国家基础性权力：城市基层治理变迁及现代化的发展逻辑——以组织、技术和规则为分析框架

王 泽

城市基层治理是国家治理现代化的基础，关系到党和国家全面深化改革总目标的实现。总结我国城市基层政策话语体系构建和社会治理实践，以行政权力和资源为代表的国家权力是社区管理迈向治理的重要驱动。在此过程中，国家权力依托和作用的组织载体、技术工具和规则空间都发生了深刻变化，影响到国家权力在城市社区中的进入和运行状态以及社会权力生长和政社互动效果。以行政权力为表现的国家权力存在有限和无限两种形态，前者通过柔性渗透贯彻党和国家的意志政策，引导政府和社会互动合作，推动社区治理迈向现代化。

一、国家基础性权力：一种理论解释和政策性工具

现代国家是具有明确地域的强制性组织，主要通过法律和行政贯穿统治地域并将更大范围内例行、正式与合理化的制度加于其公民和地域上。1参见[英]迈克尔·曼：《社会权力的来源》第2卷，陈海宏等译，上海人民出版社2015年版，第65-66页。由于国家的合法性无非就是既定统治系统的稳定性，2苏国勋：《理性化及其限制——韦伯思想引论》，上海人民出版社1988年版，第190-191页。因而国家权力依然是国家执掌、用于实现国家自主性和独立行动的重要能力。党和国家借助基础性权力的渗透功能进入城市社区，推动社区治理转向多元化、智能化和法治化。因此，作为国家权力延伸常见政策性工具的基础性权力，也是分析城市基层治理现代化的理论解释。

（一）柔性渗透与刚性强制：国家权力的两种属性及理论解释

在我国，国家权力主要存在两种运行方式，一是通过吸纳、组织和动员，潜移默化改造社会；二是借助其所执掌的暴力统治工具，强力推行制度政策、惩戒违反相关指令的社会行为。学理层面，前者被学者们称为国家基础性权力，强调中央集权国家的制度能力；后者被定义为国家专断性权力，侧重于支配其他人的能力。然而，无论基础性权力还是专断性权力，都隶属国家权力范畴，只不过分别表现出柔性渗透和刚性强制两种特征，且在不同属性的权力运行中产生了不同的治理效能。

实践中，国家基础性权力通过柔性渗透，使其组织覆盖社会每个角落，避免那些国家未能触及的地区成为滋生社会不稳定的土壤。1VIVIENNE SHUE，The Reach of the State：Sketches of the Chinese Body Politic，California：Stanford University Press，1990，pp.73-122.这是由于党和国家可以借助基础设施的发展、资源动员的理性来协调集体努力以维护公共秩序，完成基础性权力向基层社会的延伸；同时，通过各种制度性措施发挥基础性权力的财政汲取功能，比如以税收增强地方党政权力主体的威望，推进政府行政体系建设及基础性权力发展。2JOHN A.C.CONYBEARE，"The rent-seeking state and revenue diversification"，World Polities，Vol.35，No.1，1982，pp.25-42；黄冬娅：《国家基础权力研究述评：基于财政分析的视角》，载于《中山大学学报（社会科学版）》2010年第4期。换言之，以行政权力为表现、“后勤控制”资源为依托的基础性权力是国家最为重要的统治性工具，3DAN SLATER，SOFIA FENNER，"State power and staying power：infrastructural mechanisms and authoritarian durability"，Journal of International Affairs，Vol.65，No.1，2011，pp.15-29.具有意志导向和政策贯彻的政治功能，其贯穿基层治理的各阶段和要素中，推动基层社会由管理向治理转型。

相较于基础性权力，专断性权力代表着制度刚性，主要惩戒违反政策法规的组织及成员，故在城市基层治理中不常被运用。专断性权力作为对社会施压的政治统治能力干预的范围可以非常宽泛，若在非民主制度下毫无节制，会在政治运作时产生较大的危险和破坏性。4王绍光：《祛魅与超越》，中信出版社2010年版，第125-126页。现实中，基层治理虽然存在着惩戒和强制属性的专断性权力，但是其多隶属且依托国家司法体系中的公检法等暴力机器运行。因此，基础性权力和专断性权力是国家权力核心构成的两种类型表现，且只为描述国家权力现象而存在，它们在基层行政体系和自治系统中均发挥着重要的吸纳、组织和动员功能。

（二）基础性权力：城市基层治理常见的政策性工具及多重研究视角

基础性权力运行体现出党和国家通过计划、政策和行动方式，强化国家渗入社会、调节社会关系、提取资源并以特定方式配置或运用资源的能力。5[美]乔尔·S.米格代尔：《强社会与弱国家：第三世界的国家社会关系及国家能力》，张长东等译，江苏人民出版社2009年版，第5页。学者们由之概括了基础性权力在城市社区中的运行方式、特殊表现及主要特征，试图揭示以柔性渗透为特征的国家权力如何推进社区治理的现代化，进而以中国本土事实经验丰富西方基础性权力理论内涵。

运行方式上，基础性权力是国家“组织化”管理的一种技术形式，其运行旨在获取和强化国家对社会基层的渗透能力，6李斌：《国家对于社会的“组织化”管理及其历史变迁——基于中国经验的考察》，载于《理论与改革》2010年第4期。发挥国家能力的强制、汲取、濡化、认证、规管、统领、再分配、吸纳和整合等功能，7王绍光：《国家治理与基础性国家能力》，载于《华中科技大学学报（社会科学版）》2014年第3期。以实现国家权力“贯穿”基层社会的目标。因此，它在形式、功能和目标等方面的运行各具特色。

特殊表现上，由于基础性权力在国家遭遇强势社会集团现实或潜在反对，面临不利的社会经济环境时，可以发挥实施官方目标的能力，8参见[美]彼得·埃文斯、迪特里希·鲁施迈耶、西达·斯考克波：《找回国家》，方力维等译，生活·读书·新知三联书店2009年版，第10页。故其运行会表现出一定的“强制性”。比如根据《中华人民共和国行政强制法》规定，行政机关在一定条件下拥有行政强制权，意味着基础性权力可以通过强制规则，对基层社会进行税收和财政汲取、权力与资源再分配。

主要特征上，基础性权力运行是党和国家通过治理渠道，向基层社会转移行政权力和公共资源的集中体现。它可以借助多种治理技术，下沉行政权力和资源，培育和促进社会要素成长以提高社会自主性，推动良性的权力互动。概言之，无论基础性权力以何种形式运行都服务于党和国家的意志贯彻与政策执行。

（三）“组织—技术—规则”：基础性权力核心要素和运行框架

综合来看，基础性权力依托城市行政系统和自治系统中的组织载体、技术工具和规则空间，实现了国家权力在社区中的横向拓展、纵向延伸及功能发挥。探讨城市基层治理变迁及现代化的发展逻辑，亟需探寻组织、技术和规则要素间的关联，明晰三者的运行规律，形成关于城市基层治理迈向现代化的整体分析框架（参见表1）。

表1：基础性权力的核心要素和分析框架

归纳城市社区治理中的基础性权力运行轨迹发现：组织载体是基础性权力运行的基础，技术工具是基础性权力运行的支撑，规则空间是基础性权力运行的保障。具体而言，由行政科层化组织向基层社会性组织的拓展，为基础性权力有效进入并在城市社区运行提供了多元化载体；传统政治性宣讲到“块数据”技术的应用，是技术的智能化发展，有效联结起城市社区权力网络中的政府和社会主体；“力治”到“五治”的融合框架，保障基础性权力始终在合乎法治与道德的空间内运行。

由此，基础性权力以组织为基础、技术为支撑、规则为保障，在进入城市社区并引导政府和社会权力主体相互磋商与合作的同时，推动了组织载体的多元化、技术工具的智能化和规则空间的法治化进程。所以，以“组织—技术—规则”框架分析基础性权力的运行及带来的治理效能，有助于厘清基础性权力在城市基层治理变迁中的发展轨迹，挖掘其推动社区治理迈向现代化的内在逻辑。

二、由行政性组织向社会性组织拓展：权力运行载体的多元化转向

城市基层治理现代化重要维度之一，即组织载体多元化。纵观我国城市基层治理脉络，党和国家对社区各类型主体的吸纳和包容，是基础性权力由单一行政性组织拓展到多元社会性组织的结果。换言之，以行政权力为表征的基础性权力有效进入社区，引导辖区各种专业性、草根性及“微”组织参与公共事务决策，提供自助互助服务。由此，基础性权力依托并作用于社区多元化组织的结果，即与社会权力主体共同在行政体系和自治系统中发挥自主性。

（一）一体同构：科层化组织中的权力进入及结果

新中国成立后，为达成“在三年内把中国的生产恢复到战前水平和建立必要的政治控制和组织力量，然后才能认真地进行社会主义建设和改造”1[美]R.麦克法夸尔、费正清编：《剑桥中华人民共和国史 上卷 革命的中国的兴起 1949-1965年》，中国社会科学出版社1990年版，第62页。等政策目标，党和国家尝试通过经济转型与强大的自我保护运动，2黄冬娅：《多管齐下的治理策略：国家建设与基层治理变迁的历史图景》，载于《公共行政评论》2010年第4期。重塑国家制度、治理基层社会。其中，“组织化”的调控手段较为顺利地打破了旧的国家机器和社会网络，使我国建立起社会主义制度；1唐皇凤：《新中国60年国家治理体系的变迁及理性审视》，载于《经济社会体制比较》2009年第5期。政治权力的纵向集权，则在全国建立起由中央政府统领的科层制管理体系。在城市场域内，党和国家以组织吸纳的方式，建立起以企事业单位为核心的管理体制；2参见徐勇：《城乡差别的中国政治》，社会科学文献出版社2019年版，第364页。并通过改造旧的保甲制度，建立起新的街道办事处和居民委员会。3陈辉：《新中国成立60年来城市基层治理的结构与变迁》，载于《政治学研究》2010年第1期。随着制度和体制的初建，城市单位、街道办和居委会等基层组织都被纳入全国性的行政系统之内，形成了“一体同构”的国家与社会组织结构。

无论是带有行政层级性质的单位和街道办，还是兼具自治特色的居委会组织，基础性权力的功能发挥在于能够依托掌握的行政资源，对标事先设定的组织建设目标，管控城市基层社会组织及成员。基层党委作为城市基层领导核心，首先嵌入政府组织结构，建立与政府各层级相对应的科层制体系，从而使基层党政组织成为国家政权建设的基础单元，并凭借它们自身的权力资源，引领其他组织参与管理和服务实践。

同时，基层党组织还深入城市单位和街居组织中，发挥政治领导、组织领导功能，甚至直接决定基层领导干部任免。此外，发展入党积极分子、加强党风党纪教育宣传等系列活动也是各级党组织强化单位成员和城市居民意识形态的常见手段。在此过程中，基层政府主要借助基础性权力控制的行政资源，设定单位发展计划和街居管理与服务目标，评价考核绩效，且相应的考评结果即为单位和街居组织领导干部、工作人员的晋升依据。

经过基础性权力的一系列渗透，党和国家初步完成了对城市基层社会改造及各类型组织成员的吸纳，并表现为基层党政主体与行政科层化组织形成了密切联系，加强了其对各类型组织成员的管理。但是，接受科层化组织直接管辖、福利服务供给的单位成员与城市居民，却形成了对其所依附组织的高度依赖，衍生出“坐等靠”的思想。

（二）结构分化：社区组织内部的权力驱动及结果

改革开放进程中的经济转轨和社会转型，加快了城市单位组织解体和社区组织发展。20世纪80年代，以“党政分工”和“政社分离”为主题的社会自主性改革涌现，加速国家与社会组织结构分化。其中，政府权力主体主要承担城市社区政治性事务，提供公共性服务；社会权力主体集体处理社区公共性事务，开展自助互助服务。基层实践中，以行政权力为表征的基础性权力却依然是城市社区管理与服务的重要驱动，甚至政府“一管到底”的行为模式代替了本应由社区组织、社会组织及居民共同参与讨论和制定决策的自治行动。由之带来的结果是政府权力主体的“全能”与社会权力主体的“失能”。

党和政府针对上述问题积极转变社区发展思路，在全国推行城市社区建设。基础性权力仍然是它们所依托的权力运行方式，只不过调整了作用形式和应用范围。社区基础设施建设中的基础性权力运行，主要是党和政府对公共设施和服务的权力驱动和资源投入；社区制度完善方面，体现为党和国家面对当时社区主体异质构成、资源集聚和机制衍生时，直接或间接引导社会权力主体发挥自主性。由此，城市社区组织成为党和政府有效领导与管理服务的战略性平台及权力组织网络。

由科层化组织向社区组织的过渡，是基础性权力运行载体的拓展以及国家权力“贯穿”城市基层社会的重要尝试。虽然基础性权力进入并在社区组织运行，改善了社区基层设施薄弱、制度羸弱的局面，提高了社会权力主体的自主性。但是，行政权力和行政资源强力驱动的后果，却造成了社区居民对基层政府的行政性依赖。于是，城市社区成为兼具行政和自治属性的基层管理与服务单元，具有国家“代理人”与居民“代言人”的双重角色。这也造成社区行政体系与自治系统的同化效应显现，削弱了居民自治的意愿和能力。

（三）自治转型：社会性组织中的权力嵌入及结果

社会各种形式的自治之所以都是现代国家治理的基础，是由国家和社会的内在需求及现实驱动决定的。特别是在城市社区建设过程中，无所不包的管理理念逐渐转向以治理理论推动居民参与和自治，并且于党的十八届三中全会，首次提出国家治理现代化的建设目标。这意味着党和国家在党委领导和政府负责基础上，开始尝试通过治理渠道推动社会协同发展。此后，关于社区治理现代化的政策实践相继出台，夯实了居民自治的社会基础。

近些年，党和国家在现代化的治理理念指导下，进一步发挥基础性权力的社会吸纳和动员功能，并将之延伸到社区专业性、草根性及“微”社会组织中。比如基础性权力依托“项目制”运作，进入专业性社会组织的运营和服务过程；通过提供专项资金、动员社区“能人”、组织团建活动，带动社区草根性组织和“微”社会组织的发展。也就是说，党和政府通过对社会性组织的购买和孵化，更加广泛地动员和吸收社区居民进入公共事务决策、公共服务供给过程，推动了社区居民的参与和自治。

总体上，基础性权力由行政性组织向社会性组织的深度拓展，不仅使政府和社会权力主体都能够进入基层社会并发挥自主性，而且完善了城市社区的权力组织网络。这意味着基础性权力激发了城市社区的行政性和自治性功能，并将其作为行政权力和社会权力相互交织和作用的基础性场域。事实上，在推动社区各类型组织单元整体性和再组织化发展的过程中，也推进了社区治理主体及其所在组织载体的多元化转向，并加快了社区治理的现代化进程。

三、由耳口相传到“块数据”运用：权力运行工具的智能化发展

城市基层治理现代化重要维度之二，即技术工具智能化。随着互联网、大数据、区块链等治理技术革新，基础性权力的横向扩张不仅突破时间和地域限制，缩短社区服务距离；而且在政策传递中有效化解了外部偏差问题，推动精准治理目标的实现。由此，基础性权力依托并作用于社区智能化技术的影响在于推动了现代化治理技术的革新和成果应用，并为基础性权力和社会权力的互动合作提供了重要支撑。

（一）单向管控：耳口相传方式为主的权力渗透及影响

新中国成立初期，以耳口相传为主的政治性宣讲是党和国家对城市基层社会及成员进行思想管控的常见工具，其巩固了新生政权的社会基础。这种依靠人为媒介的意志贯彻方式，是由于当时受长期战争影响，物质基础设施薄弱、治理技术手段落后，因而党和国家只得通过城市单位和街居组织中的领导干部层级下达中央或上级政府的行政命令。作为基础性权力表征的行政权力依托于科层化的组织载体，自上而下层级向城市基层社会渗透。

在城市基层权力组织结构中，行政性和社会性组织则通过逐级传达的指令相互关联。其中，中央或地方党政权力主体凭借基础性权力的“后勤控制”资源和手段，对城市单位和街居组织及依附于它们的社会成员高度管控，不断扩大基础性权力的渗透范围。比如在单位组织内部，总厂（总部）会通过电话、传真等形式向各个分厂（分部）传达政策和命令，而这些指令本身即带有行政特征，对组织成员具有高度约束性。同样，在街居组织体系，街道办和居委会工作人员会通过广播、宣传栏或入户走访等形式贯彻中央或上级行政指令。

以耳口相传方式为主的权力渗透，是党和国家通过基础性权力的“后勤控制”资源和手段，对城市基层社会进行重塑，对组织成员进行吸纳、组织和动员的过程。这种单向度的政治性宣讲方式虽然强化了党和国家对社会权力主体的思想管控，也增强了城市基层各类型组织及成员对它们的政治认同；但是难以避免由干部素质参差不齐、政策理解偏差等原因造成的信息失真和政策误读问题，也影响了政府和社会权力主体间的对话。为此，党和政府在推进城市社区建设中，加快基层政府和社区的基础设施与信息化建设，推动科学技术成果在社区管理与服务中的转化、应用和推广，以打通政府和社会双向沟通的路径，促进信息传递和政策执行的精准化。

（二）精准治理：网络化技术应用下的权力扩张及影响

在信息网络时代，技术已然成为一项重要的战略资源，也是基础性权力深入城市社区各类型组织的强力支撑。管理技术的革新，打破了传统自上而下的思想灌输方式，丰富了政府和社会权力主体在社区层面的沟通对话形式。比如党和国家可以凭借基础性权力的“后勤控制”资源和手段，准确定位治理信息，高效服务居民需求，充分化解社区矛盾；社区社会权力主体能够通过线上和线下双重渠道，自下而上反馈自治目标和治理建议，主动参与公共事务决策、公共服务供给及各类型自治活动。由此，网络化技术的普及，强化了基础性权力在城市社区的横向扩张和功能发挥。

城市社区由管理迈向治理的实践中，网络化技术成为国家行政力量与社会自治力量互动合作的支撑工具。但是，信息数据的“条”“块”分割和难以共享现象依然存在，使技术治理面临着诸多现实问题。社区行政体系中，基层政府各部门“条”上所涉及的人口、资源等数据多供内部使用，较少共享互用，造成“块”上的各类信息重复收集，损耗人力、物力和财力；社区自治系统运作时的“信息孤岛”问题，导致社会权力主体对于建设目标和治理政策的把握有失偏颇。因此，社区信息无共享和不对称等固有弊端，制约着基础性权力的纵向延伸以及其吸纳、组织和动员社会的功能发挥。

鉴于此，党和国家加强了互联网和大数据技术在基层治理中的应用推广，并尝试将基础性权力融入技术治理的过程，试图以技术工具解决原本隶属于社区组织结构或体制机制的问题。一方面，党和国家借助基础性权力及掌握的行政权力和资源，嵌入技术革新、成果转化和应用推广步骤，创新治理技术；另一方面，运用先进技术手段，推动社区层面政府和社会权力主体的信息互通及精准对接。由此，社区行政和自治事务场景内的网络化技术应用普遍，使多元权力主体间的信息共享和沟通对话成为可能。

（三）智慧社区：“块数据”支撑下的权力纵伸及影响

网络化治理技术在城市社区的应用，推动了社区治理的智能化、科学化和精准化转向。此后，各社区进一步将大数据、区块链等技术运用到行政和自治实践，促进了技术治理的智能化发展。特别是治理中的“块数据”运用，实现了数据跨行业、跨部门和跨领域的集聚融合。1连玉明：《大数据 1706》，团结出版社2017年版，第2页。以深圳南山区“块数据”平台为例，政府部门“条线”数据下沉到街区后，建立了部门、花园式小区“物业采集+网格员核实”以及出租屋“视频门禁+网格员核实”的社区（网格）信息采集流程。基层政府和社区可以随时调取和补充数据，掌握居民动态需求，促进数据互通共享和社区（网格）的数字化建设。

事实上，“块数据”采集和共享依旧以互联网和大数据技术为工具，其在社区治理应用为“互联网+”平台的建设。比如基础性权力通过行政体系中的“互联网+电子政府”平台，嵌入电子政务系统的各个环节，与社会权力主体共享信息和展开对话；借助社区自治系统内的“互联网+公共服务”“互联网+智慧社区”等创新实践，为居民线上参与提供更多渠道，以精准对接居民所需所想。随着“互联网+”的全面推进，以智能化治理技术为支撑的“智慧社区”发展起来。“智慧社区”的定位是综合运用物联网、区块链等新兴技术，将社区人口摸排、养老托幼、治安巡逻等信息数据打包共享，并通过移动智能终端精准对接居民，使之足不出户即可办理行政事务、享受公共服务、参与自治活动。

由传统耳口相传到现代化“块数据”应用，既是治理技术革新、成果运用和智能化转向的集中体现，也改变了城市社区行政体系和自治系统中的基础性权力作用范围和影响方式。借助“互联网+”技术和平台，基础性权力嵌入集主体、技术、功能等要素为一体的社区数据库系统，促进了其在多元组织载体内的纵深发展，并且通过扶持社会力量成长、吸纳和动员居民自治，强化了社会对政府权力主体的信任，推进了政府和社区的深度合作，夯实了国家治理的社会基础。

四、由“力治”特征向“五治”融合转变：权力运行空间的法治化趋势

城市基层治理现代化重要维度之三，即规则空间法治化。“力治”框架下的基础性权力以行政权力为表征，介入社区服务与自治实践，引发基层社会冲突。为此，党和国家提出并将“依法治国”理念落到社区，推动基层治理中的法治思维和话语体系构建，强化社区公共性和公益性的法治基础。在法治规则空间内，进一步发挥政治引领功能，同时结合社区德治、自治和智治规范，使“五治”规则内生为一种集体行动框架，推动基层社会治理共同体建设。

（一）压力型体制：“力治”框架内的权力规制及效果

现代国家建构中，国家权力渗透于全社会并以行政力量方式组织社会，体现出“力治”的时代特征。2徐勇：《国家治理的中国底色与路径》，中国社会科学出版社2018年版，第195-196页。此时，党和国家延续中央主导的权威治理结构，选择“公家人”管理制度，在城市建立权力向上集中、资源向上汲取，1参见周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，载于《开放时代》2011年第10期。行政事务向下卸载、行政化链条向下扩展的社区权力运行框架。基础性权力作为国家行政力量的内核，在城市基层各类型组织中都具有绝对和主导地位。党和政府依托基础性权力所掌握的“后勤控制”资源和手段，将城市单位、街居组织及成员都纳入到具有行政色彩的科层体制内，强力改造和重塑了基层社会。

“力治”框架内的城市基层权力组织结构具有单一性，其完全依靠行政权力推动基层经济发展、政权建设和秩序维护。换言之，基础性权力主导着城市基层权力运行及由之带来的整个管理与服务过程；社会权力主体完全处于被支配地位，必须遵循各种行政规则。因此，政府主体基本全部包揽城市基层行政与自治事务，具有“全能”特征；社会力量养成凡事依赖单位或街居组织的惰性，缺乏集体行动意识和能力。这即造成政府借由基础性权力垄断与改变社会规则，将自身意志和政策强加于社会权力主体，并对基层社会进行高度管控。

总的来说，经由国家行政力量单向度决定的城市基层治理规则，使得社区管理与服务时常带有行政强制意味。基层政府有时为完成上级指派任务，强力推行诸如计划生育、税费汲取等政策，无视社会力量的利益诉求。党和国家更是借助“力治”规则，直接主导着城市基层权力和资源的再分配，从而形成以高度集权和制度刚性为代表的“压力性体制”。尽管单位制解体后，这种体制对社会自主性的压制有所缓解；但是承继原先单位功能的社区，却成为集经济调控、政治整合、社会管理和资源配置等为一体的政府行政权力“末梢”，居民参与意识和自治能力依旧匮乏。

（二）法理型社会：法治内化下的权力约束及效果

改革开放以来，市场经济体制和民主法治建设加快，冲击了以“力治”为主的基层权力运行规则，也加剧了社区失序和“脱嵌”问题。因此，一种基于社会成员共同认可和遵守的集体行动规则亟待形成，这即为“依法治国”观念的落地奠定政治和社会基础。20世纪90年代以来，法治化的规则空间成为社区管理与服务所要遵守的行为规范，但这并非意味着前者完全替代了传统的“力治”框架，而是开始对后者进行约束。此后，法治思维和话语体系开始作用于城市基层行政体系和自治系统，规约基础性权力运行。

作为城市基层权力运行的底线，治理规则的法治化转向主要表现在两个层面。一是顶层设计上完善法律法规，比如党的十八届四中全会强调“全面推进依法治国”总目标，并将之作为一项战略方针，制定相应的推进思路。二是地方和基层政府宣传普法教育，开展“送法进社区”等服务实践，提高辖区各类型组织及成员对法治规则的认同感。由此，法治化的社区治理实践，是以行政权力为表征的基础性权力自上而下将法治观念引入城市社区场域实现的，其规范了行政权和自治权的运行。

从实际效果看，法治规则日渐得到居民认可，并且内化为一种思维意识和自觉行动。这意味着在以高度异质性和个体化为构成的社区内部，基层治理的法治化趋向在社会事实建立起规范化的关系框架，并初步实现了治理目标要求及规则体系的明确、清晰与可控。2韩志明：《政策过程的模糊性及其策略模式——理解国家治理的复杂性》，载于《学海》2017年第6期。随着《关于加强和完善城乡社区治理的意见》出台，党和国家更加重视城市社区治理法治规则的运用和维护，其以基础性权力为保障，明确治理主体“所为”与“所不为”的法律边界，并在权力运行中做到有法可依和有法必依，促使法理型社会得以建立和发展。

（三）共同体构建：“五治”融合中的权力互动及效果

就城市基层治理实践而言，法治规则是人们必须遵循的行动规范。除此之外，社区还存在着以公序良俗和自治精神为基础的德治与自治框架，前者包括道德伦理、治理文化、公共精神等内容，后者侧重社会力量在社区公共决策和管理服务中的参与和自治程度。但是，无论何种治理规则，都必须在法治轨道上运行。此后，党的十九届四中全会提出，政治引领、法治保障、德治教化、自治强基、智治支撑的“五治”观念，3陈一新：《“五治”是推进国家治理现代化的基本方式》，载于《求是》2020年第3期。回应了政府权力主体依托基础性权力产生的政治安排和制度行动，关照到社会权力主体自发形成的经验习性和非制度行动，并指导着城市社区治理规则的融合和再造。

进一步而言，在建立社区集体行动规则时，要重视“五治”规则的融合，即国家行政力量应突出政治引导功能，发扬公共精神和社会自主性，而非对之进行权力干预；法治框架需进一步强化，约束以行政权力为外在表现的基础性权力和社会权力运行；《社区居民公约》《“院落—门栋”自管公约》等内生型的德治与自治规则要符合实际，在民主协商中起到教化作用，以成为居民普遍认同和遵守的准则；智治规则作为技术治理的一项规范，发挥其对于网络治理的规范作用。

社区治理规则由“力治”转向“五治”融合的历程，不仅规约了权力间深层次的互动，而且激发起社区公共意识和自治精神，推进了“共治共享”的基层社会治理共同体建设。在此过程中，基础性权力既贯穿其中推动着治理实践，又不断被规范为政府和社会权力主体合作提供保障。尤其是在不断完善的社区正式和非正式规则空间内，政治规则引领法治框架、道德思维、自治观念和智治规范的融合发展，使其成为一种内生的集体行动准则。这也使基础性权力和社会权力的运行更加符合制度建设、法律法规和公序良俗等要求，多元权力主体的线下治理和线上治理行动都能够被约束，从而营造出和谐有序的治理环境，推动了社区公共精神培育及集体行动产生。

五、结论与讨论

根据现代社会发展要求，现代化的社区治理是以居民为导向，由基层党组织领导、基层政府主导、多方参与，具有较高法治化、科学化、精细化水平与组织化程度的治理。1李强：《提升城乡社区治理现代化水平》，载于《唯实》2017年第9期。其中，基础性权力在向城市基层社会渗透和延伸的过程中，依托并作用于多元化组织载体、智能化技术工具和法治化规则空间，促使社区治理各要素迈向现代化。由此，城市社区治理现代化的内在逻辑为：党和国家依托基础性权力及其拥有的“后勤控制”资源和手段，进入城市社区行政体系和自治系统，发挥吸纳、组织和动员功能提升社会自主性和自治性，变单向政治渠道为双向治理渠道，加强政社互动合作，形成有效的权力关系和集体行动。因此，可以从基础性权力运行的原则制定、体系完善和效能提升方面，进一步推进城市社区治理现代化。

（一）制定“让民做主”的权力运行原则

在我国，以行政权力为驱动的传统治理是制度惯性和“替民做主”思想的延续，表现为国家行政力量主导了城市社区管理与服务，社会自治力量成为旁观者以及社区治理陷入“政府行动和社会无行动”困境。在中国特色社会主义新时代，社区治理的现代化亟待提高社会自主性，可以率先从理念转变着手，制定“让民做主”的权力运行原则，通过基础性权力引导而非直接介入或干预社会权力运行。一要秉承“社区是居民的”理念，借助基础性权力链接的党政和社会资源，不断促进社区社会性组织发展，发挥它们在吸引和带动居民参与和自治中的重要价值；二要培育社区居民公共精神和主体意识，推行“参与式”治理，发挥基础性权力的吸纳、组织和动员功能，强化社区民主化和法治化建设。

（二）完善“双向嵌入”的权力运行体系

由传统治理迈向现代化治理的进程中，基础性权力进入和作用于社区的方式已经发生了深刻变化，亟待完善从单向政治渠道到双向治理渠道的过渡。在新的历史阶段，城市社区治理的现代化可以从组织结构切入，通过完善“双向嵌入”的权力运行体系，推动社区权力组织网络建设，使基础性权力和社会权力都能在社区层面发挥各自的自主性。一要提升国家自主性，推动基础性权力在城市基层自治系统中的嵌入，努力构建以党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障和科技支撑为基础的社区治理体制机制；二要强化社会自主性，搭建社会权力主体嵌入城市基层行政体系的通道，比如通过“放管服”等改革赋权社会，使之对基础性权力运行产生更大影响力、作用力和约束力。

（三）提升“共治共享”的权力运行效能

现代化的社区治理格局中，基础性权力嵌入至城市社区权力网络，下沉行政资源以改善社区基础设施，增能社会强化其自治能力。因此，能力建设是实现社区治理现代化的重要步骤，可以通过提升“共治共享”的权力运行效能，发挥基础性权力引导社会形塑的功能，推动政府和社会权力主体的合作共赢。一要形成合作治理理念，将基础性权力运行与社会权力成长相结合，对多元主体开展相应的技能培训，奠定其参与治理的能力基础；二要进行网络化和数字化建设，打通权力上下沟通的渠道，实现技术共享与资源互通；三要重视正式和非正式规则中的权力互构，推动权力由互动走向互强。