPP项目。

针对餐厨垃圾收运PPP项目，按财金〔2020〕13号要求，以收运作业作为项目产出的核心评价指标，产出的绩效评价指标应重点考虑以下因素：统收协议签订、餐厨垃圾计量、收运及时率、收运车辆配置及监控、收运人员管理、收运频次及时延、线路备案及管理、车辆标识、车容车貌、安全文明收运等。

在这些指标中，统收协议签订为核实监管餐厨垃圾去向，并为项目公司设立服务标准；收运车辆配置及监控应关注车辆配置数量是否满足收运频次及运营能力要求，同时应关注车辆GPS定位系统安装及运行情况、关注行车记录仪及电子识别卡的安装情况；安全文明收运应关注接驳场地保洁、安全收运及安全事故等。

针对餐厨垃圾资源化处置PPP项 目，按 财 金〔2020〕13号要求，以资源化处置作业作为项目产出的核心评价指标，产出的绩效评价指标应重点考虑以下因素：垃圾进厂计量称重、称重数值报送、计量设备校准及故障处理、日产日清考核、产成品处置及监督、设施设备维护保养、在线监测系统运维、环保达标排放、安全生产、厂区消杀及防疫、末端废弃物处置等。

在这些指标中，日产日清考核应关注项目公司是否做到当日运送的餐厨垃圾当日处理完毕、做到餐厨垃圾不过夜；产成品处置及监督应关注各种资源化回收品产量、去向、效益；环保达标排放应重点考察废水、废气、固废、臭气是否达到环保标准；厂区消杀及防疫应关注厂区卫生情况及疫情方案、设备配置及日常演练等。

针对餐厨垃圾收运及资源化处置PPP项目，由于其包含垃圾收运及资源化处置两方面内容，原则上项目绩效产出评价指标应包括收运评价指标及资源化处置评价指标两方面的内容。

考虑到餐厨垃圾项目的废物变资源的内涵，在“效果”评价指标中应关注项目对当地绿色经济发展的影响，关注项目节能减排的正面影响。另外，考虑到餐厨垃圾收运及资源化处置涉及垃圾生产者（饭店、酒店、食堂等）、建设行政主管部门、市容环卫行政主管部门、环境保护监管部门、市场监管（食品药品监管）部门等多个单位，因此，在设计“满意度”评价指标时，应能反映相关部门的意见。

（二）餐厨垃圾PPP项目绩效评价指标权重的分配

对同时包含餐厨垃圾收运及资源化处置的PPP项目，项目产出评价指标的权重可根据如下方式进行分配与计算：

第一步，先进行收运部分评价指标权重、资源化处置部分指标权重分配。可按收运部分付费金额与资源化处置部分付费金额的比值进行总体分配，收运部分及资源化处置部分的权重分别记为ict%、irr%，ict%+irr%=100%。

第二步，进行收运部分各评价指标、资源化处置部分各评价指标权重的二次分配。以收运部分为例，垃圾收运部分各指标的权重分别记为i1%、i2%、i3%、......in%，i1%+i2%+i3%+......+in%=100%。i1、i2、i3、......in取值主要考虑其对应的指标对垃圾收运效果的重要性程度赋值，同时根据项目特点、实施机构需求进行适当调整优化。同理，可实现餐厨垃圾资源化处置部分评价指标的权重赋值。

第三步，结合项目产出在绩效评价中的总权重（记为iop%）计算各项三级评价指标在项目总绩效评价指标的权重，各三级指标权重取值记为In。

对收运部分：

对资源化处置部分：

如果项目内容只包含餐厨垃圾收运作业内容或只包含餐厨垃圾资源化处置作业内容，则计算各项三级绩效评价指标权重时将ict%或irr%取值为100%即可。

四、餐厨垃圾PPP项目绩效评价的建议

（一）缩短评价周期，构建项目运营质量PDCA管理系统，提高绩效产出

餐厨垃圾资源化处置技术不成熟，在项目运营中还存在较多待解决问题。且餐厨垃圾项目涉及收运及处置，影响范围大、覆盖人群广，其运营问题会对项目及项目当地的社会卫生、环境、食品安全管理带来重大的影响。因此在结合现状的前提下，为提高餐厨垃圾项目的运营质量，推动项目公司解决问题，提高项目的绩效产出，笔者建议应在餐厨垃圾PPP项目绩效评价中缩短评价周期（例如每月评价一次或者每两月评价一次），对发现的问题及时要求项目公司整改并复查，构建项目运营的PDCA的监督管理系统，实现餐厨垃圾项目处理水平的逐步提高，最终实现绩效产生的目标。

（二）重视日常监督，采用不定期调查、抽样检测等手段加强监管

因餐厨垃圾收运、处置失控可能导致的“地沟油”“泔水猪”等问题，兼之具有强运营属性，故建议在餐厨垃圾PPP项目的绩效评价中除缩短考核周期外，还应注重日常监管考评，采用日常抽查、巡查、抽样检测等方式加强监督，并将日常考核结果反映在定期评价报告中，督促项目公司从日常做起，提供高质量的运营及处置服务，真正实现餐厨垃圾PPP项目物有所值。

（三）设置激励措施，提高项目产成品附加值，发展地方绿色GDP

鉴于餐厨垃圾经过资源化处置后可实现属性由废物向资源的转变，为提高餐厨垃圾项目的环境效益及社会经济效益，发展地方绿色经济，实施机构可设置适当的奖励机制（如设置加分项或经济激励），鼓励项目公司主动增加投资，将常规产成品如毛油、沼气、废渣进行进一步加工，生产附加值更高的产成品如生物柴油、沼气发电、肥料等。从而既提高项目公司经济效益，又为地方创造绿色GDP，实现双赢。

五、结束语

餐厨垃圾属于强运营项目，具有明确的公共服务属性，影响面广、涉及相关利益方多，其运营效果的好坏直接关系到地方政府市容卫生、环境、食品安全、绿色经济等多方面的社会治理及经济发展成果，因此加强对社会资本方及项目公司的运营监管至关重要。同时PPP项目按效付费及定期进行绩效评价的合规性要求，倒逼政府方对餐厨垃圾PPP项目的绩效考核按期开展，因此餐厨垃圾PPP项目的绩效评价及其开展方式应引起相关各方的重视。