BOT模式在G3京台高速公路复线宿州至固镇段的应用分析

文/郑宏富

一、项目基本情况

G3京台高速公路复线宿州至固镇段（以下简称“本项目”）是《安徽省高速公路网规划修编（2020-2035 年）》规划的徐州至蚌埠高速公路（S15）中的一段，属于安徽省所规划的“五纵十横”中纵二并行线的一部分，本项目北接 G1516 盐洛高速公路，南连在建固蚌高速公路，是G3京台高速公路复线的重要组成部分，也是安徽省高速公路网的重要组成部分。项目推荐方案全长43.82km，估算总金额为560345万元。

二、项目融资模式分析

《安徽省人民政府办公厅关于加快推进高速公路建设促进长三角一体化发展的通知》（皖政办〔2020〕5 号）提出：鼓励社会资本投资建设。支持各市政府通过多种方式，依法依规吸收其他资本参与，组建项目公司，推进项目建设。本文重点就引入社会投资资本的PPP、BOT两种模式做比较分析。

（一）PPP、BOT基本含义

PPP(Public-Private-Partnership)模式是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

BOT(Build-Operate-Transfer)模式即建设-经营-转让。是私营企业参与基础设施建设，向社会提供公共服务的一种方式。由投资方建设并专营一定期限最后移交政府。简而言之，BOT模式是对一个项目投融资建设、经营回报、无偿转让的经济活动全过程典型特征的简要概括。

（二）PPP、BOT区别

一是包含的要素不同。PPP模式包括融资要素、项目产权要素和风险分担要素。BOT模式包含了建设要素、运营要素和移交要素以及项目融资要素。

二是组织机构设置不同。BOT模式中政府和企业之间更多的是垂直关系，政府授权社会资本独立建造和经营设施，而不是与政府合作。而PPP模式中政府和企业都参与了整个过程，双方合作时间长，信息更加对称。

三是承担风险不同。BOT模式中是政府授予私企特许经营权，私人企业承担更多的风险；PPP模式可以在项目早期实现风险分配，强调政府和社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作的关系，同时，由于政府分担部分风险，使得风险配置更加合理，降低了承包商和投资者的风险，从而降低了融资难度，提高了项目融资成功的可能性。

四是审批要求不同。根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(国家发改委等6部委2015年25号 令)，BOT项 目 需报本级人民政府或其授权部门审定特许经营项目实施方案。PPP项目除政府审定特许经营项目实施方案外，还需纳入国家发展改革委与财政部PPP项目库，否则不予通过财政预算安排。

（三）PPP、BOT优缺点分析

PPP的优点在于政府能够分担投资风险，能够降低融资难度，双方合作也能够协调不同利益主体的不同目标，形成社会利益最大化，但缺点在于增加了政府潜在的债务负担，全部PPP项目不超过当年本级政府一般公共预算支出的10%，且项目前期准备周期长。BOT优点在于政府最大可能地避免了项目的投资损失，缺点是风险分配不合理,投资方和贷款人风险过大,需要保障社会资本方基本合理的投资回报，否则易出现引入社会资本方失败的情况。

（四）融资模式的选择

本项目具有投资规模大、收入稳定、运营周期长等特点，但同时因建设期大量的资金需求，当前有限的政府财政预算难以完全覆盖。受制于现有PPP项目在本级政府一般公共预算支出中占比已较大，如蚌埠市部分年份已达9.9%，且操作周期长，因此PPP模式不适用本项目。综合考虑项目政府的经济指标、项目实施的紧迫性，笔者认为应采用BOT模式。

三、本项目采用BOT模式的意义

（一）缓解政府财政压力

安徽省交通面临着高速发展与资金瓶颈之间的矛盾，通过采取BOT模式引入社会投资者，在不新增政府债务负担的前提下，有效缓解了传统建设模式融资难的问题。

（二）发挥引领作用

本项目采用BOT模式，顺应了国家和安徽省基础设施项目投融资体制改革方向，结合省情及项目特征，在安徽基础设施建设领域深入探索创新，实现了安徽交通行业投资和运营主体多元化突破，对其他基础设施的建设运营具有标杆示范作用，对推动安徽交通投资建设的发展具有建设性意义。

（三）促进管理创新

通过BOT模式实施本项目，积极探索涵盖投资、建设、运营管理、移交等项目实施各个阶段的有效运作模式和机制设计，将有效促进安徽省交通领域管理创新，加快转变政府职能，提升管理水平。同时，通过借助特许经营者，还可引入先进管理经验，化解项目风险，提高项目运营管理效率，保障公路使用者权益。

四、本项目BOT运作模式

（一）投融资交易结构

由宿州市人民政府和蚌埠市人民政府共同授予特许经营者投资新建、运营本项目，期限届满移交政府。因此，本项目的投融资交易结构如图1所示。本项目经宿州市人民政府和蚌埠市人民政府共同授权宿州市交通运输局会同蚌埠市交通运输局作为本项目的实施机构；宿州市交通运输局会同蚌埠市交通运输局通过招标方式选择特许经营者，并与中标的特许经营者签订投资协议；中标的特许经营者根据投资协议要求，依法组建项目公司；项目公司与实施机构签订特许经营协议，并接受实施机构及相关职能部门的监督；项目公司负责本项目的投资、融资、建设、运营的实施，并获取运营期间公路的所有经营收入(含通行费收入及其他附属设施经营收入)；特许经营期满后，由项目公司按照相关规定和程序将项目完整、无偿移交给政府或其指定机构。

图1 项目BOT模式投融资交易结构

（二）投融资结构分析

本着“利益共享、风险分担”的原则，兼顾竞争性及合理回报，本项目投融资结构的边界条件如下:

1.实施机构负责本项目特许经营者的采购工作。特许经营者中标后，须根据投资协议规定依法组建项目公司，由项目公司负责本项目的投资、建设、运营和移交，承担本项目的经营损益，依法独立承担民事责任，项目公司自主经营、自负盈亏。

2.项目公司将通过运营期的使用者付费来收回投资成本并获得回报。使用者付费是依据《公路法》《收费公路管理条例》等规定，经行政部门批准收取的车辆通行费收入和其他经营收入。项目通车后的车辆通行费计费标准，按照同期国家和安徽省政策规定执行。

3.项目资本金为估算总投资的20%，由中标的特许经营者以其自有资金出资，项目资本金的投入应满足项目建设和融资要求；项目资本金以外的其他建设资金由项目公司负责筹集，项目公司以项目建成后的公路收费权为质押向金融机构融资。

（三）投资回报方式选择

本项目的投资回报方式为使用者付费。项目公司在运营期内收取的车辆通行费收入和其他经营收入来收回投资成本并获得回报。其他经营收入为对路产路权范围停车区、加油站、广告牌等的经营所获得的经营收入。

（四）最低需求风险划分

根据《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）第二条第三款和国家发改委等6部委2015年25号令第21条的相关规定，政府可以通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益，但不得承诺固定投资回报和其他法律、行政法规禁止的事项。因此，建议本项目政府方不向社会资本方承诺固定的资本金财务内部收益率，不承诺最低交通量或最低通行费收入。

五、项目关键指标分析

本项目能否成功引入社会资本方，关键取决于社会资本方能否获取合理的投资回报。项目除经营收入外，无其他缺口补助，项目特许经营期与项目投资回报直接相关。

（一）基于财务测算的项目特许经营期分析

根据国家发展和改革委《关于调整部分行业建设项目财务基准收益率的通知》（发改投资〔2013〕586 号文），公路建设项目为经营性项目时，融资前税前和项目资本金税后的财务基准收益率分别为5.5%和6%。本项目融资前基准收益率取5.5%，融资后基准收益率取6%。通过财务分析推荐不低于基准收益率的最低收费年限。

通过系统分析项目分年投资、经营成本、运营期交通量预测、车型构成比例、收费标准、其他经营收入、融资等，按照财务分析模型分别测算资金使用计划与筹措表、还本付息表、折旧摊销表、总成本计算表、收入估算表、利润分配表、项目投资现金流量表、资本金现金流量表等，从而计算出不同收费年限资本金内部收益率。

本项目建设期为3年。通过测算，确定本项目最低收费年限为35年才能保证收益率达到基准收益率，在财务上保证项目可行，为下一步引进社会资本方提供支撑。加上项目的3年建设期，因此基于财务分析推荐的项目合作期分析为38年（见表1）。

表1 不同收费年限项目收益率测算表

（二）基于收费政策的项目特许经营期分析

《收费公路管理条例》第十四条第二款规定：“经营性公路的收费期限最长不得超过25年。国家确定的西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年。”

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(国家发改委等6部委2015年25号令)第六 条规定：基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30年。对于投资规模、回报周期长的基础设施公用事业特许经营项目可以由政府或者其授权部门与特许经营者根据项目实际情况，约定超过前款规定的特许经营期限。

安徽省属于中部地区，因此安徽省高速公路特许经营项目的收费期限应不超过30年，但综合考虑本项目投资规模大、回报周期长的情况，30年收费期内可能无法收回投资成本，结合《基础设施和公用事业特许经营管理办法》文件精神，对于投资规模大、回报周期长的收费公路，收费期限可以超过30年。因此，本文认为，本项目的运营期应按35年考虑，加上项目的3年建设期，本项目的特许经营期确定为38年是合理的。

六、结束语

随着基础设施建设项目日益增多，地方政府财政压力也持续增加，加之业界对基础设施投融资模式的不断深入探索，社会投资人参与基础设施投融资、建设、运营的意愿愈加强烈。BOT模式在合作模式、实施进度、回报机制、风险控制等方面具有较好的优势，在高速公路领域将具有广阔的应用前景。