党内巡视的法治逻辑及其实践路径分析

□周悦丽 金若山

（中共北京市委党校（北京行政学院）法学教研部，北京 100044）

巡视是党内监督的战略性制度安排。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把巡视作为全面从严治党的重要抓手，持续推动、不断赋予巡视制度新的活力，巡视利剑作用不断彰显。党的十九大之后，中央进一步明确，要坚持实事求是、依规依纪依法高质量地推进巡视的全覆盖。习近平总书记指出：“巡视也不能乱作为，要坚持依规依纪依法，提高巡视工作规范化法治化水平。”[1]这实际上为党内巡视的规范化、法治化提出了明确要求。

一、党内巡视法治化及研究范式

党内巡视法治化是坚持依法治国和依规治党有机统一的内在要求，是党依法执政的重要内容，也是党的领导法治化的应有之义。党的十八大以来，党内巡视制度及其实践取得了长足进展；但是，对照新时代制度治党、依规治党新要求，运行中仍然存在一些问题，主要表现为：在巡视权方面，还存在着巡视权限设置不够清晰、巡视权力行使的责任追究制度不够健全、对监督者的监督还有待加强等问题；在巡视程序方面，巡视流程的设置和运行中欠缺明确的程序考量，巡视独立性和参与性的保障协同机制还不够完善；在巡视思维方面，巡视组成员开展工作的思维逻辑不同程度存在着欠缺法治意识，尤其欠缺实现逻辑推理与政治判断有机统一、规则思维与原则思维有机结合的自洽和自觉，在运用法治思维推动党内巡视的能力方面尚有很大的提升空间。这些状况都在一定程度上制约了巡视的制度效能①这些问题不仅阻碍了高质量巡视报告的形成，还将导致巡视领域的违纪违法。参见《中央巡视组原副组长董×严重违纪违法被开除党籍》，《人民日报》2021 年4 月13 日；陈熊海：《原广东第六巡视组长刘××受审被控受贿超5000万》，中国青年网，http：//news.youth.cn/gn/201802/t20180208_11391708.htm，访问日期：2022年4月9日。。因此，进一步强化理论分析，理顺巡视制度的法理及其实践逻辑，标本兼治，在法治的轨道上推动巡视高质量发展是巡视制度建设的重要问题。

目前学界有关党内巡视法治化的研究还较少，这与依规治党、推进党内巡视高质量发展的时代要求很不协调。从已有的研究看，“法治视角下巡视工作制度机制的完善”[3]“法治视野下的党内巡视制度建设问题研究”[4]以及“新时代党内巡视制度法治化的路径创新研究”[5]等，都对巡视工作中法治相关问题做了有益分析，从制度化层面为党内巡视的规范发展提供了重要参考。与既有研究不同，本研究重在从巡视权、巡视程序、巡视思维三个维度，梳理分析党内巡视制度及其法治价值，进而更深一步探讨提升党内巡视法治化的实践路径。相对于外来的，这是一种内生的法治化方案，是一种“建构性解释”[6]意义上的法治化方案，因而是一种更温和、更务实的研究路径。

沿着巡视权、巡视程序、巡视思维的逻辑探讨党内巡视法治化问题，既遵循了目前学界关于法治的一般研究范式，更是立足于法治的中国语境的实践性考量。在法治研究范式中，无论形式法治、实质法治，还是近些年形成的“作为理由之治的法治”①“作为理由之治的法治”是由法学家麦考密克、阿列克西等提出的法治概念，强调法律论证、法律证成的重要性，主张为公权力行动给出理由是法治的重要内涵。这是法学界继拉兹为代表的“形式法治”与德沃金为代表的“实质法治”之后的关于法治概念阐释的新发展。参见玛蒂尔德·柯恩、杨贝：《作为理由之治的法治》，《中外法学》2010年第3期。，权力、程序与思维的法治化都是研究重点。以习近平法治思想为指导全面推进依法治国，需要从中国实际出发，把权力关进制度的笼子里，构建科学的程序法治，强化领导干部法治思维及运用法治方式的能力。党内巡视法治化既是问题指向，也是目标指向，既要解决当前党内巡视中的堵点痛点，推动党内巡视回归法治化的轨道，也是为长远谋，推进党内巡视制度建设迭代升级。巡视权、巡视程序、巡视思维等方面的法治化建设，不是着眼于非此即彼的有或无，而是追求卓越的好与更好。

二、巡视权的法治逻辑

法治与权力息息相关，法治意味着权力的正当性与规范性。正确理解党内巡视的法治逻辑，首先要厘清巡视权，主要包括巡视权的合理界定及其科学配置，特别是巡视权配置中的授权与限权，其中授权保证巡视权的正当性，限权则保证巡视权的规范性。

（一）巡视权的性质

巡视权是一种法定权力，有别于一般法律权力。法律权力是指意志决断与决定，该决断与决定的作出能导致相对方享有权利或者承担义务，比如执法权和审判权。巡视权不是设定权利和义务的决断与决定，巡视扮演的角色是“尖兵”和“前哨”，其设定的任务主要在于发现问题、反映问题、推动问题解决，而实际解决问题的主体是其他有权部门。一般情况下，巡视组在巡视中发现违纪违法问题线索，应按程序移交纪律检查部门。由此，巡视权不是一种严格意义上的法律权力。但从《中国共产党章程》《中国共产党巡视工作条例》（以下简称《巡视工作条例》），以及《中国共产党党内监督条例》（以下简称《监督条例》）的规定看，巡视是党中央和省（区、市）党委通过建立专门机构开展巡行视察，对下级党组织和领导干部进行监督的制度，发挥着上对下的监督、约束效力，是党内权力运行的一种重要形式。这种权力运行虽不具有决定被巡视党组织、领导干部法律层面义务与权利的法律效果，但其政治特质决定了巡视权的公权力属性，巡视权是源于党内法规的法定权力，其运行规则亦应符合“法无授权即无权”的公法法理。

（二）巡视权的主体关系

巡视权具体体现为党内不同授权主体间的能动空间架构。根据党章第14 条以及《巡视工作条例》第2条，巡视权由党的有权组织所享有，具体行使分属于承担巡视巡察工作的不同党组织。党的中央和省（区、市）委员会成立巡视工作领导小组，组长为组织实施巡视的主要责任人（《巡视工作条例》第5 条）；巡视工作领导小组下设办公室，为其日常办事机构（《巡视工作条例》第7条）；党的中央和省（区、市）委员会设立巡视组，承担巡视任务（《巡视工作条例》第9条）。在巡视工作中，巡视权只能由巡视党组织以自身的名义行使，具体巡视往往是由专门巡视机构以巡视党组织的名义开展。由此，巡视权作为一种公权力就分属于不同的主体，呈现如下结构，即巡视党组织——巡视领导小组（巡视领导小组办公室）——巡视组（如图1）。也就是说，完整意义上的巡视权是由这三个主体共同享有的，不同主体实际享有的权力范围限度不同。其中，巡视党组织享有最完整的巡视权，巡视领导小组（巡视领导小组办公室）享有部分巡视权，巡视组享有的则是更小的巡视权；三个主体间的权力层层涵盖、在广度和强度上呈下降稀释延伸状态。习近平总书记将巡视组形象地比喻为“钦差大臣”[7]，很形象地揭示了巡视权背后深层的权力逻辑。

图1 巡视权不同授权主体的空间架构

（三）巡视权的结构

巡视权具有授权和限权双层结构，其中授权规范保证了巡视权的正当性。根据《监督条例》和《巡视工作条例》，巡视党组织、巡视领导小组（巡视领导小组办公室）、巡视组三个主体之间是上下层级的关系，但是，下级主体的权力却不纯粹是上级的“委托授权”，而是同时拥有《巡视工作条例》的“法定授权”。不管是主体责任、主要负责人和直接负责人，其权力都是来源于党内法规授权。巡视的有效性“来自于授权的权威性，而其长效性取决于权力的合法性”[8]。相较于委托授权，法定授权使得巡视权具有更大的独立性，因而也更具有权威性。就巡视组的巡视权而言，法定授权使得巡视组不仅独立于被巡视党组织、纪委和组织部，也相对独立于巡视党组织和巡视领导小组（巡视领导小组办公室），因而也就在巡视权力行使上有了更大的隔离地带和自由空间。党的十八大以来中央实行巡视工作人员“一次一授权”“三个不固定”（即中央巡视组的组长不固定、巡视对象不固定、巡视组与巡视对象的关系不固定）制度，本身就是基于法定授权上的委托授权。而巡视权也正是由于该授权才“师出有名”，成为一项正当性权力。

巡视权中的限权规范保证了巡视权的规范性。辩证地看，被授予某一权力意味着不具有所授予权力之外的其他权力，因而授权同时也是一种限权。党内反腐败斗争的成就和经验已经表明，巡视权也可能被滥用，巡视组成员也曾经出现了腐败分子，其中原因是多方面的，巡视权的限权性规范不完善是重要原因。“法律权力都是有限的”[9]，监督者也需要被监督。加强对监督者的监督，首先需要“有法可依”，这里的“法”指的就是有关巡视权的限权规范。巡视权的规范化建设应当从限权逻辑出发，而不能一概地停留在“权力法定”的层面，更不能“南辕北辙”地从授权逻辑出发。更重要的是，巡视权的有限性还体现在权力运作中的有限性，以及对权力运行后果的责任性。相较于授权，对巡视的限权是当前巡视制度建设的短板。例如有媒体报道，某一副局长因在4分钟内4次未接省巡视组电话而受到处分，其后该处分又撤销，但后续追责却没有及时跟进。一定程度上，出现这些问题的原因就是权力边界不够明确、限权规范的刚性不足①参见武西奇：《执纪问责尤须避免矫枉过正》，人民网，http：//theory.people.com.cn/GB/n1/2018/1128/c40531-30430143.html，访问日期：2022年8月4日。。由于巡视权主体是层层延伸的，巡视权的限权逻辑应当与权力主体层级呈反向关系，其中，巡视组处在巡视的最前线、最末端，对它的权力限制应是最为基础和关键的，因为越到基层（如基层巡察组），巡察权力任意行使的可能性越大，因而对权力的限制和约束越应当具体和明确。实际工作中，中央下派巡视指导督导组，通过以上带下、传授经验、参与指导等方式，极大地推动了巡察权力的规范化运行。构建巡视巡察纵向全链接、全国一盘棋的战略格局，还应当在巡视指导督导基础上，着眼于法治限权，进一步规范巡察权的行使②关于巡视与巡察的关系，在党章中有着清晰的界定。《中国共产党章程》第二章第14 条规定：“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度，在一届任期内，对所管理的地方、部门、企事业单位党组织实现巡视全覆盖。党的市（地、州、盟）和县（市、区、旗）委员会建立巡察制度。”无论巡视还是巡察，都是在党内进行的，是实现党内监督的重要形式。参见玫杉：《巡视、巡察、巡查的区别》，《中国航空报》2020年6月9日。。

防汛抗旱关乎民生社稷，水利防灾减灾工作任重道远。我们相信，在党中央、国务院的坚强领导下，凝聚全社会的力量，增强防灾意识，提高应对能力，就一定能够夺取今年防汛抗洪减灾工作的全面胜利，为国家经济社会发展提供有力保障。

三、巡视程序的法治逻辑

程序是人治与法治的分水岭，“正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别”[10]。巡视流程中内含着程序要素，即巡视工作人员的独立性以及巡视工作中多主体的参与性。

（一）巡视程序的法治价值

巡视程序不同于巡视流程，它是党内巡视法治化的逻辑起点。巡视程序体现在党内巡视的流程之中，但又不同于一般性流程，具有特定的法治价值。根据《巡视工作条例》第五章关于“工作程序”的规定，党内巡视分为巡视准备、巡视了解、巡视报告、巡视反馈、巡视移交和巡视整改等六个阶段，这是从时间维度对党内巡视各个环节的划分，体现了党内巡视工作的全流程性。应当说，巡视流程的建构是对党内巡视经验的总结和提炼，对于规范党内巡视、实现党内巡视的有序化提供了制度遵循。需要指出的是，《巡视工作条例》第五章虽未明说，但其中有些规定已然涉及巡视的程序性要素，包括一些关于时间要求的规定、关于公开要求的规定等。例如，第29条“有关纪律检查机关、组织部门收到巡视移交的问题或者线索后，应当及时研究提出谈话函询、初核、立案或者组织处理等意见，并于3个月内将办理情况反馈巡视工作领导小组办公室”。第32条“巡视进驻、反馈、整改等情况，应当以适当方式公开，接受党员、干部和人民群众监督”。而且，《巡视工作条例》的其他有关章节也有一些关于巡视的程序性规定，包括独立性的规定、回避的规定，等等。例如，第12条“巡视工作人员实行任职回避、地域回避、公务回避”。这些规定之所以是党内巡视的程序性规定，是因为它们共享了程序防止权力恣意行使的核心特征，其目的不仅在于巡视流程的有序推进，更在于保障巡视流程的科学和公正。党内巡视程序看似给党内巡视设置了种种限制和障碍，但从长远来看，党内巡视程序能实现“看得见的正义”，有助于推动每一次巡视“案结事了”，提升群众满意度，形成巡视的良性循环，从而不断释放制度效能。同样需要指出的是，《巡视工作条例》对党内巡视程序做了一定的规范，但程序法治逻辑在文本层面体现得并不充分。甚而言之，《巡视工作条例》有关巡视“工作程序”一章的核心并不在于“程序”，这也表明党内法规对于巡视程序的规范和提炼还不够自觉，还需要结合程序法治的要求，做更进一步的修订完善。

（二）巡视程序的结构特征

巡视程序具有独立性与参与性双层结构。首先，巡视程序的独立性是党内巡视有效开展的逻辑前提。正如行政执法的独立性首要的是相对于行政相对人的独立性，类比而言，党内巡视的独立性首要的也应该是相对于被巡视对象的独立性。若要通过巡视客观真实地了解被巡视对象，集中“发现问题”，实现监督效能，就需要以巡视程序的独立性为保障，否则，巡视就可能成为走过场。例如，党的十八大之前一段时间，巡视的工作经费不但在事实上主要由被巡视党组织负担，也缺乏明确的关于党内巡视经费保障的制度性规定和要求，这也必然会严重制约巡视效能的发挥①相关观点及对这种情况的判断可参见陈焜：《“秭归巡视”还需继续晒账本》，《人民日报》2011年9月19日。。目前《巡视工作条例》以制度消弭了巡视组与被巡视对象间可能的金钱关系，保障了巡视的独立性。另外，《巡视工作条例》还确立了“一次一授权”等预防性制度，摆脱熟人关系，最大限度地保障巡视的独立性。近年来也有学者提出“异地巡视”[11]等制度性设计，其目的都在于完善并保障巡视程序的独立性。应当说，程序的独立性设置并不一定带来巡视结论的绝对正确，但一定能带来更客观、更可接受的巡视效果。需要强调的是，在保障程序独立性上，制度设计的技术越来越重要，明示性规定要优于推论性规定，禁止性规定要优于警示性规定，不利后果规定要优于倡议规定等，这为下一步修订完善《巡视工作条例》，提升巡视制度设计的技术性提供了经验和参照。

其次，巡视是多主体互动的“大合唱”，巡视程序的参与性是高效开展党内巡视的必然要求。巡视不是巡视组的“独角戏”，而是各相关主体在监督上的有效互动。高质量的“巡视了解”离不开多方主体，以及多种形式的有效参与。《巡视工作条例》第17条规定，巡视组可以采取听取专题汇报、个别谈话等十几种方式开展工作②参见《中国共产党巡视工作条例》第17条规定，巡视组可以采取以下方式开展工作：（一）听取被巡视党组织的工作汇报和有关部门的专题汇报；（二）与被巡视党组织领导班子成员和其他干部群众进行个别谈话；（三）受理反映被巡视党组织领导班子及其成员和下一级党组织领导班子主要负责人问题的来信、来电、来访等；（四）抽查核实领导干部报告个人有关事项的情况；（五）向有关知情人询问情况；（六）调阅、复制有关文件、档案、会议记录等资料；（七）召开座谈会；（八）列席被巡视地区（单位）的有关会议；（九）进行民主测评、问卷调查；（十）以适当方式到被巡视地区（单位）的下属地方、单位或者部门了解情况；（十一）开展专项检查；（十二）提请有关单位予以协助；（十三）派出巡视组的党组织批准的其他方式。。实践中，巡视组工作开展多采取听取报告、列席会议、个别谈话、受理来信来访等方式。这些工作方式多样、方法灵活，为巡视结论的合理性提供了基础性保障。党内巡视中的主要参与主体为被巡视对象，主要指党组（党委）领导班子及其成员或党组主要负责人；此外，还有一些其他参与主体，包括组织或者个人、干部或者群众、同事或者其他知情人、本单位或者相关单位、个体或者相关群体等。从主要参与主体到其他参与主体，从关联密切的其他参与主体到具有关联的其他参与主体，巡视参与主体整体上呈现出“水纹波浪”状向外扩张般的差序格局。一般而言，巡视过程中被巡视对象是信息的最充分拥有者，但又是信息的最不愿透露者，因而巡视程序设计中既要重视这一主要参与主体的实质参与，更要重视围绕其他参与主体，通过制度设计调动一切有效资源，以服务于最终的巡视目标。

最后，党内巡视程序的独立性与参与性之间是对立统一的辩证关系。为保证党内巡视程序的独立性，应当尽可能减少对巡视工作的干预和干涉，按这种逻辑推论，最彻底的程序独立性要求排除巡视程序的参与性。反过来，巡视程序的参与性要求各相关主体在巡视中尽可能发挥各自的能动作用，而不只是作为巡视中的消极客体，这也可能会削减巡视的程序独立性。然而，巡视程序独立性与巡视程序参与性对于高质量的巡视开展都是必不可少的。巡视程序的独立性既是前提也是基础，应当在党内法规制度中作出明确规范。同时需要强调，对程序独立性的保障应以必要性为限，只要相应的程序设计能够达到排除干涉即可。比如明确巡视工作经费独立于被巡视对象，巡视工作人员不得单独会见被巡视对象的成员、不得收受礼品等，这些都是最低限度的制度设计，为的是保障最低限度的程序独立性。在剩余的程序设计空间中，程序的参与性要素应当成为主要的考量要素，比如要更好地分配权利与责任，通过各种方式——明察或者暗访、谈话或者问卷等，推动被巡视对象与其他巡视参与主体尽可能地参与到巡视中来，以此增强巡视的互动性。可见，巡视程序的完善还需要以辩证法为指导，在程序的独立性和参与性之间做好平衡。

四、巡视思维的法治逻辑

法治不仅仅是客观的制度及制度实施，而且也涉及主体思维的特定状态，即法治思维。法治要求要像法律人一样思考，这种思考并不是简单“输入法条、输出结论”的技术性思维，而是通过法律规则、原则的合理参照，通过对法的基础、作用方式，以及可能引起法适用的原因和后果有所了解并充分思考的基础上，以实现公平正义为基本价值追求的特定思维。党内巡视的法治逻辑还在于巡视思维应当遵循科学的思维方式、强化法治思维，特别是其中的规则思维与原则思维。

党内巡视可以被形象地比喻为一次政治体检，体检过程中无论是发现问题，还是形成报告，其思维运作必然是以某种标准与理想类型去衡量被巡视对象。当然，不同于医学体检标准的数据可量化、比值可确定等，政治体检所依据的标准并非数值，而是既定的规则与相对抽象的原则。法学家哈特指出，规则的逻辑结构是“行为模式+法律后果”，因而具有相对的客观性，规则适用者一般情形下从事的是技术性工作而非价值性工作；原则一般指向“意向、目标、权利或价值”，是被视为“一种值得去追求、去坚持的事物”[12]。因此，巡视中的规则思维，指的是巡视过程中，巡视工作人员以规则为准绳，对被巡视党组织及其领导班子和主要负责人的一种衡量和评价。巡视中的原则思维则是巡视过程中，致力于实现原则的价值，用该价值去衡量和评价被巡视党组织及其领导班子和主要负责人。

第一，规则思维能够有效保证巡视报告的客观性与确定性。巡视制度是党内法规的重要组成部分，其中《巡视工作条例》就是规范巡视工作的专门性党内法规，《监督条例》《纪律处分条例》等是关联法规。以党风廉政建设以及纪律作风方面的巡视为例，《纪律处分条例》、“中央八项规定”及其实施细则等对党的反腐倡廉建设、纪律作风建设，乃至违反党的纪律的行为模式、相应的处理后果等都作出了明确规范。实践中，巡视主要的思维逻辑就是三段论演绎推理，即“大前提——小前提——结论”。其中，上述党内法规对党的纪律、作风等的相关规定作为“大前提”，巡视中了解认定的事实是“小前提”，在此基础上得出的是巡视“结论”。党的十八大以来，中央不断推动巡视制度创新，常规巡视、专项巡视、“机动式”巡视、巡视“回头看”“交叉巡察”“提级巡察”等体系性巡视方式，集中体现的就是规则思维的运作。就像法官裁判案件一样，巡视工作人员的目光不断在党内法规制度与事实之间往返流转。比如2018 年7月，中央第十二巡视组向广东省委反馈巡视情况时，指出了6 个方面的问题，提出了7 条整改建议，其中一条重要的整改建议就是严厉整治官商勾结，严肃查处“借手取财”“期权回报”等腐败问题[13]。这里“借手取财”“期权回报”等腐败问题就是依据《纪律处分条例》而作出的认定。

第二，原则思维能够保证巡视报告的政治性。党内巡视的政治性决定了原则思维在巡视工作中发挥着越来越重要的作用。党内巡视虽有明确的对象、明确的要求，但由于讲政治本身是个抽象概念，对被巡视党组织及其领导班子和主要负责人进行政治判断力、政治领悟力、政治执行力等方面的评价，需要的是巡视工作人员能够依据其言行进行价值判断与经验权衡。在判断权衡过程中，既涉及是否“守住底线”，也涉及是否“追求高线”。相对于巡视中的规则思维，“追求高线”的价值判断更需要原则思维，即依据法的原则进行思维、作出评估。巡视报告中的表述措辞多是“需增强”“ 有 差 距 ”“ 不 足 ”“ 不 够 ”“ 不 到 位 ”“ 不 彻 底 ”“ 不 严格”“不深入”等，传递的是“过关但不完美”“及格但没满分”的信号。因此，原则思维在一定程度上是“追求高线”的思维。同时，运用原则思维进行的评价更为深入，不仅针对被巡视对象的外在行为，还关涉被巡视对象的内在主观态度。同样一个问题，在不同方式的巡视中被发现，严重性的评价是不一样的，例如常规巡视、“机动式”巡视中发现的问题，若在巡视“回头看”中再次被发现性质就更为严重。在原则思维的指引下，不论是巡视“回头看”还是新一轮常规巡视，都要对之前巡视反馈问题的整改落实情况开展巡视。

第三，党内巡视政治性决定了规则思维与原则思维的结构关系。规则思维评价的是政治纪律，原则思维评价的是政治能力。两者都属于消极评价，相较而言，规则思维适用于“守住底线”，原则思维适用于“追求高线”。因此，党内巡视和法律裁判有相似性，有规则应当优先适用规则，在规则不明确或者没有规则可供遵循的前提下，应当使用原则作为裁判依据。鉴于党内巡视政治特殊性，需要特别强调的是，巡视中规则思维的运用需要更为审慎的态度，以免对被巡视对象造成误伤。正如法学家富勒所指出的，“为施以惩罚而确立的程序同为颁发奖赏而设立的程序之间存在着巨大的差异。在涉及惩罚或剥夺权益的场合，我们会用正当程序这样的程序保障来约束决策……而在授予奖励和荣誉的场合，我们则满足于更加非正式的、缺乏监督审查措施的决策方法。”[14]

五、提升党内巡视法治化的路径思考

新时代巡视理论是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是中国特色社会主义制度在党内监督领域的重要体现[15]。党内巡视的法治逻辑意味着推动巡视高质量开展，需要深刻把握巡视中的规范性、科学性，自觉主动地推动巡视法治化。

（一）围绕巡视权优化巡视规范体系

随着党内法规制度体系的不断完善，关于党内巡视的制度规范也在不断完善。目前初步形成了以党章为根本，以《巡视工作条例》和《纪律处分条例》《党内监督条例》《关于实行党风廉政建设责任制的规定》等关联法规为主体，以配套制度为支撑的，涵盖巡视工作各个环节的比较完备的规范体系，极大提升了巡视的法治化水平。习近平总书记指出，“要健全完善巡视制度体系，规范巡视权力运行”[1]。顺应巡视权授权与限权的双层结构，构建授权性规范体系和限权性规范体系有机结合的双重规范体系，是推进巡视权力运行制度化规范化的重要着力点。

首先，优化巡视规范体系，要注意授权性规范和限权性规范的结构平衡。法治意味着对治理者个人恣意的摒弃，法治化程度的高低取决于授权性规范与限权性规范体系的比重。授权性规范体系是“只能由那些曾由某个更高规范授权创造规范的那些个人通过意志行为而被创造出来”。限权性规范体系是“只能通过一种智力的作用，即通过从一般到特殊的推论，才能得到”[16]。限权性规范体系意在强调某种理性行为，因此巡视规范体系建设应在允许范围内尽量增加限权性规范体系的比重。古代巡视制度之所以不是法治，并不是因为其“位卑、权重、赏厚”[17]，而是由于其缺乏限权性规范体系。虽然汉代有《刺史六条问事》，隋代有《刺史巡察六条》，唐代有《巡察六条》，明代先后制定有《出巡相见礼仪》《奏请差点》《巡历事例》，清代有《钦定台规》等，但都没有形成体系性的限权性制度规范，因而无法构成对巡视权的有效约束。新时代的百年大党，须加强党内法规制度建设，在巡视制度体系方面的重心应当围绕“巡视党组织——巡视领导小组（巡视领导小组办公室）——巡视组”三类巡视主体，围绕进一步健全工作规则、规范工作程序、严格内部管理，推动限权和授权双重规范一体建设、相辅相成，防止巡视利剑变成“双刃剑”。

其次，优化巡视规范体系，还应当着重提高授权性规范的质量。鉴于巡视权的政治属性，巡视制度中的授权性规范的目的主要是树立权威，表现形式主要应是授权性和程序性的规定，比如“某某某有权为某某行为”。然而，授权性规范的表述也不是任意的，法学家菲尼斯提出，“一条规范授权暴君有权为所欲为，这是一条规范，但却不是一种法治”[18]。这也意味着，高质量的巡视权授权性规范体系的构建还需要在授权性规范的表述中综合平衡“权威的树立”与“行为的明示”两大因素。目前巡视权授权性规范整体而言在权威树立上有余，而在行为明示上却显得不足。因此，下一步应当结合巡视制度关联法规的修改或者配套制度的完善，在授予权限时，要提升权限内容的清晰度与明确度，特别是在对巡视组的授权上，要构建可能的行为类型，使权力行使更具有指引性、可预期性。另外，授权性规范还需要就“巡视党组织——巡视领导小组（巡视领导小组办公室）——巡视组”三类巡视主体间的权力联结互动作出更明确的规范，为实现权责统一打好基础。

（二）强化巡视程序提升巡视工作效能

党的十九大以来，巡视利剑作用更加彰显，在“发现问题、形成震慑，推动改革、促进发展”上不断取得新突破。习近平总书记强调：“要增强依法执政意识，坚持以法治的理念、法治的体制、法治的程序开展工作”[19]。深入推进党内巡视，还需要以“巡视了解”阶段为中心，在巡视程序的强化上有所作为，既需要充分挖掘已有的程序因素，充分释放其制度效用，同时还需要从程序基本理论出发，补足当前巡视中的程序短板。

首先，提升巡视效能，要步步为营立体化推进巡视程序独立性。程序独立性不仅在于党内巡视相对于被巡视对象的独立性，也在于其相对于其他监督方式的相对独立性。建立完善中国特色社会主义监督制度，推动各类监督有机贯通、相互协同，应当在重视监督合力的同时，也重视不同监督之间的分工。尤其在巡视监督与纪检监督和组织监督的关系上，巡视好比“千里眼”“顺风耳”，只发现问题不解决问题；同时，巡视是政治巡视，聚焦政治而不面面俱到，而巡视领导小组办公室设在纪委，巡视工作人员多从纪检和组织系统中来，这一切都使巡视的独立性容易受到纪委部门和组织部门的影响。因此，监督合力应以不同监督方式有效发挥各自作用为基础，保持巡视的独立，监督合力才能真正形成。这种在巡视程序上的独立性设计有助于提升巡视的权威性与公信力，真正发挥巡视的“尚方宝剑”作用。

其次，提升巡视效能，还要在程序参与的实质化方面更上一层楼。就程序参与性而言，程序参与主体的广度是重要面向，程序参与的深度也是重要面向，程序参与主体的程序性权利受到制度性的保障，是推动党内巡视法治化不可或缺的内容。比如在个别谈话、询问情况、召开座谈会等工作流程中，如果没有明确的程序性规定，巡视工作人员就可能会走过场，成为现场的绝对掌控者，这种氛围可能会使巡视效果大打折扣。因此应当明确巡视流程中的程序性规定，合理设定巡视组的权责，特别是要遵循发言均等原则、发言完整原则、充分交流原则等程序法治的基本原则，合理设置巡视参与主体的权利。要通过巡视参与主体程序性权利的保障，尽可能避免巡视中的形式主义，从实质上提升巡视工作的效能。

（三）聚焦巡视思维建设巡视人才队伍

打铁还需自身硬到打铁必须自身硬。2018年中共中央办公厅印发的《中央巡视工作规划（2018—2022 年）》明确提出，要以更高的标准、更严的纪律建设一支让党放心、人民信赖的高素质专业化巡视队伍，通过加强政治建设、能力建设、作风建设、从严监督管理、发挥巡视熔炉作用，着力锻造巡视铁军。习近平总书记十分重视人的思维能力这一主观要素，他多次强调，各级领导干部在工作中要学习运用科学的思维方法[20]。对巡视工作人员而言，科学的思维方法尤为重要，新时代巡视人才队伍建设，要聚焦巡视思维，推动巡视工作人员熟练掌握巡视法规制度、自觉运用法治思维法治方式。

首先，要推动法治思维的内生与孵化，助力巡视人才队伍建设。法治思维的内生与孵化，既需要强化制度约束，也需要适度的教育引导。一方面，要通过《巡视工作条例》《监督条例》《省、自治区、直辖市党委对县（市、区、旗）巡视工作实施办法》《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》等党内法规的执行责任监督检查、法规实施评估等方式，倒逼巡视工作人员尊规、学规、守规、用规，从而灵活运用规则思维与原则思维，做到应会尽会。另一方面，也要加强职业化的教育培训，强化法治思维能力训练，着力提升巡视工作人员遵从规则、重视程序、尊重权利、维护正义、接受监督等的素养，提升理性思维能力。

其次，要重视对法治人才的吸纳与引进，助力巡视人才队伍建设。无论是巡视组组长的选任，还是一般巡视工作人员的录用，都应当把法治素养作为人才选拔使用的重要考量因素，助力实现巡视组人才队伍的结构优化。可以通过充实、完善组长库，保障“一次一授权”的巡视组长选配资源充分，让那些具备法治实践经验的、具有法治思维特别是原则思维的领导干部进入到组长库中来。在巡视工作人员构成方面，也应当着重整合资源、充实力量，特别是强化规则思维能力。可以考虑确保每个巡视组都配备具有纪检、组织、审计、信访等方面以及公安、法院和检察院等单位工作经验的干部，有条件的可以吸纳社会专业机构力量参与，通过聘请党员身份的律师参加部分巡视组工作，充分发挥专业人员法治思维的优势，增强巡视发现问题的精度和深度。