豫东黄泛区善后救助研究(1946—1947)

肖 倩 倩

(中国社会科学院大学 历史学院，北京 102488)

1938年花园口黄河决堤后，豫东地区20县被黄水淹没，成为黄泛的重灾区。黄泛期间，泛区的自然环境和人居环境遭受极大破坏，民众生命财产损失巨大。虽然国民政府在抗战期间对豫东黄泛区(为表述方便，后文有时也称豫东泛区)进行过一些救济，但由于战争环境的局限和物资的缺乏，泛区的救济工作成效不大，灾民仍在困苦中挣扎。目前学界对于豫东黄泛区的灾荒救助研究，有一定成果(1)以往研究成果对豫东黄泛区的灾荒救助成效及其所产生的积极影响有一定的认可，但亦承认救助措施的弊端及战争环境影响了救助的效果。相关研究有肖铭《论1938—1945年豫东黄泛区的社会救助》，郑州大学2004年硕士学位论文；渠长根《抗战期间国民政府在黄泛区的资源整合与国家调度——以豫东地区为例》，载《军事历史研究》2007年第1期；李思祥《河南善后救济分署研究(1946—1947)》，河南大学2007年硕士学位论文；鲍梦隐《阻敌与救灾：黄河掘堤之后国民政府的应对》，载《抗日战争研究》2021年第4期。。以往研究成果多着眼于对抗日战争期间豫东黄泛区灾荒救助历史的考察。笔者拟在前人研究的基础上，依据相关档案资料、期刊报纸及其他各类史料，对抗战胜利后国民政府行政院善后救济总署和豫分署在豫东黄泛区开展善后救助的历史作出考察，并对其取得的成效和面临的局限作出评价。不当之处，敬请方家批评指正。

一、豫东黄泛区灾情概况

黄河决口后，改道向东南方向流去，豫东地区成为首当其冲之地，共有20县被黄水波及：“其中全部陷入泛区的，计有尉氏、扶沟、鹿邑及太康等四县；半陷入泛区的，计有中牟、鄢陵、西华、通许及淮阳等五县；局部陷入泛区的，则有郑县、广武、洧川、开封、陈留、沈丘、商水、项城、睢县、杞县及柘城等十一县。被陷面积，约占六千余平方公里。”[1]1黄河东南泛之后，豫东黄泛区“人口死亡者325598人，占原有人数10.43%，逃亡者1172687人，占原有人数37.56%；土地淹没6505113市亩，占全耕地69.30%；房屋损毁1464066幢，占原有房屋数36.97%”[1]2。黄水的长期泛滥使豫东泛区遭受了严重的人口和财产损失。

抗战期间，国民党当局认为改道后的黄河具有军事战略价值，不欲堵塞决口。泛区灾民忍苦受艰熬到抗战胜利。抗战结束后，外逃者渴望结束逃亡生活返回家乡，留守泛区者亦希望回归正常生活。泛区的恢复面临种种困境：黄河尚未堵口，堤防毁坏严重，河道淤塞不畅，若不加修复，无法恢复生产和生活；外逃者身无长物，无力自主返乡；庐舍荡然无存，灾民无处栖身；田亩被淹，灾民缺乏牲畜、农具及种子，无法耕作；医疗卫生条件极差，疫病流行；交通不达。在如此严重的灾情下，若只依靠民众自己重建家园是不现实的，政府的统筹规划和物资援助必不可少。国民党政府对泛区的善后，既是泛区重建的应有之义，亦是对国民党军事当局进行决堤和放任黄水漫流等行为的一种救赎。

二、豫东黄泛区善后救助举措

早在第二次世界大战还未结束时，反法西斯同盟国家特别是英美等大国基于战后对参战盟国进行救济的考虑，于1943年11月成立了联合国善后救济总署(简称“联总”)，作为统筹战后国际善救工作的专门组织。为配合联总的工作，国民政府行政院于1945年1月成立行政院善后救济总署(简称“行总”)，作为开展国内善后救济业务的机构。因各地受灾情况各不相同，行总在全国分设15个分署，由分署具体掌管其区域内的善后救济工作。河南分署于1946年1月1日在开封成立，“署长马杰，副署长王式典、潘澄侯”[2]。行总和河南分署在联总的物资援助下，对豫东黄泛区进行了一系列善后救助工作，主要包括黄河的堵口与复堤、河道的疏浚、难民的救济、农业的善后、医疗卫生的救助以及交通的恢复等方面。

(一)堵口复堤与疏浚河道

黄泛区形成的直接原因是黄河在花园口的决堤，为使泛区不再遭受泛滥之灾，就必须实施堵口复堤工程，让黄河回归故道，从源头上解决泛滥问题。抗战期间，限于各种形势，国民党当局无意于堵口复堤工程的举办。抗战胜利后，鉴于黄泛区所遭受的严重损害，黄河堵口已成不可推卸之任务。国民政府“遂以黄河堵复工程，为复员工作第一急务”[3]，着手准备堵口工作。联总对黄泛区的严重灾情亦颇同情，向国民政府提供了大量堵口复堤物资。鉴于一部分黄河故道处于中国共产党领导的解放区内，国民党政府和解放区政府双方协定：“整个黄河工程将不受任何军事及政治影响。”[4]

1946年2月，国民政府设立黄河堵口复堤工程局，负责堵口复堤的全部技术问题。在堵口复堤工程中，河南省政府负责召集民工，行总和豫分署负责供应工程器材和工赈粮食，陇海、平汉两路负责器材及工粮的运输。

在联总的物资供应下，花园口堵口工程于3月1日开工。开工当天，“十五万民工在本署(指豫分署)面粉、旧衣供给之下，一齐动工”[5]。堵口工程最初采用平堵法，但由于各种因素，平堵法于1946年末告之失败。其后改用“我国习用之进占合龙旧法，利用石坝为堵口正坝，并于正边坝间，浇填土柜，由东西桥头同时相向并进，至缺口处扎成金门占，盘筑稳固，以便合龙，同时并加挖引河三道，合龙采取推下柳辊法”[6]205。经过三个多月的努力，花园口口门终于1947年3月15日晨4时完成合龙，4月20日闭气，黄河堵口工程乃完全告成。

对于黄河堵复工程，河南分署在1946年间“曾先后派遣五个工作队出发工作，办理工振(赈)，工作地点遍布泛区二十县，小工地在五十以上”，自3月工程开工至11月底，完成之工程有“修筑广武至花园口铁路基工程；整修泛区沙河堤工程；堵修郭当、大吴二口工程。其他部分竣工及正在进行中之工程尚多，前后共计发出四十八磅半装面粉956377袋”[7]15。花园口的堵口及下游河堤的修复皆采用工赈办法，河南分署派出“五个工作队，两个卫生队，二十三所前进仓库，配合实施工振(赈)，办理食粮供应及医疗事宜”[8]4。

自1946年3月工程开工至1947年4月堵口合龙完成，黄河堵口工程“共发出工赈面粉1300余万市斤，折合6873公吨，其用途如下：堵口及挖引河工粉8883827.5市斤，修复新旧堤工粉3482285市斤，采石工粉1230657.5市斤，工人一次旅费粉151107市斤，共计13747877市斤”[6]207。堵口复堤两项工程用款及管理费用，“由水利委员会暨黄河水利会陆续核拨，共计国币592亿元(旧币)。至堵口全部工程，总计实做土工3013900公方，扫坝566062公方，卯工1367800工，硪工31600工，打桩33600工，架桥8500工，木匠37200工，船夫4700工，铁匠1700工，泥匠1300工，浅箔700工，码石30300工，装土袋5000工，捆柳把36000工，编铁丝网4100工，其他(打绳、机匠、运料、加班等工)不计”[6]208。黄河堵口与下游复堤，“计用工粮二万八千余吨，工作人数合计在六十万人左右”[9]。

黄河堵口工程完成后，黄水回归故道，豫皖苏三省结束了长达九年的黄泛之苦。泛区的农地逐渐干涸，外逃灾民以农地耕作可期，纷纷返回家乡。泛区各河道，不再遭受侵夺和泥沙淤积之患。黄河的堵口是泛区善后救济的首要任务，为当地善救业务的开展和泛区重建提供了基本的安全保障。

黄泛期间，黄河携带大量泥沙，随黄水泛滥到处淤积。对于河流来说，河槽因为地势较低，沉积的泥沙比平地多些，致使泛区河道均有不同程度的淤积。泛区河道被淤塞后，水流不畅，失去储水、排水的功用，危害甚大。为解决河道的淤塞问题，河南分署对泛区的河道进行了疏浚与整理。西华县境内的颍河被黄水淤塞，时常泛滥成灾。河南分署派员测量后，会同黄河水利工程总局组成颍河疏浚工程队，拨发食粮物资进行疏浚。颍河的疏浚工程采用以工代赈的方式，由河南分署第四工作队担任工赈机构，配给大米、小麦、干豆等作为工粮。自1947年9月25日开工至11月22日止，实作土方“670108.9公方，完成全工程40%，发出食粮物资计1675吨，直接受惠人数达50万人”[6]241。河道的疏浚有利于恢复河流原来的功用，减少河水的泛滥，对人居环境的改善有着积极作用。

(二)难民的救济

黄河泛滥后，泛区灾民背井离乡者甚多，固守家园者亦生活无着。为接遣难民还乡和赈济灾民，行总和豫分署开展了接遣和救助工作，设立食宿机构，发放急赈和特赈物资，帮助灾民返回家乡、维持生计。

豫东泛区灾民因战灾与水灾常年逃亡外省特别是陕西省者甚多。抗战胜利后，逃亡者欲返回家乡。1946年春，为协助陕省豫籍灾民还乡，河南分署“派员携款六千万元，赴陕办理急赈，同年冬复呈准行政院汇拨四亿元交陕西省府，专为救济豫难民”[6]236。河南分署利用这些赈款，向陕西省各区灾民发放面粉、小麦，或直接发放赈款。急赈物资的发放，不仅可以挽救部分灾民的生命，还使他们有了返乡回籍的物质保障。

1947年未堵口前，河南分署致力于通往泛区交通线的修复，以便接遣到达省内的灾民。分署“沿郑州、西华、扶沟等地，设立返乡难民招待站二十处，沿途供食宿，每日归来者二三千人。截至1947年3月底止，计遣归泛区难民147303人，发出食粮752603斤，现金382895650元”[6]236。

河南分署在开展业务期间，曾设立若干食宿机构，收容灾民，其目的在使老弱妇孺皆有所养，灾民有屋可居。河南分署办理的食宿机构有不同种类的粥厂如甲种粥厂和乙种粥厂、活动厨车、免费牛奶供应站和贫民食堂等。分署在西华、扶沟、尉氏、鄢陵、淮阳、沈丘、中牟、太康办理甲种粥厂，在沈丘、郑县、杞县办理乙种粥厂，向灾民中的残废有疾病者、孤寡无依妇女以及12岁以下的贫苦幼童提供食物[10]81-82。粥厂设置的地点多为曾经既受战灾又受黄泛灾害的县份。周口自从设立粥厂以后，在此聚集就餐的日多，“于是训练幼童唱歌识字，组织妇女纺织、结鞋、织袜、制毛巾等”[7]24。活动厨车主要招待归耕及流亡的灾民。牛奶为营养品但数量较少，仅向儿童供应。在周口站设立的贫民食堂，其救济对象主要是贫困灾民。此外，分署各工作队“以赤贫难民集聚之多寡，酌量为其修建房屋计1813间”[6]241，收容灾民居住。

除食宿机构的设立，河南分署还多次发放急振(赈)物资，救济泛区灾民。1946年，河南分署为救济春荒起见，“分别于豫省各县发放急振(赈)面粉，每县一千袋，以非振(赈)不活之贫民为对象，第一批于3月上旬起至6月中旬止，先发放灾情最重尉氏、安阳等二十县……尉氏、中牟等十七县，各发一千袋”；第二批急赈物资的发放“于4月上旬起至6月下旬止，普遍发放每县面粉一千袋，灾情严重者加发一千袋……总计发放面粉二千袋者有尉氏、广武、汜水等二十三县，一千袋者有长葛、密县、洧川等四十六县”[8]1。7月21日，黄河水暴涨，西华、淮阳等六县泛滥成灾，河南分署“特发放临时急振(赈)，计西华、淮阳、扶沟、沈丘四县各发面粉二千袋，项城、商水两县各发面粉一千袋，共一万袋”[8]2。河南分署为救济急需衣着之贫苦难民，发给“泛区各县贫苦小学生棉花170包，钮扣36箱，冬季棉衣料表布343捆，里布由空面袋改充，计330253个。预计可供小学生76202人缝制冬服之用”[11]。1947年3月，在灾情最重之尉氏、扶沟等10县，“发放精盐113500斤”[6]236。

老弱妇孺皆属弱势群体，行总和豫分署在办理救济工作时对此类人群皆给予优先救济，并提供特赈物资。对于收容此类特殊贫苦灾民的机构，也给予优先协助。1946年，豫分署“补助泛区之救济院共20单位，自创孤儿院3所，收容难童1000余人。1947年初在泛区设粥厂20处，利用蒸气锅煮粥，专供泛区老弱妇孺就食，每日平均就食者，在四万人以上……为增进儿童营养，先后发放奶粉、汤粉等50000余磅”[6]237-238。

为救济灾民并辅助他们就业起见，河南分署将从行总配到的缝纫机用于设立小型缝纫机工厂，收容灾民并授其技能。1947年，河南分署“提拨缝纫机50架，交由开封中华基督教青年会、开封天主堂福利委员会、尉氏浸礼会、泛区工读学校、河南省妇工会等机关，分别在开封、郑州、许昌、信阳、尉氏等处设立缝纫班共7班，由其免费招训贫苦男女。每班除拨发缝纫机至少5架外，并各配发成人外著衣料里表布2000件，内分呢料、布料两种，并各针线若干，均作各该班资产，不再收回，俾其巡回周转，长期传授缝纫技能，以求普遍。但不得为私人谋利或做军服，并订合约以示限制”[10]88-89。设立缝纫机工厂收容灾民，既为灾民提供了救济，又帮助他们习得技能，是一种积极的救济方式。

(三)农业的善后

豫东泛区在历史上，大部为传统的农产区，民众多以务农为生。1938年黄河决口后，黄河水时常淹没耕地，泥沙的淤积使民众无法耕作，泛区灾民失去了赖以维生的生计来源。耕地和耕作是民之根本，农业的善后关系到泛区民生民力的恢复。因此，行总和豫分署对泛区农业实施了一系列善后工作，包括农地的代耕与复耕、发放农业生产资料、防治蝗虫、凿井灌溉、防沙造林以及组织合作农场等。

泛区耕地长期受泥沙淤积，仅靠人力耕作不易，河南分署利用行总配发的曳引机帮助灾民代耕。使用曳引机耕地在当时尚属首次，分署开设曳引机训练班，招募学员进行训练。河南分署在1946年5月23日和7月25日，“先后奉配到豫曳引机两批，共五十四部，即择黄泛区尉氏县樊家村试行训练并垦荒。第一期训练大学生二十七名，于7月底结业，代耕及犁耙完竣之地，约九千五百余亩，均已随时播种，难民闻风归来者三四千人”；第二期曳引机训练班“招高中学生三十名，于8月1日派往樊家村继续训练。嗣以豫东战起，经派员随带曳引机十五部，前往方城筹备代耕。惟以附件未到，延至10月下旬始开始工作，共耕地一千二百余亩。后调至扶沟练寺镇推行训练及代耕工作，11月9日续到大型曳引机三部，亦运往扶沟参加工作”；第三期曳引机训练班“招初中学生三十名，分发尉氏、扶沟两农场分别训练”[7]18。

黄河堵口后，泛区土地逐渐干涸，原有的农田阡陌界限消失，极适合曳引机的使用。曳引机的耕作效率远高于人力，“每犂每日可耕地40余亩，每部圆齿耙可耙120亩，齿耙可耙200亩”[6]238。当时国内最大的曳引机耕作地点即是河南“尉氏、扶沟、西华、太康、淮阳等县的黄泛区”[12]。豫分署在尉氏、扶沟、西华、太康、淮阳等县组织了三个复垦队，利用曳引机“共耕地569589亩”[6]239。

泛区地域较广，急需耕地较多，仅靠曳引机代耕尚不够。为补充曳引机的不足，河南分署设立代耕站，利用耕牛代耕。1946年，分署“购备耕牛131头，在扶沟设立代耕站。截至1947年5月，共耕地15481亩。嗣以管理不便，将耕牛原价出让附近农民，此项工作逐告结束，已耕地亩分交农民自行播种”[6]239。

除使用曳引机和畜力代耕外，河南分署还利用工赈物资奖励难民复垦。1947年4月，分署“在西华旧城周围以工赈方式奖励难民复垦，同时泛区各工作队在尉氏、太康、沈丘等县辅导农民自动开垦，截至1947年11月底止，共垦地1033206亩，亦均经农民播种”[6]239。

黄泛期间，灾民的农业生产资料或被黄水冲走，或因贫穷而卖掉，再加灾民逃离家乡多年，更无任何生产资料可供使用。行总和河南分署考虑到此种情况，将联总供给的小型农具，无偿发给泛区各地使用。另外，分署亦于当地购买农具，赴泛区各县发放。在开展业务期间，“行总曾配发小型农具202744件，共合592.880长吨，均分别配运泛区各地，按每户农具二件发交农民应用，受益者十万户”[6]239。

为帮助灾民复垦，河南分署向灾民发放种子和肥料。河南分署发放泛区种子有三次：“第一次为冬季作物种子的发放，该署于三十五年(1946)秋季筹备麦种948415市斤配发尉(氏)、扶沟、西华、淮阳等县农民播种，除损耗外，计实发麦种946492市斤，配发户为20212户；第二次为夏季作物种子的发放，三十六年(1947)春，分署经呈准30亿元在郑州、许昌、漯河、周口购买大豆、菜籽、高粱、芝麻、粟等。春耕种子2737190市斤，配发于中牟、尉氏、鄢陵、扶沟、西华、淮阳、商丘、商水等县，计实发2769682市斤，受分发户数为102073户；第三次为冬季作物种子的发放，三十六年(1947)秋，该署呈奉核拨100亿元在开封、郑州、许昌、扶沟、漯河、周口采购麦种计425921斗(合6393185市斤)，配给中牟、尉氏、鄢陵、扶沟、西华、淮阳、商水、太康，计实发410925斗(合6146167市斤)，受分配户数为193645户。”[10]98发放种子是一种积极的农业善后措施，有利于恢复农村的经济元气。

此外，河南分署将行总配给的化学肥料如过磷酸钙等无偿发放给泛区各县，“化学肥料曾发放438长吨，施肥田地达80000亩”[6]239。除发放肥料外，分署还发放肥料代金，帮助农民购买肥料。河南分署于1946年3月在泛区配发肥料代金，“每县300万元至500万元不等”[10]103。

黄水泛滥造成泛区生态环境的改变，使黄泛区成为蝗虫发生的渊薮。黄泛期间，泛区蝗灾发生频率高，灾情严重，给农业生产带来极大损害。1946年，豫东泛区再次发生蝗虫灾害，蝗蝻蔓延甚炽。为防治蝗灾，5月，行总成立蝗虫观察队，举办治蝗训练班，拨运大量物资，动员民众防治。行总和豫分署在泛区实行“‘掘沟围打’同‘撒喷毒饵’两种方法来消灭蝗虫，并且奖励农民捕蝗，采用以粉易蝗法，就是农民以蝗蝻二两来换取面粉一斤”[13]27，“得免灾害之区约有二十七万余亩”[6]239。1947年三四月间，扶沟练寺、西华、淮阳一带又出现跳蝻，“行总立即发动当地学生及农民一万五千人捕捉，计灭除跳蝻四十五万斤，受益田亩达二百万亩”[13]27-28。1947年秋，秋蝗又告发生，河南分署协助农民竭力扑灭，“计收购蝗蝻166万余斤，围打捕杀52万斤，毒杀160万斤”[6]239。

泛区内水井多被泥沙淤塞，水源缺乏，有些地区不但农田耕种缺水，饮水亦成问题。为便利农田灌溉及灾民饮水，河南分署利用行总拨配的凿井机，采用工赈方式进行凿井。1947年4月，豫分署组设凿井训练班，7月11日，组成凿井工作队，“在泛区各县完成井数为1606口”[10]108，极大便利了农田灌溉和灾民饮水。

黄河堵口后，黄泛沉积的泥沙部分变成沙丘或沙地，沙土随风飘动，风沙相长，十分影响民众耕作或居住。保土防沙成为泛区善后极为重要的工作。1947年9月，河南分署与农林部及中央林业实验所合组保土防沙造林工作队，勘定中牟十里头为防治区域，设立苗圃，培植树苗，建立防风林带，引导民众在防风林带间从事合理耕作。至12月中旬，培植树苗“3804989株，承种农户2688户，承种面积54192亩，共发食粮760998市斤”[6]240。

泛区农地被泥沙淤积后，变成广阔平坦的地面。行总和豫分署认为当地“可做合作农场的试验，使用新式农具，作工化农业的开端”[7]27-28。河南分署在农垦队所在地扶沟练寺和西华王牌坊，协助农民组织合作农场。至1947年年底时，“共组成合作农场79处”[10]112。但是，泛区合作农场无法从根本上触及当时的土地制度，更没有办法进行彻底的土地改革，再加上物资的缺乏和封建势力的渗入，合作农场的效果不佳。合作农场的举办，不但不能给贫苦农民造福，反易被地方有势力者所利用，作为掩护剥削的工具。

(四)医疗卫生的救助

长期的黄水泛滥极大破坏了泛区的生态环境，致使该地环境恶劣，疫病流行。因连年水灾频发，泛区内常有积水坑，蚊虫、细菌大量滋生。飞扬的风沙易使眼部患病。水井多被淤塞，灾民“靠近河者便吃黄水，离河远一点的便以坑中的积水为饮……如积水干涸，便须走数十里往汲”[14]，极难保证水的质量和卫生。再加灾民营养不良，“医药缺乏，而环境卫生也丝毫谈不到，群居杂处，肮脏潮湿，一有传染病，便很易蔓延开来，无法扑灭”[15]。豫东泛区曾流行一首歌谣：“黄水窝，失火、生病、蚊蝇多，少盐无油啃干馍。蚊子咬，蝇子叮，霍乱伤寒痢疾常发生，熬不过去就送命。”[16]在豫东地区，“疟疾、回归热及赤痢等传染病，黄泛区流行最烈”，黑热病以“豫中豫东一带为最甚，堪称为严重之‘地方病’”[17]。“其他沙眼、皮肤病亦流行甚广。”[18]为改善泛区落后的医疗卫生条件，控制疫病的蔓延，河南分署在泛区各县开展医疗卫生工作，为灾民提供医疗服务。

分署开展卫生医疗工作的方式有两种：第一种为设立医疗工作队，分布各地直接为灾民服务；第二种为借助原有医疗机构间接为灾民服务，其方式或将医药器材及救济物资配发各医院及各社会救济机构，或采工赈方式，协助原有医疗机构修建房舍。

豫东黄泛区黑热病蔓延严重，豫分署设立黑热病防治队，专为黑热病患者诊治，共计“诊疗该项病人3986人”[6]238。黑热病防治队的设立，在一定程度上控制了疫病的传播和蔓延，拯救了灾民患者的生命。

河南分署成立卫生队3队，分驻花园口、扶沟和周口。此项卫生医疗队除为堵口工人施诊外，并为该地难民服务。截至堵口合龙前，“计已治疗162343人，防疫注射32967人，灭虫38331人。此外，在村镇中巡回医疗时，散发之医品计奎宁9336瓶(一千粒装)，阿太卜灵33瓶(五百粒装)，奎宁针140套(一打装)。同时增设牛奶站与医务相辅而行，计发出牛奶328611听(一磅装)，受惠者64350人”[6]238。防疫注射、灭虫、发放治疟药品等措施，在一定程度上有利于控制疫病的蔓延。

河南分署为借助原有医疗机构间接为灾民服务，特根据委托救济原则，将医疗器材配发各医疗机构使用，并规定受配机构必须在合约约束下开展业务，“不得出售受配的药品器材，同时并须设立的五分之一免费病床及的(应为衍字)三分之一免费门诊”[10]93。泛区各医院在抗战期间，遭受严重损失，有的已不能再继续开展工作。河南分署为协助此种医疗机构的恢复起见，特以工赈方式，拨助工粮及修建费，帮助修建泛区各医疗机构，改善了医疗条件和医疗环境。

(五)交通的恢复

抗日战争期间，国内的铁路、公路等交通破坏严重，战后交通的恢复迫在眉睫。正如行总署长蒋廷黻所说，“中国最迫切之需要，则为改善国内与对外之交通，盖无适当之交通运输设备，则无法分配吾人在外所获得之些微供给”[19]。对于黄泛区来说，再加上黄水的泛滥、泥沙的淤积，泛区内普遍无路无人，遍地淤沙，交通极为不畅。交通的恢复和善后，不仅对善救物资的运输极为重要，也是泛区重建极为关键的一环。基于物资运输和泛区重建的需要，河南分署以工赈的方式在泛区修筑公路，力保交通的恢复与畅通。

在业务施行期间，1946年度，河南分署修筑“泛区公路250公里”；1947年度，“继续完成开封经尉氏至许昌、许昌经鄢陵至扶沟两公路250公里，扶沟经西华、周口至淮阳及至漯河两公路150公里，共计完成泛区公路650公里”[10]112。泛区公路的修筑为物资的输送提供了保障。否则，即使有物资分配给泛区，也无法运入，更遑论对当地的救济和善后了。

三、豫东黄泛区善后救助的成效和局限

(一)善后救助的成效

1946至1947年间，在联总的物资援助下，行总和河南分署配给豫东黄泛区大量物资，进行了一系列善后救助工作，取得了一定成效。先来看两年间行总和河南分署在豫东黄泛区发放各类善救物资的情况。表1是自1946年1月至1947年11月河南分署发放泛区的物资统计表，从表1中可以清楚得知物资的发放种类及数量。

从表1中可知，在黄河未堵口前，行总和河南分署共计发放泛区物资9567.691长吨，黄河堵口后，共计发放泛区物资31150.2615长吨。豫东泛区在两年间一共得到物资40717.9525长吨，数量不可谓不多。而且，在豫皖苏三省泛区的善救中，豫东泛区得到的物资数量是最多的。根据行总的统计，截至1947年7月底，行总拨运三省泛区的物资及款项，“河南分署占总数三分之二以上”[13]38。行总和河南分署在豫东泛区发放的物资种类包括食粮、衣物、农具、种子、肥料、药械等项。以上善救物资的发放和善救活动的开展，对于灾民的救济、农业的善后、医疗环境的改善以及交通的恢复等方面，均起到积极作用。1947年1月，河南分署工作人员在黄河泛区善后建设会议上提及：“我们人员初去时，人民因怀疑，颇难合作，如今他们不但极愿合作，而且对我们的计划与设施，莫不欢迎接受，诚恳执行。”[7]23-24泛区灾民对分署工作人员及其工作经历了一个从怀疑到配合的过程，也可从侧面说明善后救助的成效。

表1 行总和河南分署发放泛区物资统计表

豫东黄泛区的善后救助成效到底达到一个怎样的程度？表格2展示了至1947年底时豫东泛区复建成效和主要损失的对比情况，从表中可以清楚地得知泛区的善救成效如何。

表2 豫东泛区复建成效与主要损失对比表

从表2中可以看到，在行总和豫分署对泛区开展为期两年的善后救助后，泛区归耕人数为463369人，归耕人数占逃亡人数的39.51%；复垦亩数为1618276亩，占涸出待耕亩数的60.67%，复垦成效显著；修建房舍1813间，占毁损房舍的0.12%，泛区房屋损毁数量多且严重，修建房舍费时费力，故复建成效较低；发放农具202744件，占损毁农具的11.85%(经笔者计算，应为11.30%)；补充牲畜为131吨，占牲畜损失的0.02%；发放衣着2566.584长吨；发放食粮31105.4761长吨，占食粮损失总数的1.19%(经笔者计算，应为1.76%)。总的来看，农业善后和灾民救助取得的成效略好一些。1947年9月，当行总黄泛区视察团视察完毕返回上海后，发表观感称：“此次行总专机在豫西华、扶沟、周家口、太康一带泛区上空低飞视察，见大已呈已一片绿色，农作物正在滋长中，无复往日之荒漠矣。”[20]

豫东泛区范围广大，灾情惨重，欲以两年时间去弥补九年的损失，确实较为困难。行总和河南分署当时取得的成效，虽不至圆满，却也挽救了一大批灾民生命，使灾民返回家乡后能够生存，为泛区重建奠定了初步的人力基础。行总和河南分署帮助泛区恢复农业生产，为农村经济元气的恢复奠定初步基础。其他如泛区医疗卫生条件和交通运输的改善，均取得了一定效果。对于以上行总和豫分署在泛区开展善后救助活动所取得的成效，应该给予肯定。

(二)善后救助的局限

尽管行总和豫分署对豫东黄泛区的善后救助取得了一定成效，但其善救工作仍面临种种局限，影响了善后救助的效果。行总和豫分署的善救工作所面临的局限主要有以下四方面。

1.战争环境的影响

抗战胜利后，国内和平环境并未维持太久，国民党发动内战直接影响了各地善后救济活动的开展。正如马歇尔与司徒雷登在1946年8月10日的声明中所说：“目前中国各地战事蔓延，势必妨碍联总与行总前对救济工作预期之顺利进展。”[21]豫东黄泛区是国共双方军事活动的前沿地带，其善救工作即受到了战事的影响。据河南分署工作人员描述：“堵口前，黄河新道，把泛区划分了河东河西两区，河东是共区，河西是政府的辖地。两地区还能相安无事。我们的工作，当然很少受影响。堵口后，新河道干涸，泛区成了一个，再没有河东河西之分，是政府的绥靖区，也是中共的游击区，于是战事随时发生，我们的工作也随时受影响。”[1]12战争造成了工作人员的伤亡和物资的损失。例如，自漯河经周家口、槐店至界首的漯界线是运输泛区物资的重要线路，负有双重任务，一为补给泛区物资；一为接转由蚌埠水运而来的物资。此路物资运输受战事影响，有过很大损失。据豫分署记载：1947年8月，国共冲突激烈时，“周家口情况恶化，两方作战激烈，不仅物资损失惨重，在那里从事于物资转运工作的同仁，竟也有两位惨遭牺牲了”[22]。善救工作的开展，需要一个和平安定的环境。然而，当时政治环境和军事环境的恶化直接影响了泛区善救业务的推行。战争的爆发，不仅影响物资运输，连工作人员的人身安全亦无法保障。当一地突发战事时，该地的善救工作即无法进行。行总和豫分署的工作深受战争环境的制约，影响了其成效。

2.交通的破坏和仓储的困难

抗战期间，国内公路、铁路等交通设施破坏严重，一时无法完全恢复。河南分署署长马杰在行总第一次工作检讨会议上提及：“河南的交通，可说始终不通，铁路一再修复而一再破坏。”[23]从抗战胜利到1947年，豫省境内“陇海和平汉两路始终没有全线通车，机车与机煤尤感缺乏。公路被破坏的，虽然大都铺竣，而路基和路面完好的仅占30%，桥梁和涵洞完好的几乎没有。公路局卡车战前有110部，现在只剩了20%。在这样的运输条件下，总署虽拨来汽车百部，要以之担负全部运输工作，力量真是微乎其微”[24]。交通的不畅影响救济物资的输入和工作人员的进入，对泛区善救工作的开展产生了不利影响。由于“战后交通的困难和旅费的昂贵，原先决定分赴各分署工作的人员，大都无法赴任，而由各分署长自行就地取材，设法罗致”[25]。这是交通不畅对工作人员赴任的影响。因为交通的破坏，救济物资不能按时到达的情况也时常出现。据河南分署工作人员回忆：“总署运送救济物资到河南来的两条大动脉——陇海和平汉，陇海路最近被截断了，有四列车的物资全被隔在徐州以东。平汉铁路则特运紧急，车皮无多，原配河南的一万多吨物资，则奉令改拨。回忆一年来，因为交通的时通时断，总署原来配拨河南而后来又改拨他处的物资，总计在二万吨以上。也就是说，因了交通的困难，河南要少了两万多吨物资。这是永远补救不了的损失，因为总署把配拨物资改拨之后，绝不会把改拨的数字再补充起来。”[24]1对于泛区来说，因常年遭黄水淹没，黄沙淤积，交通的毁坏更为严重。被破坏的交通十分影响善救物资的进入，着实不利于泛区的救济和善后。

除了运输方面的困难，物资的仓储也出现了问题。常年的对外战争，造成了普遍的房荒，物资无处存放。据河南分署工作人员描述：“1946年度，我们预计仓位为十万吨，然而尽了最大力量以后，只不过找到三万多吨的仓位，后来在不得已的情况下，才设计扩充并推广露天仓库。”[24]1没有足够的仓储空间，即使物资运至泛区，也会因储存不良而备受损失，影响泛区救济的成效。

3.过于仰赖外援和现实环境的制约

战后的中国，满目疮痍，开展善救工作的人员和物资奇缺，不得不仰赖外援。时人认为：“若无联总的成立与拨助物资，我国不会有什么具体的类似的工作出现，间或有之，亦必为临时和规模甚小的急救工作，说不上善后救济的。”[9]53对外援的仰赖必然受他人的限制。例如，战后国内缺乏堵口工程所需的必要机器设备，黄河的堵口则要等联总物资到后才能施行。1945年11月前并未有相关物资运到，该年黄河工程无实际行动。1946年2月，虽然黄河水利委员会成立黄河堵口复堤工程局，但由于缺乏款项和物料，且打桩机等关键设备未到，堵口工程并无大的进展。再加其他政治原因等，1946年，黄河堵口未按计划完成，泛区灾民又多受了一年的黄泛之苦。行总和豫分署在善后救济的过程中过于仰赖外援，对善后救助工作产生了不良影响。

联总和行总提供的物资有限，开展善救活动的时间只有两年，泛区却范围广大，受灾严重。此种现实决定了泛区的善救和重建并不是一蹴而就的。正如河南分署在黄泛区善后建设会议上所说：“泛区太大了，破坏得太澈底；试想在一无所有的荒地上，在柳丛苇堆里为千万人寻求安身之处，是何等艰巨的事。”河南分署亦承认，其所做的工作，“不过是一点一滴，受惠者也只是极有限的数目”[7]3。黄泛区被破坏严重，其重建并非短期能完成。救济物资的发放和善后业务的开展是一方面；另一方面，泛区更需要良好的计划、强有力的执行机构、正确的善后方法和必要的恢复时间。

4.部分善后救助措施的弊端

在行总和豫分署对泛区开展善后救助的过程中，部分善后救助措施存在的弊端，对其成效不无影响。对于各类工程的实施，行总“为免除剥削舞弊而达到直接施惠予被救济者起见，对于工程的进行，在政策上决定极力避免包工制度。因此规定所有工赈工作的实施，只限于非包工进行之供应工程，即虽在同一工程中，行总决不负责其中采用包工制进行的部分工程的物资”[10]78。此种原则在执行时却未得到彻底贯彻。花园口的堵口，曾在部分工程或某一时期内，采用包工制度，而行总仍然视其为工赈范围，将面粉直接交给包工头发给工人。又如各市县工程进行，多由分署和地方机关联合办理，其中不少仍采取包工制，享受行总物资的配拨。之所以采用包工制，是因为承包人员掌握更好的技术，能够更好地实施工程或争取时间，虽是迫不得已之计，却易使工人遭受工头剥削，进而影响工赈的效果。

另外，行总在以工代赈的受赈资格上规定，“尽量优给难民”。但在实际执行过程中，此举很难有实效。堵口的工人，“大部分均由地方政府采用征召方式召集而来”[10]78。这些征召而来的民工很难保证他们都是应该受救济的难民，非难民必然会占用本应属于难民的物资和救助。此外，由于各种因素的存在，灾民受惠程度也不尽相同，难保公平。例如，参加堵口工程的工人，受距离远近及交通情形的制约，并不是泛区各县灾民都能有参加的条件。据时人研究，“泛区中以郑县、中牟、广武、洧川参加堵口的工人最多，而很多泛区的县份以路远并无工人参加堵口，因此亦不能受到工赈之惠”[10]79。

四、结语

1938年黄河泛滥是抗日战争中国民党军事当局为阻止日军侵略脚步而制造的一场人为灾难。在抗日战争期间，由于军事的需要和现实环境的制约，国民党当局无心也无力于黄河的堵口和泛区的大规模救济。抗战胜利后，行总和豫分署借助联总的物资援助，在豫东泛区实施了一系列善后救助举措，取得了一定成效。但是，由于各种主客观因素的影响，豫东黄泛区的善后救助亦遭受着各种局限，使其得不到最大效益。从豫东黄泛区的善救历史来看，行总和豫分署一度想借助联总的物资援助促成泛区的恢复和重建。但是，泛区的恢复并非短时能完成，直接救济性质的物资发放也不是长久之计，动荡的战争环境更给泛区的善后平添了许多困难。从1949年后黄泛区的重建历史来看，泛区的真正恢复只能是在和平安定的政治环境、为民的政府的有效管理和正确的建设指导下，方能彻底实现。