跨域文物保护的实践研究

张 晋 运城市文物保护中心

文物有“凝固的历史”之称，是历史文化的载体，具有不可再生的特点，因此需要对文物进行有效保护。跨域文物是不可移动的文物，其具备现代“公共信托财产”和“公物”的核心要素和特征，在见证历史的同时也为促进文化多样性做出了贡献，因此要重视对其的保护和管理。跨域文物具有区域性甚至流域性的特点，在对其进行保护管理的过程中，存在较多难题。现对跨域文物保护对策进行研究，以为跨域文物保护提供参考。

作为一个国家和民族的财富，文物在现代社会中的历史价值和研究价值是不可估量的。一直以来，我国就非常重视文物保护工作，提出了“保护为主，抢救第一、合理利用、加强管理”的指导方针。做好文物保护工作可以更好地对历史和传统文化进行研究，保护文物不仅是对优秀文化的保护，也是对人们利益的保护。因此文物保护部门要重视文物保护工作，加强文物保护工作。但文物保护工作非常复杂，尤其是跨域文物保护工作，因此在具体工作实施过程中还存在较多亟待解决的问题。

跨域文物保护存在的问题

监管部门职能交叉

跨域文物由多个部门共同管理。跨域文物保护是一项复杂的特殊文物保护管理工作，除文物保护管理部门外，还需要城市规划部门、文化旅游部门等的参与。由于管理过程中涉及多个部门且部门职能交叉，因此在文物保护过程中经常出现职责混乱、互相推诿等问题。例如横跨我国南安市和晋江市的安平桥保护工作，因为涉及两市的环保、水利、公安、检察院和属地政府等多个部门，导致保护工作难以有效开展。另外，在实际保护过程中监管部门职能交叉重叠，而我国法律法规中对于如何处理跨域文物保护过程中职能冲突的问题未作出明确规定，这极大地增加了文物保护管理的难度和复杂性。

保护意识淡薄，法律法规不完善

不重视跨域文物的保护，缺乏保护意识，也是跨域文物灭失现象经常出现的主要原因之一。立法方面，我国跨域文物保护相关法律不够完善，不同地区对文物保护职责的划分不同。有些地区由行政法规对跨域文物保护职责进行划分，而有些则根据部门规章进行划分，导致有关规定适用率低、部门职责不明确。除此之外，我国文物保护的相关法律法规虽然对保护对象、保护方法和保护内容等进行了规定，但对文物保护过程中的具体细节没有明确说明，很多条款均未对其适用性进行规定，因此在实际的跨域文物保护工作中没有完善的法律依据。

行政执法和监管薄弱

目前我国跨域文物保护相关法律尚未完善，而跨域文物保护对执法的专业性要求较高，这极大地增加了执法难度。例如部分地区文物方面的执法由设立的文化执法大队负责，但跨域文物保护的执法主要由综合执法大队负责。综合执法大队负责的工作内容虽多，但其工作人员普遍缺乏跨域文物保护的专业知识和技术，有关部门对此也并不重视，大幅增加了文物保护管理的难度。目前，跨域文物保护大多由多部门共同完成，因此不可避免会出现执法混乱和执法困难的情况。此外，我国的跨域文物保护缺乏有效的公众参与渠道，公众缺乏参与保护跨域文物的积极性，再加上监管机制不健全，导致执法混乱和监管薄弱的问题更加严重。

破坏行为严重且责任追究难度大

目前我国跨域文物破坏行为频繁发生，造成的危害涉及两地甚至多地，责任追究难度较大，这使得跨域文物保护的重要性更加突出。目前来看，跨域文物保护工作中面临的问题主要有以下几个方面：首先是破坏行为未被及时发现。很多地区的跨域文物遭到破坏但并未被及时发现，其主要原因是人力物力有限，缺乏群众参与监督的渠道。其次是责任追究难度大。在追究破坏跨域文物行为责任的过程中，破坏行为是否造成了严重后果是追责的关键，但我国并没有设立专门的机构对文物破坏行为的后果进行认定，同时也缺乏一套认定流程以及标准，导致跨域文物保护过程中责任追究困难。除此之外，未将跨域文物破坏行为纳入追责范围也是主要原因之一。最后是缺乏明确的民事责任规定。《中华人民共和国文物保护法》虽然对破坏文物的民事责任进行了规定，但是不够细化，再加上跨域文物的价值难以估量等原因，导致民事责任追究困难。

经费不足

文物保护管理工作的开展需要大量资金支持。目前我国文物保护工作已经获得了一定的政策支持，但经费方面还存在不足。文物保护管理工作较为特殊。文物大多是经过外界环境的磨损后留存下来的，因此很多文物对保存环境有较高的要求。对于破损文物则需要进行修复，这就需要资金的支持。而与相比常规文物保护相比，跨域文物保护需要耗费更多的人力和物力，资金支持就更为重要。

跨域文物保护的对策

加强协作，构建三位一体线索发现机制

为了有效解决跨域文物破坏行为发现困难的问题，有关部门应该加强沟通和协作，构建“执法数据”“12309”“媒体监督”三位一体的线索发现机制。首先应该重视“12309”中国检察网在跨域文物保护中的作用，充分发挥其职能。对于群众在举报中心反映的线索，检察机关要认真分析。同时，有关部门要利用媒体扩大平台影响力，提高公众对跨域文物保护的关注度和参与积极性。其次是建立执法数据共享平台。与环保、文物、城管、规划等部门共同完成执法数据共享平台的建立。最后要发挥媒体监督的作用。媒体监督和检察机关监督结合，建立跨域文物保护联盟。同时开设媒体报纸专栏，通过媒体为公众参与跨域文物保护提供渠道，使社会公众更好地参与其中，从而实现检察机关线索来源渠道的进一步拓展。

资源整合，构建三位一体调查核实机制

要重视资源整合，构建“内部一体”“上下一体”“内外一体”的调查核实机制。首先是内部一体模式的构建。调查核实机制的建立有利于解决跨域文物保护过程中存在的监督不足和执法力量薄弱等问题。刑事侦查部门在发现线索时就应该立即采取行动，及时向诉讼部门移送线索进行核实调查。为了更好地破获案件，公益诉讼部门可以与刑事侦查部门互相配合，通过刑事追诉和公益诉讼的共同进行来提高办案效率。其次是上下一体模式的构建。充分发挥基层检察室的职能，跨域文物破坏线索的摸排工作由基层检察室负责，同时向上级检察院上交摸排线索，由上级检察院对摸排信息进行统一管理，并负责指导办案。上级检察院在判断分析线索的同时将案件线索交给下级检察院进行调查核实。最后是内外一体模式的构建。行政机关充分发挥技术咨询和调查核实等职能，检察机关加快调查核实。与此同时，建立跨域文物专家咨询库，将“外脑”优势充分发挥出来。检察机关可以邀请专业人员参与公益诉讼调查核实和文物鉴定过程，为难以解决的重大和新型文物保护案例提供专业意见，帮助检察人员更好地对案件进行调查。除此之外，属地政府、文化部门和旅游部门也可以协助检察机关工作，为跨域文物保护提供预防指导、法律咨询并对其进行监督。

程序分流，构建三位一体审查处置机制

由于跨域文物的特殊性，再加上其损坏鉴定困难，目前在提起公益诉讼时检察机关要保持谨慎。程序分流主要是针对检察机关对跨域文物破坏案件提起公益诉讼时的分流处置机制。具体如下：首先是在决策时开始监督。在进行跨域文物规划评估时，检察机关可以邀请政府、住建局、拆迁部门等介入，由政府牵头共同进行规划评估，在前期进行跨域文物项目的探讨论证时就开始监督，实现跨域文物破坏行为源头上的防治。其次是进行动态监督。动态监督方式较多，包括与行政机关负责人进行谈话，撰写调研报告和给予检察机关建议以及举行与之相关的工作会议等，丰富的监督方式更有利于实现动态监督。检察机关通过约谈的方式解决由行政机关主观因素导致的乱作为或不作为的问题，约谈对象主要为各部门的负责人，通过与行政机关共同合作实现协同治理。如果乱作为或不作为情况是客观因素所致，检察机关可以通向地方党委提意见的方式解决问题。可以直接将情况向地方政府进行反映，也可以通过向地方政府移交调研报告说明问题。向地方政府提意见不但有利于解决问题，而且有利于地方政府进行决策。同时还可以通过提案的方式完善相关法律。最后是提起行政公益诉讼。检察建议提出后，检察机关监督跟进要及时，对行政机关的整改落实与否也要进行了解，结合了解到的情况为是否展开行政诉讼提供意见。

职能强化，构建三位一体责任追究机制

追责机制的构建对于减少跨域文物破坏行为具有重要意义。跨域文物破坏行为要想从根本上进行预防，就必须要完成三位一体责任追究机制的构建，即刑事责任、行政责任和民事责任。首先是刑事追诉。办理跨域文物公益诉讼案件办理时，对于涉及刑事犯罪的案件，为了公安机关可以及时进行立案侦查，检察机关要及时移送案件。在案件办理过程中如果发现相关行政人员有渎职失职等行为，为了能更快立案侦查和追究相关人员的责任，检察机关应该及时将线索送至监察委。其次为监管失职问责。在进行整改的过程中，对于相关部门不配合的情况，检察机关可以配合纪检监察机关完成工作，对拒不配合整改的相关部门进行问责。对于在执法过程中有违法行为但不构成犯罪的相关人员，给予该单位检察建议，单位根据内部程序追究相关人员责任。最后是损害修复责任。如果跨域文物破坏行为涉及刑事犯罪，相关人员的民事责任追究可以通过检察机关直接提起刑事附带民事公益诉讼的方式实现，也可以由行政机关在刑事判决生效后对有关人员进行惩罚。

加大资金支持和文物保护宣传力度

跨域文物保护需要大量资金的支持。但在实际文物保护实践过程中，资金不足是普遍存在的问题，跨域文物保护工作的开展也因此受到限制，不但不能对已有文物进行有效保护，而且还对后续研究工作的开展造成影响。因此政府应该加强对跨域文物保护工作的重视，加大资金投入，给予跨域文物保护更多可支配资金，减少工作开展的阻碍。跨域文物虽然在保护方面较为复杂和困难，但对于涉及的两地或多地，其可以利用的资源也更多，文物保护单位应该借助文物积极开发文创产品。例如可以通过推出盲盒、生活用具等特色文物周边来增加收益。除此之外，还可以与当地企业进行合作，进行联名产品生产，将文物自身的文化价值充分发挥出来，增加文物保护的资金收入。除了政府支持，保护单位也要将自身优势充分发挥出来，努力改变资金不足的困境。我国目前文物保护意识较为薄弱，这也是文物破坏现象经常发生的原因之一。因此政府和文物保护单位应该重视文物保护相关知识的宣传和普及，增强人们的文物保护意识。

作为历史文化遗产的重要组成部分，跨域文物是优秀传统文化的重要载体，其不但具有历史价值，同时具有艺术文化价值和科学价值。跨域文物的保护对于保护优秀民族传统文化具有重要意义。跨域文物的保护除了需要文物保护部门、执法部门的支持和司法机关的协助之外，还需要全体社会成员积极参与，增强文物保护意识，身体力行地进行文物保护，从而实现跨域文物的长效保护。