地方政府高层次人才政策实施效果研究

董新宇，鞠逸飞,2，段雨欣

(1.西安交通大学公共政策与管理学院，陕西 西安 710049；2.复旦大学国际关系与公共事务学院，上海 200433)

0 引言

高层次人才作为人才资源金字塔的顶端，往往在人才群体中具有标杆作用，对人才群体的培育和成长起到激励和引领作用；更重要的是高层次人才具有很高的能力和素质，同时往往具备很强的创新思维和创新能力，在经济社会发展中有能力做出创造性的突出贡献，对于地区经济和社会发展起到重要的推动作用。国家治理转型的重要智力来源之一是高稀缺、高绩效表现的高层次人才。2010年出台 《国家中长期人才发展规划纲要 (2010—2020年)》，在同一时期中国人才政策重点也从技术人才、高校毕业生引进转为高层次人才支持[1]。高层次人才政策的出台是基于推动城市科技创新发展的大背景，目标是把高层次人才集聚起来构成城市发展的强大支撑力量[2]。

高层次人才作为国家和地方发展的重要推动力量，是各级政府重点关注的人才群体，高层次人才相关政策也是地方政府主要出台的政策内容。然而，近年在各地人才事业发展中，人才政策出现异化现象，即人才政策实施偏离政策制定初衷，把人才的荣誉称号、奖励措施、激励措施等混为一谈，将人才政策异化为人才 “帽子”，忽视了政策目标是否达到。基于此，本研究以陕西省为例，分析政府高层次人才政策的政策目标，并基于政策目标构建指标体系，评估地方政府高层次人才政策的实施是否达到其预定的政策目标。

1 文献综述与理论基础

1.1 政策效果评估

关于政策评估内涵和概念主要有3类观点：①政策评估是针对政策在预定目标上的实施效果评估，强调事中和事后评价，是对政府干预的价值、产出及结果的回顾与评价[3]。②政策评估主要是对政策实施方案的评估，主要关心的是解析和预测,它依靠经验性证据和分析，强调建立和检验中期理论，关心是否对政策有用[4]，通过搜集相关信息来对制定的各个政策方案本身进行评价和分析，之后比较各种方案的优劣势和可行性，为决策者提供参考，最终选择合适的政策方案实施，这种观点强调政策的事前评估，评价对象是政策方案本身。③融合前两种观点，认为政策评估是对政策全过程的评估，既包括对政策方案的事前评估，也包括对政策执行的事中评估以及对政策结果的事后评估[5]。

第1类观点把政策评估基本等同于政策效果评估；第3类观点认为政策效果评估属于政策评估的重要组成部分。无论从何种观点看，政策效果评估本身都是指评价人们所执行的政策在实现其预定目标上的效果。

1.2 高层次人才政策文本研究

高层次人才政策文本研究属于对政策的事前评估。在研究中我国学者对于高层次人才政策进行细分，通过分析各地政策文本中针对高层次人才的引进、培养、发展等措施，发现高层次人才政策在制定中存在的问题，从而提出改进意见。从人才政策内涵看，中国学者在研究中将人才政策要素分为培育、流动、引进、激励、评价、保障等方面。也有部分学者是根据政策目标来区分，如陈莎利等[6]将人才政策分为福利政策和发展性政策两类，而吴帅[7]则将人才政策分为激励性政策、保障性政策和发展性政策。在对不同种类的政策文本研究中，有学者[8-9]对各地区政策文本进行对比研究，比较地区间政策的差异，辩证分析不同高层次人才政策取得的效果，探讨地区政策内容及实施方面存在的不足，并提出对策思考；而有学者[10-11]聚焦于一个地区的高层次人才政策演进，研究政策调整动向，归纳总结现有政策的不足，并根据实际情况提出改进建议。

1.3 高层次人才政策实施效果研究

研究高层次人才政策的实施情况与效果，一般以中央或地区的特定政策为对象，构建评价指标体系，研究其实施效果。中国学者针对高层次人才政策实施效果构建的指标体系主要分为两类。①认为政策效果是政策目标的达成度及政策对现状的改善程度，这类研究多从投入—产出角度对政策有效性进行评价。杨河清等[12]衡量国家 “千人计划”政策的政策投入、直接和间接产出、政策负效应，政策投入指标为各项财政投入，负效应为机会不平等、挫伤本土专家积极性等，并认为政策净效应大于零则证明政策有效。王宁等[13]从投入—产出角度对河南省科技人才数量进行有效性评估，但其投入指标是用科技人才政策数量衡量，而对于科技人才政策的产出主要通过经济支持、人数支持和科研成果来反映。宋本江等[14]将人才环境改善状况和人才资源发展状况作为政策效果评估的主要指标。②认为政策效果除了政策目标的达成，还包括政策满意度的角度。张同全等[15]研究的政策投入指标综合了人才数量和财政倾斜程度等，产出指标综合成果、就业、税收等，同时还通过问卷调查从引进、培养、激励、流动、创业5个方面对创新人才开发政策的政策满意度进行评价，全面衡量山东省科技园区创新人才开发政策的实施效果。顾玲琍等[16]将科技人才政策实施效果评估的基本维度和要素分为政策知晓度、政策认可度、政策执行度、政策受益度，在此基础上再细化分解出10个二级指标、28个三级指标，并运用问卷调查法进行评估。

特别地，在对人才政策实施效果的研究中，有学者发现人才政策在执行过程中或政策结果与原有政策目标存在一定偏差，即出现了政策异化现象。梁帅等[17]、陈丽君等[18]在研究中都发现人才政策实施存在着政策实施梗阻和政策对话缺失等问题，导致人才激励政策效果最终演变为人才 “帽子”现象，即政策功能异化。也有学者[19]提出人才计划造成学术劳动力市场的结构性差异和制度性分割，造成人才流动方法、动机和秩序异常。但在对人才政策异化的研究中，多为定性研究，或基于案例分析，缺少判断人才政策异化的定量标准，更多地应用于假设检验、定量分析等实证范式为主要内容的政策评估方法，这应该是中国公共政策评估的重要努力方向[20]。

综上所述，中国学者对高层次人才政策进行政策文本研究和实施效果评价，但其指标体系各有侧重点，缺少对政策实施效果的多维度评估；在研究过程中也有学者提出人才政策异化这一现象，但现有研究缺乏从定量角度对人才政策异化这一现象进行分析。本研究以陕西省高层次人才政策为例，从人才成长、学术成果、科研攻关等维度出发构建高层次人才政策实施效果的评价指标体系，并通过统计分析、断点回归等定量分析法，探究地方高层次人才政策实施效果，判断其人才政策是否出现了 “异化”现象 (即政策效果是否偏离了其政策目标)，为地方高层次人才政策的发展与改进提供实证数据支持。

2 研究数据

陕西地处西部，却是人才资源丰富的科研大省，由于经济发展水平相对东部地区较低，市场和社会资源相对贫乏，政府对人才的支持政策在促进人才成长和发展方面的作用就显得更为重要，故本研究以陕西省高层次人才政策为研究对象。

依据 《陕西省 “十三五”人才发展规划》 《陕西省高层次人才服务平台建设方案》规定，陕西省 “百人计划” (现 “千人计划”)、 “三秦学者创新团队计划” (简称 “三秦学者”)、陕西省 “高层次人才特别支持计划” (简称 “特支计划”)和 “三秦工匠计划” (简称 “三秦工匠”)等4项人才政策是陕西省重点人才工程，是主要的陕西省高层次人才政策。本研究梳理以上4项人才工程入选者的发展情况，总结其发展规律，并评价政策实施效果。

本研究首先从公开资料入手，搜集各项、各批次高层次人才入选者名单和人才信息，研究资料主要包括国家自然科学基金委网站公开信息、政府公开文件、各单位公示文件、爱思唯尔Scopus数据库、研究报告等；由于人才政策的效果显现需要一定的时间，因此本研究将高层次人才入选统计截止时间定为2019年6月。为了确保研究数据收集的准确性和覆盖度，本研究采取多人重复检索、互相校验的方法，确保每项人才政策的相关数据至少被检索过3次。最后，本研究将获得的数据结果与陕西省科技资源管理服务一体化云平台科技人才数据库进行一一核对，确保能有尽有，不存在遗漏的公开资料。

本研究最终收集到关于156位 “三秦学者”入选人才、60位 “三秦工匠”入选人才、266位 “特支计划”入选人才、262位 “百人计划”入选人才的研究数据，去除重复入选的和已经离职或者兼职 (主要工作和生活地不在陕西)，共701位高层次人才的相关数据。

3 指标体系构建

3.1 高层次人才政策目标分析

国内外学者界定一项政策是否成功有不同的判断标准，其中一种可行的标准是将公共政策的执行结果与政策制定者的政策目标相比较，比较政策执行后发生的变化是否与政策制定者原始的政策目标相一致[21]。因此，为了研究高层次人才政策的实施效果和异化情况，必须首先明确各项高层次人才政策的目标。

国内学者在对一般人才政策的目标进行分类时，常分为引进、培养、激励、流动、保障等类型。依据陕西省最新版本 (2017年版)的4项高层次人才政策文本，在对陕西省高层次人才政策的目标进行分类时可以发现，其人才目标主要分为引进、培养、创新等，所以按照人才引进到成长的阶段作为分类依据，将政策目标分为人才引进、人才培养、人才创新3种，人才引进指推进对国内外各层次、各领域人才的引进，鼓励国内外人才来陕西省工作、创业或以多种方式为国家和社会服务；人才培养指加强人力资源能力培养，创新培养模式，培养和建设不同层次的人才；人才创新指充分发挥人才的聚合优势和对创新的带动作用，促进创新成果的产出。

对陕西省4项高层次人才政策的政策目标梳理见表1。从对政策目标的文本分析中可以发现，4项高层次人才政策的目标具有综合性特征，对人才引进、培养和创新都有不同程度的涉及，但是从其目标的首要程度看 (整体目标还是局部目标)，其侧重点各有不同。陕西省 “千人计划”是典型的人才引进政策，主要的政策目标在引进各领域高层次创新创业人才；陕西省 “特支计划”和 “三秦工匠”是综合性人才政策，但主要属于人才培养政策，其主要目标在于对各领域的高层次人才给予特殊支持，支持有潜质的人才成长为更高层次人才 (例如从杰青成长为院士)或者高技能人才；陕西省 “三秦学者”是典型的人才创新政策，主要目标在于充分发挥团队集体攻关、协作创新的聚合优势和对重点领域创新的带动作用。

3.2 高层次人才政策实施效果评价体系

评估政策效果与政策目标的对应关系，需要采取事实评估的技术路线 (与价值评估相对)。具体表现为从事实和数据出发，通过一系列实证与技术的结合，应用成本—收益分析、多元回归分析等方法[22]，验证政策效果是否达到预期目标。从公共政策学的基本理论看，简单易行是政策评估模式选择的重要标准，评估模式应该尽量简单、易于操作。越复杂的评估模式越容易产生误差，影响评估结果的准确性和有效性[5]。因此，本研究将直接针对高层次人才政策的政策目标选取最直接的客观指标，构建评价指标体系。

人才引进政策的评价主要从人才引进数量和质量等方面进行，国内已有学者进行过类似研究，本研究不再重复。人才培养政策应当用人才成长来衡量，而人才创新政策则应当通过其创新成果产出和承担科研攻关项目进行衡量。因此，本研究主要从人才成长、创新成果和科研攻关3个方面分析高层次人才政策效果。其中，人才成长主要包括职称提升、职务提升、人才层次提升、人才社会任职、当选民意代表；学术成果主要是以获得的荣誉奖励为主要指标，包括国家级荣誉奖励、省部级荣誉奖励、其他荣誉奖励；科研攻关主要包括承担的国家级重大课题、国家级一般课题、省部级课题等。具体指标见表2。

表2 指标操作化

4 实施效果评价

4.1 政策效果横向对比研究

(1)整体横向对比。通过公开资料检索陕西省高层次人才计划入选者信息，统计他们入选人才项目后产出的成果，见表3～表7。

表3 “三秦学者”成果统计

表4 “三秦工匠”成果统计

表5 “特支计划”成果统计

表6 “百人计划”成果统计

表7 陕西省高层次人才成果总计

“三秦学者”负责人在获得 “三秦学者”称号后，有25位取得进一步成长，获得251项荣誉奖励，一方面反映 “三秦学者”的获评人员能力水平得到了继续认可，另一方面说明 “三秦学者”的激励作用良好。此外，在平均每人承担的省部级以上项目标数量方面，3批 “三秦学者”的统计结果分别为1.25项、0.43项和0.24项。这说明， “三秦学者”在标杆作用的发挥方面以及特定领域的创新和发展方面都有重要作用。

“三秦工匠”主要支持对象是具有顶尖技术的一线技术工人，与其他3项政策对象存在明显不同，因此他们几乎没有承担省部级以上的科研项目。但是其攻关重点是钻研自身业务、磨练技能和培养高技能人才，虽然入选时间不长，但其中的30%都在入选 “三秦工匠”后获得新的荣誉奖励，还有1人当选为第十三届全国人大代表。

“特支计划”第1批资助的启动时间与 “三秦学者” (即第3批)相近， “三秦学者”负责人的成长率为7.6%，人均荣誉奖励数0.82，人均省部级以上项目数0.24，而 “特支计划”人才成长率10.2%，人均荣誉奖励数0.26，人均省部级以上项目数0.09；除了在人才成长率上 “特支计划”第一批略高于 “三秦学者”第3批，但在人均荣誉奖励和项目上均大幅落后。可见， “特支计划”在实施效果上低于 “三秦学者”。

表4 “三秦工匠”成果统计

表5 “特支计划”成果统计

表6 “百人计划”成果统计

“百人计划”前两批的数据几乎全部缺失，故不做考虑；第3～7批缺失值较多，有效信息在20%左右，分析难度大，但直接效果远不如 “三秦学者”。 “百人计划”第8批和第9批信息相对完整，第8批时间上与 “三秦学者”第2批大致相当，但在入选人数更多的情况下，3项指标均落后于 “三秦学者”；第9批时间上与 “三秦学者”和 “特支计划”第1批大致相当， “百人计划”第9批人才成长率为13.8%，人均荣誉奖励数0.1，人均项目数0.33，与 “三秦学者”和 “特支计划”相比，人均荣誉奖励较少，成长率和人均项目较多。产生这一现象的主要原因是 “百人计划”第9批统计数据中青年学者占比极高。其中， “百人计划”第9批青年项目占比96.6%，而 “特支计划”中青年学者仅占32.3%， “三秦学者”则没有青年项目，因此，青年学者承担了大量研究项目，但限于年龄，获得的荣誉奖励较少，但潜力最大，成长率也最高。

总体来说， “三秦学者”的人才成长率为16.0%，人均荣誉奖励数1.6，人均省部级以上项目数0.62； “特支计划”的人才成长率为10.2%，人均荣誉奖励数0.26，人均省部级以上项目数0.09； “百人计划”的人才成长率为11.8%，人均荣誉奖励数0.18，人均省部级以上项目数0.32； “三秦工匠”的人才成长率为6.7%，人均荣誉奖励数0.3，人均省部级以上项目数0；总体的人才成长率为12.4%，人均荣誉奖励数0.55，人均省部级以上项目数0.29。因此， “三秦学者”入选者无疑是4项高层次人才政策入选者中取得成果最多的。

(2)高层次人才成长对比。从职称、职务等5个方面评价高层次人才成长，结果见表8。

表8 高层次人才成长统计

可以看到，当选为民意代表的人数是最少的，只有两人；层次提升人数最多，占合计成长人次的40.2%；职务提升人数是第二多的，而职称提升人数较少，这是因为高层次人才在入选人才计划前往往已经具有高级职称，没有职称提升的空间，而职务提升则不受限制。

层次提升人数虽然最多，但比例不足总体人数的5%，可见，即便是获得了省级高层次人才计划支持，也很难再获得进一步提升。其中，层次提升中最多的是获批国家 “优青”和 “杰青”项目、青年长江、青年万人等 “四青”的青年学者，占总数的60%。一方面， “四青”的入选难度低于院士、长江、万人等；另一方面，可见青年学者是高层次人才中成长潜力最大的群体。总体来说，陕西省省级高层次人才的成长率约为12.4%。

(3)高层次人才学术成果对比。本研究统计的学术成果主要是国家三大奖、省部级奖励、跨国性协会奖励等高水平奖项，结果见表9。

表9 高层次人才学术成果统计

可以看到，省部级荣誉奖励得奖数最多，占总体的63.1%，跨国会议/协会荣誉奖励最少，仅9项，总体人均荣誉奖励数为0.55。其中， “三秦学者”入选者贡献了大部分荣誉奖励数，占65.2%，而 “三秦学者”入选人数则低于 “百人计划”和 “特支计划”。一方面因为 “三秦学者”入选时间长，另一方面因为 “三秦学者”入选门槛更高，实施效果更好。

(4)高层次人才科研攻关对比。科研攻关，解决科技、经济和社会发展中面临的瓶颈问题和关键问题是高层次人才的主要责任，也是其主要作用。因此，本研究以高层次人才承担的省部级以上项目数反映其社会效应大小。如前所述，本研究主要统计863/973项目，国家级重大、重点项目，国家级一般项目，省部级重大、重点项目，省部级一般项目等，结果见表10。

表10 高层次人才承担课题统计

可以看到，国家级一般课题是高层次人才承担的主要课题，占总体的55.6%，且国家级课题总数158项，占总体的77.1%。因此，陕西省高层次人才承担大量国家级课题和一些省部级课题，为推动科技进步和社会发展起着重大作用。同时， “三秦学者”入选者是4种高层次人才中承担国家级课题最多的，是其中承担科研攻关任务最多的高层次人才群体。

4.2 政策实施效果纵向对比研究

由于 “三秦工匠”和 “特支计划”的纵向时间跨度太短，现有数据不足以支撑研究需要，而 “千人计划”的政策目标主要在于人才引进而非培养和创新，因此均不适合作为研究对象。 “三秦学者”相较于其他计划而言，具有较长的延续性和人才培养、人才创新的目标性，最适合作为高层次人才政策效果纵向分析的研究对象。

由于 “三秦学者”的政策目标主要是人才创新，因此针对入选者的学术成果开展纵向对比研究。除了荣誉奖励，发表学术论文也是重要的学术成果，因此本部分的研究中再加上发表论文数量和论文篇均引用量 (衡量论文质量)两个变量。

(1)成对样本的t-检验。本研究通过国家自然科学基金委的大数据知识管理服务门户网站 (http://kd.nsfc.gov.cn/)和爱思唯尔的Scopus数据库 (https://www.scopus.com/)检索所有 “三秦学者”入选者 (创新团队除外)在入选前后同样时间跨度内所获得的省部级以上奖励数、发表论文数和论文篇均引用数 (时间截至2020年12月)，通过成对样本均值的t-检验验证入选前后学者所获奖励数量和论文发表数量与篇均引用量有无显著差异，结果见表11。

表11 入选 “三秦学者”前后的成对样本t-检验

经过t-检验可以发现，学者在入选 “三秦学者”后，在所获省部级以上奖励数、论文发表数和论文篇均引用数上均发生了显著提高。但是，这似乎不足以草率做出因果判断，认定陕西省高层次人才政策的实施促进了其学术成果产出。这是因为上述统计检验实际上是反映了时间对成果产出的影响，实际上，是否获得 “三秦学者”的支持并非唯一随时间变化的变量。例如，人才从事科研工作所积累的经验、拥有的社会资本等，丰富的科研经验和丰厚的社会资本显然都有益于学术成果产出，尤其是学术论文发表。因此，为了更深入探究 “三秦学者”的实施是否促进了学术成果产出，需要采用新的研究方法。

(2)清晰断点回归。断点回归通常被视为一种拟随机实验，它适用于处理变量完全由某变量是否超过某断点来决定的情形[23]。具体说，断点回归可以分为两种：①断点是清晰的 (Sharp)，即在断点x=c处一侧的所有个体全部得到了处理，反之，在断点x=c另一侧的所有观测点全部没有得到处理。此时，个体接受处理的概率从断点x=c处一侧的0跳转到另一侧的1。②断点是模糊的 (Fussy)，即在断点附近，个体接受处理的概率是单调变化的。本研究关注的主要处理变量为人才是否入选人才计划。因此，本研究采用清晰的断点回归进行分析。

按照各批人才入选 “三秦学者”的时间，入选 “三秦学者”之后人才的学术成果产出情况随时间的变化将其称为处理组 (Treatment Group)；入选 “三秦学者”之前人才学术成果产出随时间的变化将其称之为参照组 (Reference Group)。

在实施断点回归前，首先直观观察由 “三秦学者”实施所导致的断点。因此，利用研究数据分别绘制年发表论文数、论文篇均引用数与时间的散点图和断点图，如图1～图4。图1中x轴的0点处是受到 “三秦学者”影响人才的分界点。

从图1和图2可见，无论是年发表论文数还是论文的篇均引用数均呈现随时间而上升的趋势，但很难看出断点的存在。从图3和图4可见，在断点处年论文发表数和论文篇均引用数均存在一个小幅上升，年发表论文数量的截距从大约6篇上升至6.8篇左右，而篇均引用数的截距从大约3.5次上升至3.9次左右，也就是说 “三秦学者”实施的局部处理效应分别为0.8篇和0.4次左右。年发表论文数和论文篇均引用数都存在着较明显的断点，意味着因果关系可能存在，需要通过实证分析对这一关系进行更详细的探讨。

图1 年发表论文数与年份散点图

图2 论文篇均引用数与年份散点图

图3 “三秦学者”入选前后的年发表论文数断点

图4 “三秦学者”入选前后的论文篇均引用数断点

断点回归的估计结果见表12。在涉及年发表论文数和篇均引用数的两个回归模型中，p值均远大于0.1，显著性不足。因此，从断点回归结果看，现有证据不能支持 “三秦学者”的实施显著促进了学术成果产出的结论。

表12 年发表论文数的断点回归结果

考虑到政策实施效果的显现可能存在迟滞，因此，本研究再依次以人才入选 “三秦学者”后的第1年、第2年和第3年为断点进行拟合和回归，其结果均不显著，因此可以得出结论， “三秦学者”的实施没有显著促进学术成果产出。

5 结论与讨论

5.1 研究结论

高层次人才政策的目标主要分为人才引进、人才培养、人才创新3种。本研究以陕西省为例，借助定量研究和实证研究方法，分析了地方政府高层次人才政策的实施效果。

定量研究结果表明，即使获得了地方政府的大力支持，地方性高层次人才也很难成长为国家级高层次人才，只有不足5%的入选者实现了人才层次提升；青年拔尖人才是地方高层次人才群体中成长率最高、最具潜力的人才群体； “三秦学者”这类成熟的人才群体是地方高层次人才中的中坚力量，获得成果最多，承担课题也最多。此外，实证研究的结果表明即便是横向对比中成果最多的 “三秦学者”，其政策实施也没有显著促进高层次人的才学术成果产出。

5.2 政策启示

(1)如何对待青年拔尖人才与高层次人才。熊彼特的创新理论提到，创新从来不是，也永远不可能是静止的[24]。它本身将 “不断地从内部革新经济结构，即不断地破旧，不断创造新的结构”，是一种 “创造性毁灭过程”。而创新的实现则需要 “企业家”的作用，他们必须具备一定眼光、胆略和能力。从这一视角看，高层次人才无疑具备能力要素，但是在正反馈作用机制下，他们可能倾向于保持递增的结果导致对某一特定技术的偏好和占据持久的主导地位[25]，即形成路径依赖，这种偏好很可能反过来成为创新的阻碍。

在这种前提下，青年拔尖人才可能具备更大的创新潜力，也更需要政府人才政策的支持。不可否认的是，高层次人才的创新成果产出在绝对量上依然可观，但是政府高层次人才政策的资源投入不能直接促进高层次人才的成果产出，因此政府可以考虑设置一些纯荣誉性的高层次人才称号，作为对高层次人才成果和贡献的奖励和肯定，而将更多的人才政策资源向青年拔尖人才倾斜。正如习近平总书记在中央人才工作会议上强调的，要把培育国家战略人才力量的政策重心放在青年科技人才上，给予青年人才更多的信任、更好的帮助、更有力的支持，支持青年人才挑大梁、当主角。各类人才培养引进支持计划要向青年人才倾斜，扩大支持规模，优化支持方式。

(2)如何使人才政策的效果充分发挥。在制约高层次人才政策实施效果因素的问题上，本研究通过针对陕西省高层次人才、人才单位和政府职能部门的问卷调研及主题座谈，对陕西省在高层次人才工作中引进人才的政策制定、引进人才的体制机制创新、引进高层次人才工作的综合服务能力进行了分析。研究发现，制约陕西省高层次人才政策实施效果的瓶颈问题主要表现在：首先，政策体系不完备，对人才的界定尚不完全清晰，人才政策的覆盖面不完整，资源配套落实不到位；第二，引进人才的体制机制缺乏创新，人才引进平台建设缓慢，引进人才的目标性、计划性过强；第三，人才工作的综合服务能力较差，配套服务 “跟不上”；最后，人才服务的信息共享需加强，人才考评制度不完善等。地方政府亟需在这些方面做出改进，以提高人才政策实施的效果。