我国地方环保垂直管理制度改革的研究现状及展望——基于CiteSpace 的知识图谱分析

刘玉萍 胡琼芳

（西华师范大学政治与行政学院，四川 南充 637009）

1 引言

在党的十八届五中全会上，习近平总书记指出，现行以块为主的地方环保管理体制，使一些地方重发展轻环保、干预环保监测监察执法，使环保责任难以落实，有法不依、执法不严、违法不究现象大量存在［1］。2016 年《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》的发布，标志着我国环保垂直管理制度改革正式在全国实行。

“环保垂改”是对地方环境管理体制的一项根本性改革，是落实生态文明建设和绿色发展要求的新举措，是推进生态文明体制改革的新突破。本文利用CiteSpace 软件对环保垂直管理领域的研究进行可视化分析，期望通过对当前环保垂改领域的研究热点进行梳理，对研究趋势进行展望，为当前环保体制机制的改革提供参考。

2 数据来源与研究方法

2.1 数据来源

为了保证可视化分析数据的真实、可靠、有效，本文采用中国知网的核心期刊作为可视化分析的数据源，对我国环保垂直管理改革领域的研究文献进行高级检索，将文献来源选择为“北大核心”“CSCD”“CSSCI”，主题词为“环保部门”并含“垂直管理”，时间起点为2015 年10 月，终点为2022 年1 月，检索结果为251 篇，对其中的会议通知、新闻报道以及作者不明、与主题无关的文献进行人工筛选删除，最终得到187 篇有效文献，作为可视化分析的有效样本。

2.2 研究方法

在收集整理与主题相关的文献资料基础上，用CiteSpace 软件对样本进行分析，研究文献样本数据，通过聚类分析等寻找研究热点及趋势，并以可视化的方式进行展示［2］。

3 发文量分析

3.1 整体发文量分析

2015—2022 年中国知网上关于环保机构垂直管理制度改革研究的发文情况见图1。

图1 2015—2022 年我国环保垂直管理研究的文献发表数量统计

由图1 可知，自2015 年起，关于“环保垂改”研究的期刊发文量大幅增加，到2017 年达到顶峰。2017—2022 年关于环保垂直管理的发文量依然保持在较多数量且呈现出比较平稳的状况，可以看出未来一段时间该领域依然具有较大的研究价值和研究前景。

3.2 核心作者发文量分析

4 研究热点及前沿问题分析

4.1 关键词共现分析

关键词是文献核心内容的浓缩与提炼，能够反映某一研究领域的主题分布与特点，对关键词进行共现网络分析能够对该领域的关键词进行知识图谱的梳理，找出频次高的关键词，体现该领域的研究热点。在CiteSpace 软件中将分析项目设置为关键词（Keyword），其他项目不变，运行后得到图2 所示的关键词共现知识图谱。

图2 关键词共现知识图谱

在图2 中，节点大小表明关键词出现的频次高低，节点越大代表关键词出现频次越高，节点之间的连线则代表关键词之间的共现关系，节点周围的连线数量越多，表示关键词之间联系程度越强。图2 中关键词节点数量为172，连线数量为201，密度为0.013 7，表明环保垂直管理研究领域的关键词之间联系较为密切。图2 中节点最大的关键词为垂直管理，出现频次最高，环境治理、生态文明等关键词紧随其后。

在共现知识图谱的基础上对频次排名前10 位的关键词进行整理可知，环保垂直管理研究领域频次排名前10 位的关键词分别为垂直管理、环境治理、监察执法、环保部门、绿色发展、生态文明、环保机构、地方政府、环境执法、环境监测，这些关键词体现出该领域的研究热点。其中垂直管理出现频次最高，为37 次，其次为环境治理、监察执法，分别出现21 次和14 次，与图2 关键词共现知识图谱展示的结果一致。图2 中还显示了各个关键词的中介中心性。中心性是指某一节点在某一领域中的中介作用及其影响程度，中心性大于0.1，表明对该点展开的研究较多，该节点的影响力较强。其中环境治理、垂直管理、监察执法这几个关键词的中心性较大，表明这一阶段这几个高频关键词既是研究热点，又对该领域的相关研究具有重要影响。垂直管理制度改革实际上是从环境治理的基础制度入手，对环保监测、考核、监察、执法等权限作出相应的规定，力求解决影响环境保护事业的体制机制障碍，最终实现绿色协调可持续发展［3］。

4.2 关键词聚类分析

关键词聚类是在共现的基础上进行的，为了更好地展示环保垂改研究领域的热点分布及其相互关系，采用LLR 算法进行关键词聚类，聚类知识图谱如图3 所示。

图3 关键词聚类图谱

图3 共显示了10 个聚类模块，聚类模块值Modularity Q＝0.779 1，聚类平均轮廓值Mean Silhouette S＝0.968 9。一般认为，Q＞0.3 表示聚类结构显著，S＞0.5 表示聚类是合理的，S＞0.7 表示聚类是令人信服的，因此此次关键词聚类效果较好［4］。由图3 可知，环境保护垂直管理改革研究领域的关键词聚类主要形成了3 种类型的聚类簇，分别为研究背景的聚类簇、研究主题的聚类簇及研究问题的聚类簇。

关于研究背景的聚类簇，包括聚类3、聚类4 和聚类9，涉及的主要关键词有环保部门、生态文明、环保、环境治理、环境污染等。习近平总书记强调，生态环境保护是功在当代、利在千秋的事业。自改革开放以来，环境保护就成为我国现代化建设中的一项基本国策，党的十八大作出了大力推进生态文明建设的战略决策，制定了生态文明建设的宏伟蓝图，2018 年《国务院机构改革方案》通过，将原来的环境保护部进行整合拓展组建了生态环境部，在环保中强化了生态的内涵。环保部门作为环境保护管理体制的重要组成部分，逐渐成为促进我国环保事业发展的主力军。但是传统以块为主的地方环保管理体制无法适应时代的发展和社会的进步，造成了环保管理体制的内在机制困境，环保机构垂直管理制度改革应运而生［5］。

关于研究主题的聚类簇，包括聚类0、聚类1 以及聚类5。研究主题的聚类簇所含的关键词有环境治理、环保机构、垂直管理、环保局、监察执法、制度改革等，该聚类中的关键词都体现了环保垂改这一研究主题。根据聚类子簇及平均年份来看，自环保垂直管理改革实施以来，随着时间的推移，对该领域的研究侧重点变化分别主要体现为实施环保垂改的重点和意义、完善措施以及政策效果评估上。中央党校“生态文明建设”研究课题组指出，当前改革的核心目标在于贯彻落实地方各级党委政府对环保机构的统一监督管理，重点在于妥善处理好地方党委政府和各层级环保机构、环境保护主体责任和监管责任以及地方环境保护主管部门和地方相关政府的关系［6］。敖平富等认为实行环保垂直管理主要意义在于提高环境执法的权威性、统一性和推动环境执法的制度化［7］。

关于研究问题的聚类簇，包括聚类2、聚类6、聚类7、聚类8，其中包含的关键词主要有环境分权、环境监测、监察、环境执法、执行力度、环保责任等。对环保垂直管理存在问题的研究表现在以下几个方面，首先，环境分权可能会导致地方政府放松环境监测监管，隐瞒环境污染；其次，环保部门原有的法律地位、法定职责、主管部门和职责重心都发生了改变，会导致环保部门履责机制难以落实和贯彻；另外，基层执法人员缺乏、设备不充分、专业技能不足等问题可能会导致执法力度不够，执法效果大打折扣。这些问题贯穿在环保垂直管理制度的理论和实践中，对其现状和原因的分析以及优化措施的探讨也是环保垂改研究领域中最为关注的问题。

4.3 关键词突现分析

基于关键词共现和聚类分析，为了揭示我国地方环保机构垂直管理改革研究的学术前沿，利用CiteSpace 的关键词突现探测功能，对文献样本进行了突现分析，排名前10 位的为垂直管理、监察执法、环境执法、体制改革、环保执法、环保机构、环境监测、垂直改革、环保约谈、地方政府。

结合关键词突现分析及相关文献，我国地方环保机构垂直管理改革的研究转向大致可分为两个阶段，各阶段研究的前沿主题有所不同。第一个阶段是2015—2018 年，这一阶段主要研究环保垂改这一政策出现后环境管理体制内部如何进行改革。该制度改革实施后，地方环保部门的法律地位、法定职责以及环保机构的履责方式都会发生相应的改变，如何实现环境治理的垂直管理是这段时间内研究的一个主题［8］。这段时间对环保垂直管理的研究首先体现在对环保部门体制改革涉及的垂直管理模式的探讨，针对不同的环保机构，应该进行不同管理模式的制度设计，具体表现在省级环保部门向市县派驻环境监察机构并直接管理驻市环境监测机构；市级环保部门实行以省级环保部门为主的双重管理，对环境执法实现统一管理；县级环保部门作为市级环保部门的派出机构，直接进行现场环境执法。其次，学者们也纷纷发表了有关环保垂直管理改革面临的挑战和难点，认为实施该项改革必须处理好垂直管理与省市两级政府财政负担问题、市级环保能力统筹问题、县级政府环保履责问题、人事管理问题等。

第二个阶段是2018—2022 年，这一阶段环保垂直管理的研究热点主要体现在改革在各个地方环境治理的实践和成效上。《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》明确要求“十三五”期间全面完成“垂改”任务，其中河北、重庆、江苏、山东、上海等试点省（市）等已经完成方案制定工作，环保垂直管理改革已经落地见效，因此学界出现了许多对环保垂改政策效果的研究，并以上述地区为基础进行了案例研究。此外，该阶段的研究热点还转向探讨环保垂直管理下，基层环保机构的环境监察和执法在探索与实践中面临的诸多问题及优化措施。随着改革的不断落实和深入，基层环保机构作为环境监察执法的前沿阵地，最能体现环境管理体制的权威性和有效性。与此同时，大数据时代下，人工智能在环境污染治理的应用也逐渐成为当前及未来一段时间内该领域的研究趋势。

5 结论

本文利用CiteSpace 软件对我国环保垂直管理研究的相关文献进行了可视化分析，通过对该研究知识图谱的绘制和研究维度的解析，可以发现以下特点：从发文量来说，自2015 年起，对我国地方环保机构垂直管理制度改革的研究快速增长，并且一直维持较高的发文量；就研究者而言，高校和研究院所是环保垂直管理研究的主要阵地，并且目前研究较为分散，尚未形成该领域的核心作者团体；从研究热点看，环保机构垂直管理研究热点较为集中，研究热点之间有着密切的联系，并且体现出鲜明的政策导向；从研究前沿看，不同阶段研究者关注的前沿主题有所不同，目前的研究前沿主要涉及垂直管理模式、环保机构权责划分、环境治理成效以及垂直管理出现的问题和优化措施上。

通过对环保垂直管理研究问题的探讨可以发现，该研究领域热点逐渐细化，这与环保垂直管理在实践中逐渐深入密切相关，因此，通过比较该领域热点和前沿问题的变化，不难发现，该研究是一个理论与实践密切联系、相互影响、相互促进的研究领域。自2015 年环保垂直管理提出，环保垂改成为环境治理以及体制改革的研究热点，相关研究更多表现在对改革思路的梳理、对垂直管理改革目标的把握以及对地方环保部门垂直管理模式的分析上，这一时期的研究主要通过对体制设计的把握来指导改革在不同机构中的发展和深入；而后，不同领域的研究者开始对环保垂直管理制度在贯彻过程中出现的困境和取得的成效进行理论与实证研究，优化环境治理体制中存在的问题，进而加大政策在不同层级尤其是基层环保机构中的执行力度，最终解决现实问题，促进环境保护事业的发展。