从公共政策分析的视角理解《货殖列传序》：兼议公共政策系统的改进及功能限度

黄静远

（武汉大学 政治与公共管理学院，武汉 430072）

0 引言

《货殖列传》出自《史记》卷一百二十九、列传第六十九，是专门记述从事“货殖”活动的杰出人物类传。何为“货殖”？意指经商营利。司马迁在《货殖列传》的序言中论述了“货殖”在社会经济发展中的重要意义，文中不单单展现了作者关于经济自由的独到见解，也蕴含了不少与公共政策相关的思想主张，对认识公共政策及其功能限度、改进与优化公共政策系统具有一定的启发意义，值得研究和探讨。

1 公共政策相关概念

1.1 公共政策

厦门大学陈振明教授认为，公共政策就是国家、执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会、政治、经济和文化目标所采取的整治行动或所规定的行为准则，是一系列法令、措施、条例的总称。由此可知，公共政策活动是由政府及其公共部门主导的，以公共权力为依托，通过制定一系列行为准则或行动方案实现一定目标的活动过程。

1.2 公共政策系统

根据目前学术界的普遍观点，公共政策系统是政策制定与执行过程中所包含的一整套相互联系的因素，包括政策主体、政策客体、政策环境等。其中，政策主体可以简单定义为直接或间接参与政策制定过程的个人、团体或组织，政策主体主要分为官方决策者和非官方参与者。政策客体则指公共政策发生作用的对象，包括社会问题和目标群体。而公共政策的制定、执行等每个环节无不受到政策环境的影响，所谓政策环境，指的是对公共政策制定、运行和最终结果产生影响的一切因素的总和。

1.3 公共政策功能限度

公共政策功能限度即公共政策功能相较于实现目标的其他路径具有优越效果的边界。从某种意义上讲，公共政策功能限度就是指政府及其公共部门为实现社会的最大效益，在职能范围内所选择的提供公共产品和社会服务的程度。

2 《货殖列传序》中蕴含的政策思想

2.1 经济自由主义与公共选择理论

在《货殖列传序》（以下简称“序文”）开篇，司马迁反驳了老子“小国寡民”的观点，主张追求声色之美，认为享受安逸之乐是人之本性，即使用再美妙的言论挨家挨户说教宣传终不能使其改变，由此引出“故善者因之，其次利道之，其次教诲之，其次整齐之，最下者与之争”的政策观点。该主张与后来西方经济自由主义思想以及詹姆斯·布坎南提出的政府失败理论具有一定相似性。经济自由主义认为解决公共利益冲突的诀窍是建立市场的理念，由市场这只“看不见的手”来促进公共利益的发展，主张政府应当做好一个“守夜人”。在詹姆斯·布坎南看来，政府的立场代表了公共利益，其主要目的是弥补市场经济的缺陷，使得市场中各成员所作决定的社会效应比政府干预前更高。

因此，序文中司马迁对于如何选择公共政策路径以实现治理目标（一定意义上可理解为政策功能的限度）这一问题给出的解决方案是“顺应自然”（采取不干预政策）—“因势利导”—教育（观念的引导）—“制度干预”，最坏的做法是与民争利。联系到政府与市场之间的关系，虽然政府在市场经济中的地位无可替代，但是其行为也不是万能的，并且应受到相应的限制。我国在经济体制改革中坚持市场在资源配置中起决定性作用的原则，由政府建立一系列配套的调控措施来弥补“市场失灵”，以推动市场经济正常运行和均衡发展。该政策行为也能体现出上述主张。

2.2 政策制定主体与政策目标群体

序文中列举的姜太公吕望和管仲如何使齐国从贫弱到富强的典型史例体现了精英理论模型。该理论认为，社会存在统治与被统治两个阶级，为实现社会高效运作和持续发展，少数精英必然占据社会的统治地位并成为政策主体，制定和发布一系列公共政策。姜太公和管仲都是其所处时代的杰出人物，他们根据自己的价值判断，分别做出了“劝其女功”和“设轻重九府”的决策，这由上至下的政策过程体现出少数的精英掌握了统治权，他们制定公共政策并由其所代表的政府负责落地实施。这向我们揭示公共政策主要反映的是精英们的利益和价值观，政策形成过程有赖于领导人物发挥的作用。

相较于精英阶层，普通大众在政策过程中主要作为政策目标群体的角色而存在。虽然按照精英理论的观点，公众是被动的、麻木和信息闭塞的，但无法否认公众的价值观念会影响公共政策的发展。正如序文所述，“人各任其能，竭其力，以得所欲”在当时是社会普遍共识，“皆为利来”“皆为利往”可谓是“若水之趋下”，是再自然不过的事。倘若姜太公和管仲施行的政策不符合当时的社会价值观念，甚至与百姓的利益相违背，那么政策执行势必受到阻碍，政策目标最终也难以实现。由此可以认识到，精英理论的缺陷在于它过于关注民主政治中的不民主之处，尽管看似精英者做出了英明决策，但不该忽略的是“无权的大多数”赋予了他们进行决策的权力，这点在民主法治进程不断推进的过程中会体现得更深刻。

2.3 公共政策与政策环境

序文提到，姜太公吕望所封的营丘本是一片寸草不生的盐碱地，由于他充分发挥当地的资源优势，大力发展渔业和盐业，鼓励人们养蚕纺织，提高生产技术，故而“齐冠带衣履天下”。说明公共政策需要“因地制宜”，这里的“地”不仅指地理位置、生态环境，还包括政治、经济、历史、人文等，是影响公共政策产生及发展的所有内外部因素相互交错的结果。如果公共政策严重脱离政策环境，那么政策执行将难以持续。

文中管仲通过“设轻重九府”的政策改变了“齐中衰”的局面，造就齐国“九合诸侯，一匡天下”的同时，也使自己“富于列国之君”。这恰恰说明了政策根据环境变化适时调整的重要性。在我国生育政策变化发展的历程中，也不难发现政策与环境二者相互影响、相互制约。从20世纪50年代中期至今，随着经济发展、社会变迁，我国人口形势不断变化，生育政策逐步由限制到放开，从最初的“一对夫妇只生育一个孩子”到后面逐步放开“两孩”政策，再到近几年国家开始实施“三孩”政策及配套支持措施，着力改善我国人口结构，以积极应对人口老龄化问题，提升人力资源禀赋优势。可见，环境固然对政策产生主导性影响，但在很多时候需要通过政策的调整去作用于环境，主动化解环境中的问题风险，使之朝着更好的方向发展。

3 当代中国公共政策系统的改进

3.1 政策过程制度化

随着经济的迅速发展，社会利益在近几年间出现了分化现象，一些代表特定利益的集团开始通过游说、寻租等手段试图影响政策过程。面对利益分配不均衡、政策规范不全面、利益博弈和互动纷繁的复杂局面，为保障政策过程的民主性，确保科学决策，首先是要加快推进政策过程的制度建设和相关机制的健全完善，通过制度设计对政策的前期研究、信息收集与公开、行为主体间的互动方式、执行过程、效果评估等加以规范，降低政策过程的主观随意性。此外，还要注重加强对制度执行的监督，避免政策过程的参与者为谋取个人私利而违背公共利益，造成制度执行不给力、不到位乃至走样变形的问题。

3.2 政策主体多元化

当代政策主体主要是国家政府部门及其他非政府组织，他们都会对政策过程产生一定影响。为了有效降低该影响，需要完善相应政策主体的内部构成，逐步朝着主体多元化的方向发展。因此，政府在制定政策的过程中应尽可能扩大政策主体的范围，多鼓励民众参与社会事务和表达意见，建立和完善利益诉求渠道，与民众保持良好的互动关系。同时，促进非政府组织、大众传播媒介、思想库的规范发展，发挥其专业优势，有效整合社会不同主体的利益和意见，形成以国家政府为主，以多元化利益诉求为辅的新型政策主体体系，从而最大限度确保政策系统的公共性、科学性和民主性。

3.3 政策适时调整性

公共政策并不是一蹴而就的，而是需要适时调整的。因此，政策制定者在政策制定前要对政策运行的现实条件进行充分的调研和认知，要把问题导向和目标导向相结合，作出合理的预判。在运行政策解决现实问题的过程中，政策制定者要及时归纳总结政策与诸多环境因素之间的关系，并注重把握和运用规律，实时根据环境条件的变化主动改进政策，充分发挥政策的整体功能和实际效能，做到相互协调与配合，促使政策与环境良性互动及长效有序发展。

4 当代中国公共政策功能限度的优化

4.1 建立“有效市场”和“有为政府”

改革开放40 多年来，我国社会主义市场经济体制虽不断完善，但依旧存在不少阻碍市场价值规律充分发挥作用的问题。比如，市场秩序不规范，出现以不正当手段谋取经济利益的行为；市场规则不统一，存在部门和地方保护主义等，极大影响了市场在资源配置中起决定性作用。习近平总书记在“围绕贯彻党的十八届五中全会精神做好当前经济工作”的讲话中提到：“更好发挥政府作用，不是要更多发挥政府作用，而是要在保证市场发挥决定性作用的前提下，管好那些市场管不了或管不好的事情。”因此，要充分发挥“看不见的手”和“看得见的手”的作用，最大限度发挥政府和市场的功能优势，通过建立政府权责清单并明确企业负面清单，厘清政府职能边界，规范市场行为秩序。针对市场能够有效发挥作用的领域，政府应通过精简机构、简化审批、下放经营管理权，以支持市场自由发展；而对于依靠市场行为无法解决的问题，政府应主动发挥调控作用，最终形成“有效市场”和“有为政府”相互协调、互为补充的良性格局。

4.2 完善分配制度，促进社会公平正义

中国特色社会主义进入新时代，为解决我国社会主要矛盾，既要努力实现发展更平衡、更充分，也要不断缩小收入分配差距。实践证明，完善分配制度是解决“如何分好蛋糕”问题，维护社会稳定的固本之策，也是实现共同富裕目标的必然要求。面对新时期我国经济发展中仍然存在收入差距大，以及分配机制不健全、不完善的问题，政府一方面要坚持实施就业优先政策，通过创新创业扶持、支持灵活就业等措施推动实现更高质量和更充分的就业；另一方面，要健全收入再分配制的度，进一步加大税收、社保、转移支付等调节力度，提升其精准性。此外，政府还要加强运用“民间捐赠”“志愿者行动”“慈善事业”等多种社会互助的形式，促进第三次分配的发展来弥补市场失灵和政府失灵，着力构建“初次分配”“再分配”“第三次分配”3 种分配方式协调联动的配套基础制度，促进社会公平正义。

4.3 构建最优公共政策功能限度

政策制定者通常通过研究政策功能限度来确定合适的政策功能范围，这有利于最终实现公共政策制定的目标。因此，构建最优公共政策功能限度的框架尤为关键，政策制定者应当把握住社会发展趋势，始终坚持把促进社会发展和增进民生福祉作为出发点和落脚点，正确认识不同时期公共政策功能限度的核心本质，并且随着群体认识能力的提高和社会的发展而不断改善。此外，政策制定者还需致力于寻找政策主体与市场经济发展之间的平衡点，对不同时期、不同社会发展阶段的不同主体所拥有的责任和义务进行准确清晰的界定，把握住政策功能的公平性和公正性，真正达到公共政策功能效果的最优边界。

5 结语

如今，距司马迁撰写《货殖列传序》已经过去2 000多年，文章虽不足1 000 字，但其中蕴涵的思想不仅在当时远见卓识，就算放至今日仍在政治、经济、文化等方面给予我们原理性的启迪。当前世界正处于百年未有之大变局，面对保护主义上升、世界经济低迷的外部环境，要想掌握和遵循客观规律，进一步转变发展方式，优化经济结构，政策制定过程的参与者有必要认真研读《货殖列传序》，若能取其精华，便可帮助我们改进公共政策系统，优化政策系统功能限度，更好地应对各种风险和挑战。