基于主体功能区的新增建设用地规模分解研究——以广东省为例

周艺霖，史京文，沈 明，陈 玲，谭红日

（1.广东省土地调查规划院，广州 510075； 2.自然资源部陆表系统与人地关系重点实验室，广州 510075）

新增建设用地规模是国土空间规划中重要的约束性指标，是支撑城市未来发展的宝贵资源。主体功能区是根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局后，形成的不同主体功能的区域。

学术界关于新增建设用地规模分解的研究主要围绕建设用地指标分配理念、分配方法和资源错配等方面，如聚焦建设用地指标分配理念，提出以人为本的建设用地指标分配理念[1]；聚焦建设用地指标分配方法，分别提出运用层次分析法、破产模型和TOPSIS模型等对新增建设用地指标进行分配[2-5]，同时有学者基于资源禀赋和经济发展区域分异，经济增长贡献和人口用地公平来考虑新增建设用地指标分配[6-7]；聚焦建设用地资源错配研究，提出工业、商服和住宅三类建设用地存在不同程度错配[8-9]，建设用地指标分配存在执行偏差，需要从目标设定权、检查验收权和激励分配权等多维控制权进行优化[10]。

现有学术成果主要集中在运用模型探索建设用地指标分配方法，缺乏对主体功能区和区域发展格局的运用，无法保证分配结果合理性和区域主体功能定位的落实。本文以广东省为例，立足各地市资源环境承载能力和主体功能区定位，以广东省“一核一带一区”区域发展格局为引领，从发展趋势、用地效率、潜力需求、主体功能和基本保障5个维度，构建规模分解指标体系，探索基于主体功能区的新增建设用地规模分解方法，提供统筹优化配置建设用地规模的创新思路，为其他地区新增建设用地规模分解提供决策参考。

1 广东省主体功能区规划实践与总结

1.1 陆海主体功能区规划实施

2012年9月，《广东省主体功能区规划》实施，规划核心内容主要包括战略格局、主体功能区划方案、分区指引、配套政策和地市指引。主体功能区划方案将广东省陆域主体功能区分为优化开发、重点开发、生态发展和禁止开发四类区域，分别占陆域面积的13.55%、20.81%、65.64%和14.25%（禁止开发区域点状分布于另外三类区域内）。其中，重点开发区域又分成国家级重点开发区域和省级重点开发区域，生态发展区域分成国家级重点生态功能区、省级重点生态功能区和国家级农产品主产区。2017年，经国家发展和改革委批准，广东省有11个县的主体功能定位由省级重点生态功能区调整为国家级重点生态功能区。

2017年12月，《广东省海洋主体功能区规划》实施，全省海洋主体功能区包括优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区域，分别占全省海域面积的33.36%、12.90%、44.04%和9.70%。

1.2 部署“一核一带一区”区域发展格局

2019年7月，广东印发《关于构建“一核一带一区”区域发展新格局促进全省区域协调发展的意见》，结合主体功能区，明确提出全省“一核一带一区”的区域发展格局。“一核”是指珠三角地区，包括珠三角9市（包括沿海7市），是引领全省发展的核心区和主引擎；“一带”是指沿海经济带，包括珠三角沿海7市和东西两翼地区7市，是新时代全省发展的主战场；“一区”是指北部生态发展区，包括粤北5市，是全省重要的生态屏障。“一核一带一区”区域发展格局是广东省未来经济社会发展的方向标，同时也是国土空间开发保护格局确定的重要依据。

1.3 优化主体功能区布局

2020年以来，广东省以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，以“一核一带一区”区域发展格局为引领，优化主体功能区布局，形成了重点生态功能区、农产品主产区和城市化发展区的初步方案。其中，重点生态功能区25个县（市、区），占省域面积的33.41%；农产品主产区18个县（市、区），占省域面积的28.32%；城市化发展区78个县（市、区），占省域面积的38.27%。主体功能区优化完善后，可以更好地与国土空间规划编制以及“三区三线”划定工作相衔接。

广东省主体功能区规划和“一核一带一区”区域发展格局是相辅相成、互为支撑的关系。一方面，“一核一带一区”区域发展格局是在主体功能区规划基础上提出的，总体反映了全省区域主体定位，是全省未来社会经济发展的重要纲领，其印发实施将进一步夯实主体功能定位；另一方面，主体功能区规划优化完善也将“一核一带一区”区域发展格局作为重要引领，通过分区的细化和完善，将“一核一带一区”细化和落地。而国土空间规划编制中的新增建设用地分解和空间布局，将直接影响主体功能区规划以及“一核一带一区”区域发展格局的落实。

2 基于主体功能区的新增建设用地规模分解方法

首先，构建新增建设用地规模分解的指标体系，包括影响指标和调节指标，其中主体功能区规划和区域发展格局作为重要的调节指标；其次，确定指标的方向及权重系数；最后，根据影响指标计算各地市综合分值，同时根据调节指标修正各地市综合分值，最终确定新增建设用地规模。

2.1 构建分解指标体系

新增建设用地规模直接关系地方未来经济发展空间，应综合考虑土地利用现状、人口发展趋势、用地效率、用地潜力和主体功能区等多个方面因素。通过与建设用地相关指标的大范围比较和筛选，从发展趋势、用地效率、潜力需求、主体功能和基本保障5个方面，设置国土开发强度、年均常住人口增长率、年均新增建设用地等12个影响指标，以及主体功能区规划、区域发展格局等4个调节指标（表1）。

表1 新增建设用地规模分解指标体系表

通过设置主体功能区规划和区域发展格局两个调节指标，对新增建设用地规模进行修正，统筹优化配置各地市建设用地规模，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食、生态安全等方面的功能。其中，对于主体功能区规划和区域发展格局的重叠区域，两个指标均会纳入计算，因为两个指标设置的出发点略有不同，主体功能区规划主要考虑区域主体功能定位问题，区域发展格局主要考虑全省不同区域协同发展问题。

2.2 确定指标方向及权重/系数

指标方向确定。考虑建设用地总量控制、土地低效利用状况、人均用地状况等因素，分别将国土开发强度、批而未供及闲置土地面积、人均建设用地面积、三旧改造标图建库面积、人均基本公共服务用地面积5个指标设置为负向指标；考虑人口增长对建设用地资源的需求、用地发展趋势、用地效率等因素，分别将年均常住人口增长率、年均新增建设用地、人均GDP、地均GDP、三旧改造完成面积、剩余适宜建设用地规模占比、年均固定资产投资总额、规划交通用地需求和重大平台等9个指标设置为正向指标；主体功能区规划和区域发展格局不划分指标方向，而是根据不同分区确定调节系数。

指标权重及系数确定。本文采用层次分析法对影响指标权重进行计算，利用其具备的层次性高、系统性强，便于对定量与定性相结合的问题进行剖析等特点，对规模分解影响指标的指标项进行系统分析梳理，从而确定指标权重。

首先，构建判断矩阵，采取两两比较法和1-9标度法进行比较，确定指标系数构成的判断矩阵。然后根据专家意见，对影响指标中12个指标进行重要性程度判断，构建规模分解影响指标判断矩阵A如下：

式中：m代表评价指标数；n代表等级数；amn代表评价指标m隶属于标准值的重要程度。

根据式中判断矩阵得到相应指标层的单位特征向量，从而确定权重向量。首先计算出判断矩阵每一行元素的乘积Mi：

式中：aij代表要素i与j的相对重要性的判别结果。

计算得到Mi的n次方根值为：

对其进行归一化处理，得出权重向量Wi：

得出权重向量后进行层次单排序和一致性检验，计算一致性指标公式CI如下：

上式中n代表对应判断矩阵的阶数，λmax为判断矩阵的最大特征根，CI为一致性指标。计算出相应一致性比率CR=CI/RI，RI为同阶平均随机一致性指标。当CR≥0.1时，层次单排序结果无满意的一致性，需要进行判断矩阵相对重要性系数调整，直至调整至CR＜0.1为止。

最后，计算层次总排序和一致性检验，其目的是计算最后一层指标相对于总目标的相对重要性权重，计算步骤与方法与层次单排序一致，计算结果CR＜0.1即可，影响指标的权重计算结果如表1所示。

调节指标由于属于重大战略影响和特殊需求支持，采用分类修正法进行赋值计算，即将调节指标分成两类，分别通过调节系数和单列新增建设用地规模进行修正。其中主体功能区规划和区域发展格局按照其分区不同，设定不同的调节系数；重大平台和人均基本公共服务用地面积则根据指标数值情况，单列一定的新增建设用地规模进行修正。

对于主体功能区规划，考虑各主体功能区域的侧重点，城市化发展区系数设置为1.4，重点生态功能区和农产品主产区系数设置为1.0，跨区域的地级市按区县个数占比加权计算系数，如汕头市6个县区在城市化发展区，1个县区在农产品主产区，系数=1.4×6/7+1.0×1/7=1.34。对于区域发展格局，“一核”系数设置为1.1，主要考虑珠三角地区国土开发强度较高，需要优化开发，实现高质量发展；“一带”系数设置为1.5，主要考虑沿海经济带是新时代全省发展的主战场；“一区”系数设置为1.0，主要考虑北部生态发展区是全省重要的生态屏障。既是“一核”又是“一带”的地市取平均数1.3（表2）。对于重大平台和人均基本公共服务用地面积，单列新增规模予以支持，其中，重大平台按每个平台单列规模予以支持，而人均基本公共服务用地面积根据是否小于全省均值进行分配，小于均值的地市规模支持量为大于均值的2倍。

表2 主体功能区规划和区域发展格局系数确定

2.3 影响指标和调节指标测算

影响指标测算。一是数据计算及标准化。根据收集到的基础数据，计算出12个指标原始值，并运用极值法，分正向和负向两类，对指标原始值进行标准化，得到各个指标的标准化值。指标标准化公式分别如下所示。二是综合分值计算。根据12个指标标准化值，乘以各自权重，得出各地市12个指标的综合分值（图1）。

图1 影响指标综合分值计算结果

其中，Si为指标标准化值，ai为指标原始值，amin为指标最小值，amax为指标最大值。

调节指标测算。一是将综合分值乘以主体功能区规划和区域发展格局调节系数，得出调节后的综合分值；二是依据调节后综合分值计算各地市新增建设用地规模占比，结合全省新增总量得出初步新增建设用地规模；三是加上重大平台和人均基本公共服务用地面积的单列规模，得到各地市最终的新增建设用地规模。

3 分解结果校验

从分解结果看，本次新增建设用地分解，一方面较好地落实了广东省主体功能分区，新增建设用地规模重点支持城市化发展区的发展，其中11个全域或主要为城市化发展区①按照广东省主体功能分区优化完善成果，有7个地市全域均为城市化发展区，分别为广州市、深圳市、珠海市、佛山市、东莞市、中山市和潮州市；有4个地市主要为城市化发展区（全域仅有1个县区为农产品主产区或重点生态功能区），分别为汕头市、惠州市、阳江市和揭阳市。的地市，新增建设用地规模占58.62%，且该11地市中有7个地市新增建设用地规模排名全省前10位。另一方面有力保障了“一核一带一区”区域发展格局实施，“一核”和“一带”的新增规模占比较大，其中“一核”的9市新增规模占50.68%，重点支撑“走廊+集群+平台”的网络化产业空间布局；“一带”14市新增规模占73.74%（其中核带重叠②核带重叠7市，分别为广州市、深圳市、珠海市、中山市、东莞市、惠州市和江门市。7市占40.35%），重点支撑港口群、临港经济区和临港新城建设；“一区”5市新增规模占15.94%，侧重支持“据点式”布局现代农业产业园和特色工业园（图2）。

图2 新增建设用地规模分解结果与区域发展格局校验

同时，本次分解结果可以较好地引导空间资源向中心城市和都市圈集聚，重点支撑建设广州、深圳、珠江西岸、汕潮揭、湛茂五大都市圈，推动形成以珠三角城市群为核心，汕潮揭、湛茂都市圈为两翼的中国南海岸大都市带。总而言之，本文以广东省为例，探索将新增建设用地规模分解与主体功能区相挂钩，该方法可以较好地促进不同区域差异化发展，进而提高空间资源配置效率，可以为其他区域新增建设用地规模分解提供重要决策参考。

4 新增建设用地规模分解政策建议

本次研究表明，对于新增建设用地规模分解工作，应结合主体功能定位，落实区域发展格局，并综合考虑人口增长趋势、土地利用效率和用地发展趋势等各类因素，确保分解结果的科学性和合理性，促进主体功能区规划落实和不同区域差异化发展。

4.1 结合主体功能定位，实现资源优化配置

国家空间规划制度改革后，在新的国土空间规划体系下，主体功能区规划成为推进国土空间规划编制的重要指导性规划[11]。在国土空间规划编制过程中，国家要求各省对主体功能区规划进行完善和细化，并进一步在国土空间规划中落实。在省域层面，要更好地发挥城市主体定位功能，提升国土空间利用水平，国土空间规划的要素引导作用显得尤为重要。新增建设用地规模作为国土空间规划的重要约束性指标，其分解下达应充分结合不同城市区域主体功能区定位，通过建设用地资源的统筹优化配置，协调发展与公平之间的矛盾，发挥不同区域的比较优势，实现差异化发展和协同发展。

4.2 落实区域发展格局，促进空间布局优化

区域发展格局是一个区域未来发展和国土空间开发保护的重要纲领，同时也是指导资源要素配置的方向标。在各级国土空间规划编制中，均明确要求构建国土开发保护格局，而该格局与区域发展格局具有高度匹配性，国土开发保护格局是支撑区域发展格局的重要基础。同时，在国土开发保护格局的规划和塑造过程中，新增建设用地资源的投放方向和力度起到至关重要的作用。因此，在新增建设用地规模分解中，应充分考虑和落实区域发展格局，按照不同区域发展方向和组合关系，合理调整分配比例，将建设用地资源重点投放至城镇开发重点区域，支撑国土空间开发保护格局、区域发展格局的形成和发展，促进城市空间布局不断优化。

4.3 综合考虑各类因素，形成规模分解最优解

新增建设用地规模分解是一项系统性工作，除了需要从主体功能角度考虑主体功能区以及区域发展格局的影响，为更好地发挥建设用地资源利用效率，促进解决发展与公平的问题，还应综合考虑人口增长趋势、土地利用效率、用地发展趋势和重大项目用地需求等各类因素。在生态文明建设和耕地保护严格化背景下，应该以主体功能区为指导，结合城市发展实际需求，通过各类因素统筹考虑和综合平衡，形成相对科学的新增建设用地规模分解方案，促进建设用地资源的高效利用和城市高质量 发展。