非试点城市垃圾分类政策制定逻辑分析<br/>——以镇江市为例

非试点城市垃圾分类政策制定逻辑分析
——以镇江市为例

2022-09-21张燕

环境保护与循环经济 2022年7期

张燕

（镇江市高等专科学校，江苏镇江 212028）

1 引言

目前我国正处于经济转型期，城市化进程的加快和人口流动性的加大，使得城市垃圾量也在不断增长。“垃圾围城”已成为各大城市治理普遍面临的难题。垃圾从产生到处理，不仅会产生大量的碳排放，还会带来水污染、土壤污染等问题，严重影响民众的生活质量和身心健康。如何有效进行垃圾分类关系人民的健康、美丽中国的建设和“双碳”战略的实现，已成为政府高度重视的热点议题。我国自2000 年开始正式推行生活垃圾分类制度，在全国范围内前后开展了两次试点工作。第一次是在2000年，确定了北京、上海等8 个城市为垃圾分类处理试点城市；第二次是在2017 年，全国46 个重点城市被列为生活垃圾强制分类试点城市。根据2019 年《关于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知》，自2019 年全国地级及以上城市要全面启动生活垃圾分类工作。

垃圾分类是一个全国性的工作，各城市资源禀赋不同，需要根据当地情况制定垃圾分类政策。作为一个非试点城市的地级市如何制定适合本地的垃圾分类政策是急需解决的问题。从试点城市的垃圾分类经验看，多年实行垃圾分类的城市如上海、广州，也都在持续摸索自己的垃圾分类之路。我国非垃圾分类试点城市众多，不管是从数量上，还是从国家制定试点希望“以点带面”的初衷上，探索非试点城市垃圾分类政策制定逻辑都具有很强的现实意义。本文以江苏省镇江市为例，梳理其垃圾分类政策演变过程，分析其垃圾分类政策设计的逻辑，在此基础上为非试点城市制定垃圾分类政策提供参考。

2 文献回顾

垃圾分类政策引导垃圾分类的实施。以往对城市垃圾分类的研究主要集中于垃圾分类问题与对策、垃圾分类优秀城市经验总结，取得了一系列丰硕的成果。随着垃圾分类实践的深入，近几年政府垃圾分类政策研究已成为学术界关注的重点［1］。

2.1 政策执行效果具有差异性

政策工具是政府达成政策目标的手段。政策工具一般可分为强制型、混合型和自愿型［2］。目前采用的垃圾分类政策工具大致有5 类，分别是强制型、激励型、社会参与型、信息型、市场型［3］。这5 类政策工具各有适用性和不足，在不同城市实施时具有不同的效果。叶林等［2］通过研究广州垃圾分类政策工具发现，激励型政策并未取得满意成效，因而从2018年开始，政策工具向强制型转变。强制型政策工具虽然短期效果显著，但长期而言会带来高昂的监督成本，也容易引起居民的反对，损害政府形象，因此陈子玉等［4］认为在南京需要执行低冲突的试验性政策。在广西壮族自治区，采用适当提高环卫工人工资等财政政策会提高垃圾分类准确性［5］。因此，城市在选择垃圾分类政策工具时，需要对不同工具进行选择，建立政策工具组合时也要有所侧重［3］。

2.2 政策工具使用具有扩散性

政策扩散理论由美国学者罗杰斯提出，其认为随着时间的流逝，公共政策创新方案会从起源区域向社会系统的其他区域扩散［6］。杨建国和周君颖［7］分析了38 个地级市生活垃圾分类政策后，发现我国地级市垃圾分类政策在时间上呈现“S”型扩散曲线，在空间上同一区域呈现邻近效应。

从现有关于垃圾分类政策的梳理可以看出，政策制定既要追求政策工具的有效性，又要有成本资源上的考量。非试点垃圾分类城市在制定垃圾分类政策时还需要响应国家和省级相关政策。现有研究对政策设计逻辑，特别是非试点城市垃圾分类政策演变和设计的探讨尚存不足［1］。

3 镇江市垃圾分类的背景

镇江市位于江苏省西南部，占地3 840 km2，京杭大运河和长江在这里交汇，是长三角地区的重要城市。镇江市统计年鉴显示，2020 全市常住人口321.10 万人，相比2015 年的317.65 万人，人口减少了1%。但是2020 年城市生活垃圾清运量为102.33 万t，相比2015 年的78.89 万t，增长了29.71%。

镇江市虽然并非垃圾分类试点城市，但是其在低碳、绿色发展城市建设上，已经走在江苏省甚至全国的前列。早在2005 年，镇江市政府就发布了《镇江生态市建设规划》，2008 年又对其进行了修编。2009年镇江市政府明确提出了“山水花园城市”的目标定位，坚持“生态立市”。2012 年镇江市成为全国第二批低碳试点城市之一；2014 年成为首批国家生态文明先行示范区；2015 年成为全国工业绿色转型发展试点城市。国际低碳大会已经多次在镇江市举行。

在“十四五”时期，镇江市践行“争当表率、争做示范、走在前列”新使命新要求，努力谱写“镇江很有前途”的新篇章。2021 年10 月举行的第五届国际低碳（镇江）大会发布的《低碳发展镇江指数》，强调要把“精美镇江”建设提升为“美丽镇江”建设，让镇江的城市建设、城市发展释放出新的活力。

综上，从人口数量和垃圾清运量近5 年的变化情况可以看出，伴随着镇江市人民生活水平的提高，人均垃圾产生量正在提高，镇江市面临着垃圾处理难题。同时镇江市坚持“生态立市”，在非试点垃圾分类城市中具有良好的绿色、生态基础。

4 镇江市垃圾分类政策演变

4.1 镇江市垃圾分类主要相关政策

梳理镇江市生活垃圾分类政策的文本，可以将镇江市垃圾分类的发展分为3 个阶段。各阶段颁布的政策文件见表1。

表1 镇江市生活垃圾分类试点主要政策文件

4.2 镇江市垃圾分类的发展阶段

4.2.1 探索阶段（2005—2017 年）

2005 年镇江市政府发布《镇江生态市建设规划》，2008 年又对其进行了修编。根据修编后的规划，到2010 年城镇生活垃圾无害化处理率要达100%，农村生活垃圾处理率要达到80%。2014 年出台《关于加快镇江生态文明建设的议案》，期间《苏南现代化建设示范区规划》明确镇江开展生态文明综合改革试点、建设国家生态文明示范区的战略定位，镇江市政府更是将“生态立市”作为发展主战略。镇江市在进行生态文明城市建设中，需要对城市生活垃圾进行处理，开始了生活垃圾政策的探索之路。

《镇江生态市建设规划》颁布时，镇江全市生活垃圾采取的是卫生填埋处理，处理方式单一。全市有4 座垃圾填埋场，总处理能力1 380 t/d，不能满足全市的垃圾处理量［8］。2009 年，为解决垃圾处理缺口问题，镇江市启动“垃圾焚烧发电BOT 项目”，从而实现城市垃圾处理的资源化、减量化和无害化。在生活垃圾处理上，镇江市政府从餐厨废弃物入手。2012年镇江市政府成立镇江市餐厨废弃物管理工作领导小组。2014 年7 月，镇江市入选国家第四批餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点城市。2016 年出台《镇江市区餐厨废弃物集中收运处置工作实施方案》。2017 年镇江市政府通过《镇江市餐厨废弃物处置规划》，从餐厨废弃物处理上巩固前阶段的工作，并明确下阶段工作重点，要求进行分级管理，即原则上各辖区餐厨废弃物处理实行属地管理。稳步推进餐厨废弃物处理设施建设，加快建立餐厨废弃物集运体系。在餐厨废弃物处理设施建设中，镇江市积累的宝贵经验为后续的提升阶段奠定了基础。

4.2.2 提升阶段（2018—2020 年）

2017 年3 月，国家的《生活垃圾分类制度实施方案》发布。2017 年10 月，江苏省发改委、省住建厅联合制定《江苏省生活垃圾分类制度实施办法》（以下简称《办法》）。《办法》中要求到2020 年，设区市城市建成区生活垃圾分类投放设施覆盖率达70%以上。镇江市在《办法》中并没有列为生活垃圾强制分类城市，但作为低碳试点城市，已经具备垃圾分类工作提升的基础。

2018 年5 月，《镇江市城乡生活垃圾分类和治理三年行动计划（2018—2020）》（以下简称《计划》）发布。《计划》中列出的工作目标是，通过党政机关率先实施垃圾分类、街道为单元创建垃圾分类示范片区和建制镇为单元创建全镇域垃圾分类试点乡镇等方式，到2020 年年底，生活垃圾分类配套体系基本建立，居民基本养成垃圾分类习惯，镇江市区城市建成区生活垃圾分类投放设施覆盖率达到70%，各辖市城市建成区生活垃圾分类投放设施覆盖率达到60%，农村试点区域的有害垃圾基本实现分类收集处理，有机易腐垃圾基本实现就地生态处理。

镇江市高度重视机关事业单位的带头作用，2018 年《镇江市党政机关等公共机构生活垃圾分类工作实施方案》出台后，得到镇江各机关单位的支持。镇江市人力资源和社会保障局在2018 年9 月，城市管理局在2019 年4 月出台了各自的垃圾分类工作实施方案，将生活垃圾分类教育作为干部职工培训的重要内容，定期开展教育和培训；规范了垃圾分类投放指引牌、垃圾收集桶等设施；号召机关干部职工向社区居民宣传生活垃圾分类政策知识，当好分类宣传员。

2019 年《镇江市城市建筑垃圾处理规划（2017—2020）》正式出台，提出到2020 年镇江市建筑垃圾密闭化运输率达100%，建筑垃圾无害化处理率达95%以上等目标，进一步规范了建筑垃圾的运收和处置工作，提升了建筑垃圾的资源化利用水平。

4.2.3 创优阶段（2021 年—）

经过不懈的努力，2021 年镇江市成为国家餐厨垃圾处理试点城市之一。自2016 开始，国际低碳大会已经连续5 年在镇江市召开。镇江市创新打造碳达峰碳中和管理平台，构建城市低碳发展管理体系，提升城市低碳管理水平的工作获得国家的认可。

在“十四五”时期，镇江市的新使命新要求是“争当表率、争做示范、走在前列”。2021 年发布《镇江市生活垃圾分类指导目录》《2021 年全市生态文明（低碳城市）建设九大行动任务》等。2022 年《镇江市生活垃圾分类管理办法》也拟出台。从政策上确立了到2025 年城乡生活垃圾无害化处理率达到100%，垃圾分类集中处理率达到95%的目标。

5 垃圾分类政策制定逻辑分析

5.1 抓垃圾分类中的主要矛盾

从垃圾分类政策的梳理可以看到，镇江市始终坚持有的放矢，将工作重点集中于城市中最重要的垃圾上。2012—2017 年重点处理餐厨废弃物，在取得成绩后，2017—2020 年工作重心移至城市建筑垃圾处理，工作成效显著。其政策逻辑一方面来自对江苏省在垃圾分类“顶层设计”的响应。江苏省人民政府在2011 年3 月出台《江苏省餐厨废弃物管理办法》；2018 年出台《江苏省城乡生活垃圾治理工作实施方案》，提出全省新增建筑垃圾资源化能力的目标。另一方面也来自对于镇江市本身的思考。餐厨垃圾是城市垃圾的重要组成部分，被认为是一种“放错地方的资源”。2011 年镇江市环境卫生管理处和江苏大学联合对镇江市餐厨垃圾情况进行调研，根据调研结果估算，全市餐饮业餐厨垃圾日产生量约为124 t，年生产量约为45 260 t［9］。将餐厨垃圾处理作为镇江市垃圾分类工作的第一战，能在短期看到成效，从而增添动力和信心，也可以为后续垃圾处理工作积累经验。

5.2 政策目标设计具有融通性

自实行“生态立市”战略后，“低碳”是镇江市的城市名片，也是城市建设的重点。镇江市在2012 年成为国家低碳试点城市；2014 年成为国家生态文明先行示范点；2021 年生态城镇化建设经验被国家发改委推广。在“低碳”建设过程中，垃圾分类被视作其中一环，在不同政策上相互融通。镇江市在低碳城市建设中，成立低碳产业技术研究院，加强绿色技术创新和应用。垃圾分类末端处理离不开高科技企业的参与，通过引进企业，科技创新，镇江市餐厨废弃物与生活污泥协同处理项目达到了全国较高处理水平，能在全过程实现零污染，真正实现变“废”为宝。

5.3 政策工具以社会参与型为主

目前镇江市垃圾分类政策工具选择以社会参与型为主，经济激励型为辅。采用这套政策工具组合和镇江市多年营造的绿色、低碳氛围有关。在“十三五”期间，镇江市关停化工企业500 多家，同时聚焦产业，布局创新链，鼓励支持企业进行产业链绿色升级。镇江市居民在日常生活中感受到绿色氛围，潜移默化中提升了自身的生态意识。目前在城市各大社区都投放了智能化垃圾分类设施，社区居民正确投放会获得积分，积分积累到一定数量可以兑换相应的礼品。这种经济激励型工具，能鼓励居民积极尝试垃圾分类新方式，是社会参与型政策工具的有益补充。

6 非试点城市垃圾分类政策制定建议

6.1 确定垃圾分类工作重点

垃圾分类管理是一项系统工作，需要循序渐进，无法用“运动”方式快速见成效。国家垃圾分类政策在非试点城市落地时，容许地方政府选择性执行。因而地方政府应出台适合本地区情况的政策方案，有计划地推动工作开展。若忽视自身经济社会发展水平、本地居民生态意识水平，出台垃圾分类政策与地方实际情况不符将会引发社会矛盾。非试点城市在不同的阶段其垃圾分类工作重点不同，出台地方政策时需要充分调研，对城市的垃圾种类进行细致研究，掌握重要垃圾种类变化趋势；对目前垃圾处理全产业链环节进行梳理，寻找工作突破口。在确定工作重点时，还需要研究全国和本地区相关政策方针，掌握“顶层设计”。对同一区域兄弟城市垃圾分类政策及相关工作进行调研，利用政策的溢出性，选择“跟随”战略，学习优秀经验；也可以选择“创新”战略，出台适合本地的有特色政策，争取做出成绩，获得上级政府的支持。

6.2 设立科学、互通的政策目标

在“十四五”期间，各地级市都将“碳达峰碳中和”作为未来工作重点。城市垃圾量的减少、垃圾分类是碳减排中不容忽视的一环。在响应国家和本省关于“绿色发展”“碳达峰碳中和”政策时，制定地方政策目标时可以创造性地将垃圾分类工作作为其中的一项目标。垃圾分类工作是一项系统工程，离不开政府、企业、公众等多元主体的参与。在制定其他绿色政策时，需要系统化地思考政策横向和纵向的互通性。比如政府营造良好营商环境，引导企业进行绿色包装；吸引更多的企业进行技术创新，采用资源回收技术、无害化技术；通过市场化手段吸引企业参与垃圾分类，将垃圾回收作为企业新的利润增长点等。

6.3 制定适合的政策工具组合

垃圾分类政策工具各有适用性和缺点。在组合政策工具时，要考虑城市居民的生态意识、城市财政支持、人力物力资源、环境相关企业情况等。非试点城市垃圾分类政策的制定是一个渐进和修正过程，比如强制性政策工具在一些城市被证明有效，但是否纳入本地政策工具组合则需要慎重。到了一定阶段，需要纳入强制性政策工具时，应及时向公众做出说明。只有政策工具协调一致，才能让各方积极参与，形成完整的垃圾分类工作链。