国外农地经营权流转经验及启示

周慧敏， 陈 凤， 邓思宇， 闫晓霞， 张远索， 姚 艳

(1.北京联合大学应用文理学院，北京100191； 2.农业农村部工程建设服务中心，北京100081)

2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，提出农地“三权分置”，要求大力推进农地经营权流转，促进农地规模化经营。2021年3月1日，农业农村部颁布的《农村土地经营权流转管理办法》(简称《办法》)正式实施，该《办法》是对2005年出台的《农村土地承包经营权流转管理办法》的更新与完善，是对2018年新修改的农村土地承包法的具体化和明细化。农地经营权流转已经成为我国现阶段农地制度改革的重要抓手。农地经营权能否有序开展，既影响农地规模化程度和农地产出效率，也关系农村地区的公平公正、经济发展与社会和谐。目前，农地经营权流转成为政府部门关注、理论界关心的热点问题。国内学者关于农地经营权流转问题的研究基本涵盖了政策解读、影响因素、存在问题、完善建议、地方实践经验介绍等，但由于农地经营权流转尚在进行，影响有序开展的新问题、新症结随时可能出现，因此需要就如何有序推进农地流转问题予以持续关注。王天琪利用CiteSpace可视化分析国外农地流转研究热点，发现集中在农地流转政策与制度、农地流转影响因素、农地流转生产力与可持续力、农地利用与保护等方面。国外农地流转起步早，在改革时注重法律、资金管理与治理体制等方面的建立。多数国家土地制度有别于我国实行的土地完全公有制，其他方面的国情也不尽相同，其农地流转的做法不能简单拿来主义。因此，本研究主要聚焦国外农地流转经验，寻求国外可借鉴的经验解决共性问题，以推进我国农地经营权有序流转，利用中国知网(CNKI)英文库数据，筛选有较强借鉴价值的文献进行综述分析，结合我国农地流转现状的部分问题，提出有关政策建议，旨在为相关部门出台后续政策提供参考。

1 国外农地流转交易经验

1.1 制度政策与法规

国外的农地流转方式多种多样，包括出租、出售、转让、合作、抵押、继承与赠与等，各个国家会通过政府管控推进农地流转进程。在此基础上，对国外农地流转交易的制度政策与法规方面的经验进行研究，结果如下。

一方面，通过对不同国家的制度与法规实践进行分析，明确该国的土地所有制政策，在分析各国成功实践经验中补足我国在实际工作中有待完善之处。韩国为实行土地私有制的国家，根据其《农地改革法》第19条的规定，农地经营权流转前要保证权属关系明确清晰，土地所有者应具有可以进行流转交易的证书后方可进行流转出租或出售。同时，韩国政府出台了《国土规划和使用法》《农田法》《特别土地登记法》等法律，用以调控农地流转行为，保障农地流转相关主体利益。为保障农地流转主体的合法权益，韩国政府基于“长期合作租赁合同地”的制度，重点关注合同的不确定性与机会行为主义问题，加强长期合作租赁合同制度的实施与执行，解决农地流转过程中涉及到的交易成本和农地耕种效益等具有持续性的问题。

澳大利亚土地国有和私人所有制并存，以国有为主。按法律规定，企业和个人都可通过拍卖形式购买政府土地或私人土地，但交易须全款付清，且政府可以收取地价税与服务费。此后，政府为了适应时代发展，通过发放贷款等政策修订的方式推动农地流转。同时，澳大利亚在土地制度改革中实行托伦斯制度，初次登记不强制，但一经登记即进入强制登记状态。Miceli等将托伦斯登记制度与产权保险进行对比研究，发现在交易成本较高的情况下，托伦斯制度更有可能将产权分配给最重视产权的一方。

新西兰是一个土地所有制多元化的国家，其农地流转萌芽于殖民前期，发展于殖民中后期，近年来得到进一步发展。其2018年实施的《土地转让法》引入了赔偿制度，即通过司法自由裁定，赔偿规定引入了所有者应负的责任，新的补偿条款规定对有过失的主体将追究责任，保证农地质量。

另一方面，通过整理相关文献发现农地经营权流转还应注重农民意识观念的转变与程序的完善。Vinogradoff认为，帮助农民转变传统观念也是顺利推动农地流转的重要政策内容，土地流转行为在很大程度上受传统思想观念的束缚，要想推动流转，首先要解放思想，改变传统思想的束缚。Ann则认为，要提高农地流转的效率就要做好农民对土地感情与意识的引导工作。Haar认为，农地流转需要加强农地流转程序的法律性和有效性，建立所有权保险制度，完善登记管理制度，提高登记人员专业水准，简化农地流转非必要程序。

总体而言，在制度政策方面，政府应健全交易登记与管理制度，建立公开、透明的交易机制，完善多方主体权利的保护政策；在法律规定方面，相关法律法规应覆盖交易的全流程，包括交易前的资质认证与权属认证，交易时的资金交易方式与规则制定，交易后的合同追究权利与责任追究等。

1.2 政府与资本制约

伴随着政府权力或社会资本介入，如果政府过度干预、社会资本无序冲击，可能出现被迫流转的情形，滋生出土地掠夺、自上而下的强制性流转等问题。在此情形下，流转中的农地被完全商品化，同时流转中的公平问题也难以保障。农地流转的非自愿性造成农地资源集中在某一经济集团或个人手中，资本的持续积累会加大贫富差距，公平性的决定权也转移到资本积累者手中。

在各国实践中，印度尼西亚通过引入产业计划、印度通过引入拍卖机制进行市场定价，使土地流转呈现完整的真实价值，避免农地资源价值贬值，将私人价值转化为共同价值，这种机制有助于解决土地掠夺和公平性问题，同时也降低了在征用权下获得土地并将其用于其他用途的可能性。

在农地流转过程中，流出方往往缺乏议价能力，为防止政府及有关机构为了实现其经济发展目标而偏向大型投资者的利益，Vermeulen等提出通过设置专业经纪代理人的方式，为农地流转交易提供全程服务，以保证流转主体的利益不受侵害。同时，促进民间中介组织进入流转市场，在确保土地流转各方的利益主体明确地块信息与权利的前提下，借助中介组织的专业服务，在政府部门登记、签订合同，规范农地流转秩序。政府在不过度干扰市场运行的情况下，通过颁布鼓励措施促进农地流转，提高农地利用率与农业收入，日本的农地流转行为由政府与民间的中介组织共同推进。此外，对于承租方来说要制定农业者制度，即承包人在拿到流转土地后要制定经营计划，掌握现代技术，提高农业收入。若达到预期目标，其可获得农地利用方面的政策支持，反之将被取消农地流转经营主体资格。

1.3 农地确权与产权关系

流转农地的确权登记是保护农地流转主体利益的基本手段和前提条件，也是保证农地流转市场健康运行的基础。在农地流转过程中，土地权属不清会引发一系列问题，如“无序的、强制的土地掠夺”现象的产生，农地产权不清晰会对租赁市场造成影响，降低交易效率，交易的公平性也难以保障。在此情形下，增加产权担保对农地流转各相关主体都有好处。

在各国实践中，韩国早期的农地改革法案在一定程度上限制了农地流转交易，导致流转市场并不繁荣，仅允许部分有地方政府颁发的农地交易证书的农民进行农地交易。但由于农地流转供需两旺，仍然存在非法的农地流转交易，而流转合同的不规范会挫伤农地流转主体的积极性。

有学者提出要加强官方土地交易证明、交易契约的有效性，政府制定专门的修正案，规范流转合同，通过修正案促进农地流转，提升农地生产与利用效率。农地也可以作为抵押物进行流转交易，明确农地抵押前及流转之后的权属关系是重要前提。

2 阻碍我国农地有序流转的问题

2.1 农民对农地确权认知不够，政策的执行与现实有脱节

长期以来，我国农村土地产权关系不明晰，是推进包括农地流转在内的农村土地制度改革工作的隐患之一，相关法律只界定了农地集体所有，但对“集体所有”这个概念并未给出明确定义，细究集体所有的主体并不明确，流转的主体概念模糊，导致利益主体也被“虚化”。2009年我国开始新一轮的农地确权工作，至2019年取得了很大进展，多数省份已经完成农地确权工作。2020年中央一号文件已将确权重点转移到宅基地使用权上。但农地确权尚存在一些问题，如农民对确权知晓程度不够、对确权意义和作用没有深入了解、只是被动配合确权工作等。从农地流转合同的有无、规范性看，目前很大比例农民对于利用农地确权争取法律保障的意识还不够。

2.2 部分流转致农民利益受损，金融服务体系缺少规范和扶持

农地经营权流转过程中的农民权益保障问题一直是理论界探讨的热点。由于我国农村土地实行集体所有制，农民只享有农地的承包经营权。这种特殊的权利体系容易出现政府或村集体为了加快地区发展、获取经济效益而主导农地流转，实际上尊重农民意愿不够的情形。多数农村地区现行的金融服务体系不够健全，同时缺少扶持与规范。金融机构的建立本意是为更好地服务农地流转，实现规模经营与农村经济增收。但在部分地区农地流转过程中，金融机构的服务还不够亲民，流转大户需要资金周转借贷，向相关金融机构寻求帮助，面临借贷要求多、门槛高、申请步骤繁复、层层审批速度慢等问题。由于农业经营的不稳定性较高，拖贷、欠贷问题经常发生，金融机构在借贷时也担心自身利益受损，因此在申请过程中严格审批，由此形成恶性循环。金融服务体系的建立亟待政府部门的扶持与规范，这样才能更好地促进农地流转健康有序发展。

2.3 流转程序专业化与规范化不足，流转入市主体要求层次不齐

从信息获取到流转交易，再到合同签订及完成流转这一流程中，每个步骤都会影响农地流转的有序程度。目前我国农地流转的专业化与规范化还较欠缺，相关中介服务机构数量较少，有些地方虽然建立了土地流转服务中心与服务大厅，但其工作效率与服务人员的专业水平还有上升空间。总体来看，目前服务机构尚难以满足流出方与流入方对信息透明、对称的要求，流转合同不够规范。异地农地流转信息存在一定壁垒，农地资源的合理配置有待进一步加强。有些地方在农地流转过程中没有具体的准入标准，参与流转交易的准入门槛低，对于参与流转行为的个人或组织并没有准确了解其是否具有从事农业生产的能力，可能导致农地流转的政策初衷未能实现，甚至会造成因流入方的专业技能不足导致撂荒现象加剧的情况。

2.4 农民对土地感情深厚，主动流转意愿较低

我国的农地经营权流转本着“依法、自愿、有偿”的原则。因此，在流转过程中农民是否愿意主动流转其农地的经营权，对于农地的有序流转起关键作用，但农民的流转意愿受到多方面因素的“阻碍”。一方面，土地是农民最重要的资产和生存保障。对于我国农民，特别是老一辈农民而言，农业生产是他们的产业活动、生存之本，让他们放弃耕作农地是非常困难的。尤其是在农民离开土地后，有些地方没有组织培养农民从事非农活动所需要的劳动技能与经验，即农民在没有稳定工作收入保障的情况下，农民主动进行农地流转的意愿较低。另一方面，利用农地、依靠农地进行农业生产活动是农民特有的生活方式，他们对土地有深厚的感情。农民由于自身对政策、交易流程的了解不足，担心流转后是否会失去相应的权益或补贴等；以及对交易对象的不信任心理，出现签订长期合同后对土地状况担忧的情况。出于这些原因，农民对于农地流转有一定的排斥心理。农民放弃农业生产后，能否得到足够的经济补偿，农民进入城市工作，能否融入与享受城市居民同等的养老、医疗等社会保障体系也是农民考虑的因素之一。

3 对我国农地有序流转的启示

3.1 全面完善土地确权工作，逐步显化确权对流转的保障作用

国外的土地制度形式较多，包括公有制、私有制、联邦所有制与地方所有制等，个人获取农业用地的途径多为继承制和部分的交易买卖，交易过程中土地权属清晰与否是土地流转交易的关键问题。我国与国外土地制度虽存在较大差异，但在重视权属方面存在共识。为避免矛盾纠纷，在农地流转交易前，进行农地确权、明晰权属关系是非常必要的。2013年1月下发的中央一号文件提出要全面开展农村土地确权登记颁证工作，明确流转过程中的产权权属关系，减少因利益纠纷阻碍流转的情况，进而推动流转健康有序进行。韩国农地流转交易前要有购销证书、澳大利亚的托伦斯登记制度要求土地交易进行登记，其目的是明确土地权属关系，保障农地流转市场的有序性和规范性。

土地确权不仅能够有效降低交易成本，促进流转，同时还可以增加农地的产权强度，提升土地资源的内在价值。土地确权还有利于稳定各流转主体间形成更稳定的契约关系，降低土地与合同的不确定风险，强化流转交易中的秩序问题。加强全国范围内的土地确权工作，解决历史遗留问题，同时提高流转工作人员的工作质量与执行力，制定严格的工作奖惩机制，逐步规范流转利益主体的明确定义，严格执行落实，建立分级管理体制，具体落实涵盖地市、县级、乡(镇)、村级的负责人，确保政策的精准落实。要帮助农民充分了解确权的重要意义，增强法律意识和契约精神，在农民群体层面显化确权对农地有序流转的保障作用。

3.2 加强市场监管，发展金融服务体系，实现多方共赢

国外政府在农地流转过程中扮演的角色及参与程度与我国政府有所不同。部分国家在农地流转交易中是利益相关者的身份，如澳大利亚政府在农地流转交易中会收取一定的地价税与服务费作为推动农地流转的直接收益；韩国政府为保护农地流转主体的利益，针对部分不可避免性使用土地出台了《土地交易限制条例》，以保护土地所有者的合法权益。

我国政府的参与多以政策引导和鼓励为主，而非直接参与，当然也存在部分地方政府为追求某种利益间接参与的现象。结合我国发展实际，政府在农地流转交易过程中应主要起到指导流转发展、限制土地用途、监管市场行为的作用。根据地区发展现状因地制宜地制定合适的政策，应对不同地区采取不同措施引导农地流转有序发展。东部发展较好的地区应继续完善农地流转行为，做到农地流转市场信息对称，发展高质量、高效率、高收益的流转市场；中西部地区要稳妥推进农地流转市场建设，加快农地流转平台的建立与信息互通，同时制定福利政策，对农地流转行为予以农业补贴或农业设施租赁优惠政策，有选择性地招商引资以推动当地资本进入市场，发展现代农业，提高农地产出率，促进地区农业现代化与经济发展。

严格管控农地流转市场中的投机行为，监管市场秩序，设定惩罚措施，严格整治破坏农地流转市场的行为。支持和鼓励建立服务于农地流转的金融服务体系，通过定向资金保障金融机构的基本利益，建立金融机构的独立考察机制，推动农地金融与农地投资，简化流转大户的非必要审核流程，促进金融服务机构与流转主体的相互信任。提供流转专业化补贴政策，安排专项资金加大对农业基础设施的投资。最终保障各方主体利益，实现多方共赢。

3.3 大量发展专业服务机构，尝试农业者制度、筛选引入与赔偿制度

国外的农地流转中介服务机构发展较早且相对成熟，土地事务所与土地银行起到很好的作用。我国的农地流转中介服务机构发展处于初期，部分地区的服务机构在面对多种形式的流转时还不能提供高质量的服务。因此，有必要增加农地流转服务中介机构数量，提高其专业水平和服务能力，加强推进民间中介服务组织，共同助力流转。

同时，发挥中介机构的桥梁作用，为流入方进行农地流转产权等方面的提前审查，做好流转过程的配套服务，保护多方主体利益。发展多类型的土地信托机构、土地银行、土地事务所，充分利用其专业化知识服务农地流转。建立专业化的一条龙服务与可选择的阶段服务，培养职业流转经理人与阶段建议经理人，满足不同的流转需求，做好登记与责任告知，推动中介服务机构的多元化发展。

加强农地流入方，尤其是大规模新型经营主体的考察机制建设，只有具备相应的农业生产能力或资格才能进入流转市场获得土地，可参照瑞典与新西兰的承租人引入制度与土地赔偿制度，在流转发展相对成熟的地区制定合理引入与赔偿机制，考核农地流入方的资质，挑选合适的经营者。借鉴日本的农业者制度，流入方在农地流转后制定提升农业价值的经营计划，避免农地的低效利用与撂荒，预防农地流转后“非农化”“非粮化”，保障农地实现其应有价值。

3.4 加强社会保障体系及宣传普及，培养严谨的契约精神

我国在推进农地流转过程中注重保护农民利益。在国家鼓励农地流转初期，农地流转的效率低、规模小，主要是由于农民的传统观念较重，社会保障体系不健全，除务农外无一技之长等。另外，我国社会保障体系发展不均衡，存在地区差异，要加强部分落后农村地区的社会保障体系建设，提高农民的养老金与基本医疗保险水平，解决农民的后顾之忧，有助于推动农地流转的开展。因此，在进一步健全社会保障体系，解决流转后农民生计问题的基础上，政府应鼓励农地流转行为，不应仅局限于政策的颁布，还需加强宣传，通过简单易懂的政策解读和成果案例向农民宣传农地流转的好处。

为切实保护好农民权益，形成口口相传的认可效应，可以借鉴国外的流转经验，对于想获得农业收益又不想离开农业生产工作的农民设计合作的流转制度。农民自身成为流出方的同时将农地作为资本入股，仍可参与到农地经营中，要让农民明白农地流转后不仅不会面临失业，还会实现规模经营，获得更高的经济收入，更好地为农民提供经济支持。此外，农地流转的契约要落实到纸质范式合同中，避免或尽力减少口头协议的形式，对合同的签订需要经过权威机构的认证或专业中介机构的核查，双方签订合同时注明违约赔偿等关键问题。