国有企业党建与业务融合发展：意义、进展与挑战

文=吴昌杰 何建宇

只有有效地实现国企党建与业务工作融合发展，党的全面领导在国有企业中贯彻落实、中国特色现代国有企业制度的成功构建以及国有企业的高质量发展才拥有更坚实的基础和更持续的动力。

服务生产经营工作与业务相融合是我国国有企业党建工作一直以来的重要目标与核心议题。早在新中国成立初期，中央就强调“厂矿中党组织的政治工作必须服务经济任务，必须与经济工作正确地结合。”党的十八大以来，国企党建与业务融合的重要性更加凸显。习近平总书记强调，国有企业党的领导、党的建设要坚持服务生产经营不偏离，把提高企业效益、增强企业竞争实力、实现国有资产保值增值作为国有企业党组织工作的出发点和落脚点，以企业改革发展成果检验党组织的工作和战斗力。只有有效地实现国企党建与业务工作融合发展，党的全面领导在国有企业中贯彻落实、中国特色现代国有企业制度的成功构建以及国有企业的高质量发展才拥有更坚实的基础和更持续的动力。

国企党建与业务融合发展的重要意义

加强党的全面领导的必然要求。“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”党的十八大以来，党的全面领导持续加强。习近平总书记指出“党的领导必须是全面的、系统的、整体的，必须体现到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和国防军队、祖国统一、外交工作、党的建设等各方面”，“加强党对一切工作的领导的要求，不是空洞的、抽象的，要在各方面各环节落实和体现”。国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量。加强国有企业党的领导是我们党坚持和加强党的全面领导的重要一环。

然而，改革开放以后，为了顺应政企分开改革和社会主义市场经济体制改革的需要，党组织在国有企业中呈现出收缩和调适的状态。企业权力重心由党组织转向以厂长（经理）为代表的经营管理力量，企业党组织的功能定位也不断在调整和改变，并在一定程度上呈现出党的领导弱化等问题。党的十八大以来，习近平总书记基于国企党建工作实践，牢牢地抓住了国有企业党的领导、党的建设弱化、淡化、虚化、边缘化问题，强调要紧紧围绕这一问题加强国有企业党的建设。在这种背景下，强调国企党建与业务融合具有独特的政治意义。国有企业党建，不是简单的企业党建问题，而是涉及党和国家根本的政治建设问题。

加强党的建设，推动国企党建与业务深度融合发展，解决党建与业务“两张皮”问题，有助于调节国企党建的政治逻辑与生产经营的经济逻辑之间的内在张力，为全面解决国有企业党的领导和党的建设“四化”问题提供坚实支撑，进而有助于坚持和加强党对国有企业的全面领导。

建设中国特色现代国有企业制度的核心要义。习近平总书记针对国企党建创造性地提出了两个“一以贯之”重要论断，强调坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之；建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之。两个“一以贯之”重要论断落实在具体制度层面，就是要建立中国特色现代国有企业制度。从概念上看，中国特色现代国有企业制度包含“中国特色”和“现代企业制度”两个要素，这意味着不仅要坚持党的领导和加强党的建设以强化执政党的自主性，进一步凸显“中国特色”；同时需要增强党组织对于现代企业制度环境的适应性，进一步加强“现代企业制度”构建。“融入”和“内嵌”就成为构建中国特色现代国企制度的两个关键要素，即要把党的领导融入公司治理各环节之中，把企业党组织内嵌到公司组织结构之中。从这个意义上看，国企党建与业务融合发展是构建中国特色现代国有企业制度的核心要义。

推动国有企业高质量发展的关键路径。党的十九届五中全会以推动高质量发展为主题谋划“十四五”期间的新发展格局，同时强调坚持和加强党的全面领导，坚持和完善党领导经济社会发展的体制机制，为实现经济社会高质量发展提供根本保证。实现高质量发展需要坚持和加强党的全面领导、提高党的建设质量，以高质量党建引领高质量发展。我国经济高质量发展，必然要求国有企业的高质量发展。国有企业高质量发展同样需要坚持和加强党的领导，以高质量党建引领和驱动国企高质量发展。习近平总书记强调，坚持党的领导、加强党的建设，是我国国有企业的光荣传统，是国有企业的“根”和“魂”，是我国国有企业的独特优势。实践证明，只有推动国企党建与业务深度融合发展，在企业党组织的政治工作与企业生产经营工作之间建立彼此嵌入、相互耦合的体制机制，实现国企党建与业务工作的良性互动，才能切实提高国企党的建设质量，将制度优势转化为治理效能，进而促进国有企业的高质量发展。

国有企业党建与业务融合发展的进展

2016年10月，习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上发表重要讲话，为国有企业改革发展和党建工作指明了前进方向、提供了根本遵循，开启了国有企业党建工作的新篇章。会议之前，中央印发了《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》。会议之后，中央出台了第一部关于中央企业党建工作的党内法规——《中央企业党建工作责任制实施办法》（2017年），制定了《中国共产党国有企业基层组织工作条例》（2019年），以习近平总书记重要讲话精神为指导，加强对于国企党建的制度化保障与指导。五年来，国务院实施国企改革三年行动，国资委连续开展中央企业党的建设5个专项行动，持续落实全国国企党建工作会议提出的30项重点任务和23项重点工作，在推动国企党建与业务融合发展上取得了一系列明显进展和显著成绩。

（一）理顺体制，创新制度，推动党的领导融入法人治理结构

一是优化党组织嵌入方式，理顺治理主体权责关系。

完善“双向进入、交叉任职”的领导体制，优化党组织嵌入方式。实现了符合条件的国有企业党委（党组）领导班子成员通过法定程序进入董事会、监事会、经理层，董事会、监事会、经理层成员中符合条件的党员依照有关规定和程序进入党委（党组），党委（党组）书记、董事长实行“一肩挑”。同时，不少国有企业在实践中努力探索避免“双向进入、交叉任职”形式化，避免董事会、监事会、经理层与党委（党组）重复化和同质化问题，防止国企管理者出现“角色冲突”的现象，进而导致不同治理主体之间的职能边界模糊，降低法人治理结构的治理效能。

优化“前置讨论”机制，充分发挥国企党委（党组）“把方向、管大局、促落实”的领导作用。“前置讨论”是促进党的领导融入公司法人治理结构最重要的制度安排之一。在明确企业党委（党组）、董事会、经理层分别作为领导机构、决策机构和执行机构的职能定位的基础上，许多国企在实践中细化不同治理主体的权限清单，根据权责范围科学合理确定“前置讨论”事项。既不能“绕过前置”逃避党委（党组）的“否决监督”，也不能“盲目前置”导致党委（党组）替代经营层决策。比如，中国电子细化了党组、董事会、总经理10方面78项的决策事项权限清单，其中有33项需要党组前置讨论、22项需要最终研究决定，规范“前置讨论”事项的决策流程。凡属党委（党组）“前置讨论”事项，应由党委（党组）研究讨论提出方向性、原则性意见，再经总经理办公会拟订具体实施方案后，然后交由董事会研究讨论履行决策程序。在前置讨论程序中，企业党委（党组）着重从宏观战略出发、站在政治高度利用前置讨论把关定向，正确行使否决权，充分发挥党委（党组）领导作用。

二是创新党的领导制度，促进党的领导深度融入法人治理结构。

制度建设对于党的建设具有最深远、最根本的影响，国有企业党的建设工作需要制度建设的坚实支撑。习近平总书记强调，要明确党组织在决策、执行、监督各环节的权责和工作方式，使党组织发挥作用组织化、制度化、具体化。创新完善国企党的领导制度，有助于促进党的领导融入法人治理结构，推动党建工作与业务深度融合，进而夯实中国特色现代国有企业制度的基础。

持续完善党委（党组）会制度，构建党组织参与决策的特色国有企业决策体系。在党建入公司章程的基础上，继续规范和明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位、权责范围、工作方式，创新党组织发挥作用的制度机制。以“三重一大”决策制度为核心，发挥党委（党组）会民主集中制的优势，完善群众参与、专家咨询和集体决策相结合的决策制度。

探索建立党管干部与市场化机制相结合的国企干部人事制度。党组织参与企业中层以上管理人员的选拔任用和管理监督工作，是党管干部原则在企业的具体体现，是保证党对干部人事工作的领导权和对重要干部的管理权的必然要求。但与此同时，党管干部原则要适应现代企业制度要求和市场竞争需要。因此，党委（党组）从严选拔干部要与董事会依法产生、董事会依法选择经营管理者、经营管理者依法行使用人权相结合。例如，国投集团构建了符合公司特点的职业经理人制度框架，将党组织有关干部选拔任用、考核管理相关的程序和经验融入到企业选人用人机制中，严格把好政治关、程序关和标准关，高质量做好市场化选聘。

创新监督制度，整合监督力量，构建国企大监督体系。纪检监督与业务监督相融合，是党的领导融入法人治理结构的重要突破口，也是提升国企监督效能的重要途径。以纪委为核心的党内监督和以监事会为核心的企业监督，两种监督机制各有优势，存在互相协同的必要性与可行性。全国国企党建工作会议以来，不少企业探索纪委与监事会相互协同实现优势互补，一方面提升了监事会的权威性，另一方面提高了纪委监督的信息优势和资源优势，两者的融合与协同推动了大监督格局的构建，实现了国企监督制度创新发展。

（二）创新平台，优化机制，促进党建与业务深度融合

一是创新平台和载体，为党建与业务融合拓宽渠道。党建与业务融合发展首先必须将国企党建与业务工作中的核心问题、专业化问题结合起来，只有精准把握企业经营管理中的关键问题，才能够找到党建与业务融合的结合点、切入点和着力点。在此基础上，主动向党的领导要优势、向党建要生产力，创新党建与业务融合的平台和载体，畅通党建与业务互动的渠道与机制，推动党建与业务深度融合发展。例如，华润置地围绕着物业与业主矛盾多发的问题，创建“红色物业”平台，通过“交叉任职”的形式实现了物业公司、业委会、居委会三方之间有效沟通与联动，充分利用基层党组织的组织动员和资源整合优势，化解公司物业服务供给的难点和痛点。再如，中国移动研究院将党建优势与班组管理、技术创新和文化生活的需求紧密对接，在班组体系建设中打造能力展示、沟通交流、宣传推广、信息维护等四大平台，找准了党建工作与服务生产经营，凝聚党员、群众的切入点，提升了班组的管理效能和竞争力。这些平台和载体之所以能够取得比较好的效果，原因在于一方面精准地诊断到了业务工作中的重点和难点，找到了党建与业务融合的切入点；另一方面在于能够积极创新工作载体和平台，畅通党建与业务互动的机制，使得党建的优势能够在解决实际的业务问题中得到充分发挥。

二是优化绩效考核，推动党建与业务融合的可持续发展。推动党建与业务融合发展需要抓住党建工作责任制考核这个“牛鼻子”。近年来，全国国企在落实和创新党建工作责任制考核上主要推动了5个方面的积极探索：（1）落实党建工作责任，党组织书记要切实履行党建工作第一责任人职责，党组织班子其他成员要切实履行“一岗双责”，结合业务分工抓好党建工作。（2）党建工作考核与经营业绩考核要实现协同化，坚持和规范党建工作考核与经营业绩考核以及领导干部考核相互衔接、相互影响的原则和方法，以责任考核倒逼党建与业务相融合。（3）实行分类考核方式，针对不同类型、不同行业、不同层级的国有企业设计不同的考核标准和考核方法。（4）借鉴已有的考核测评理论和方法，丰富党建工作考核测评的手段，包括述职报告、查阅资料、访谈座谈、问卷调查等，构建科学化的考核指标体系，提高党建工作考核测评的信度和效度。例如国资委发布的中央企业党建责任制考核指标体系以及考核评价满意度测评表，对于考核中央企业党建工作成效和满意度发挥了重要的作用。（5）强化党建工作考核结果的运用，一方面考核发现的问题要求限期整改，另一方面考核结果与领导干部和相关负责人的晋升、奖惩、薪酬紧密挂钩，强化考核的约束性与权威性。

三是再造工作流程，促进党建与业务深度互嵌。企业是多部门的集合体，企业的整体治理效能取决于企业内部包括党建部门在内的多部门之间的优化组合。以流程再造促进企业内部管理优化，打破企业党建部门与业务部门之间的壁垒与隔阂，可能成为促进党建与业务融合、提升企业整体治理效能的重要路径。要实现这一目标，需要站在整体性视角上实现党建工作与业务工作一起谋划、一起部署，紧紧围绕核心业务进行工作流程设计与调整，进一步打通党建部门与业务部门的沟通渠道，扩大党建工作与业务工作的合作范围，推动信息、人员、资源等要素在党建部门与业务部门之间充分流通，为党建和业务部门设计更多的流程衔接点和嵌入点，实现党建与业务工作流程的再造。与此同时，以工作流程再造为契机撬动企业治理体系的变革与重塑，进一步实现党建与业务之间在价值理念、运行制度、工作方法等方面的融合，促进党建服务生产经营的职能得到充分彰显。

国有企业党建与业务融合发展面临的挑战

尽管五年来国企党建工作取得了显著成绩，但仍然应该看到在国企党建与业务融合发展的具体实践中存在诸多挑战，制约着国有企业党建与业务之间的深度融合与良性互动。

第一，理念更新不彻底导致工作方式方法有偏差。目前国企党建的理论研究落后于实践创新，还不能真正做到理顺和打通党的领导与法人治理结构、党建与业务之间的理论逻辑，无法为国有企业党的领导、党的建设提供足够的理论支撑。理论供给不足的问题映射在国企党建实践领域就表现为，有的国企干部职工尽管十分重视党建工作，但是在工作理念上没有实现彻底的更新和转变，在一些关键性的议题上没有形成统一共识。例如，如何消解企业管理的经济逻辑与党建的政治逻辑之间的张力，解决生产经营工作对于党建工作的排斥效应；国企党建理论如何与现代公司治理理论相融合，党组织如何协调处理公司法人治理结构中的信托关系和委托代理关系。对于这些议题没有较为清晰的理论认识，必然导致无法发现、挖掘和利用国企党建优势，党建的生命力与影响力无法得到有效彰显。在实践中，理念更新不彻底会造成工作方式方法产生偏差。例如，党建工作的主动性不足，不是主动向党的领导要优势、向党建要生产力，而更多的是“为考核而党建”的被动性、应急性的工作方式；党建与业务融合发展的内生性动力不足，领导和上级的重视程度成为企业党建工作的重要甚至唯一驱动力，导致党建与业务融合发展缺乏足够的持续性；党建与业务融合发展程度不高，党建对于业务的促进作用难以有效发挥，必然导致党建工作的形式主义问题。

第二，体制不健全阻碍党的领导融入法人治理结构。现代企业制度的核心是法人治理结构，建设中国特色现代国有企业制度要坚持两个“一以贯之”，把党的领导融入公司治理各个环节。其中的关键在于党组织融入法人治理结构。然而，在很多国企的治理体系中，一方面法人治理结构有待进一步完善，另一方面国企党组织与公司法人治理结构的关系没有完全理顺，这两方面的原因导致党组织在法人治理结构中的适应性不够，产生了相互排斥的现象。例如，董事会建设问题。董事会能否有效发挥作用，在很大程度上取决于其决策制度是否有效。目前，有些国企董事会存在权力个人化现象，董事长“一把手”问题突出；董事选聘任程序不规范，尽管很多国企外部董事的比例问题得到明显改善，但很多聘任的外部董事经营管理和创新能力不足，无法对市场变化作出正确反映，同时外部董事的独立性不足，有的外部董事只是“人情董事”“花瓶董事”。这些问题都会影响董事会的决策效能。与此同时，党委（党组）会与董事会在职能协调上存在张力，党委（党组）会参与企业决策的制度、机制和流程有待进一步优化，否则无法有效解决企业党组织职权虚化问题。例如，监事会建设问题。监事会独立性不足，依附于企业经营管理层，在监督董事会和经理层时权威性不够；有的监事会成员缺乏足够的专业知识和能力；监事会获取信息不及时、不充分；监事会与独立董事存在功能性重复。这些问题都导致国企监事会无法发挥出应有的监督效能。与此同时，作为国企两种不同的监督机制，国企纪委与监事会在职能定位和工作范围方面有着重叠和矛盾之处，两者之间在信息、人员、资源等方面协同不足问题制约着企业党组织更好融入到企业监督体系。例如，经理层建设问题。董事会向经理层授权管理制度不完善，经理层和董事会之间还存在权力重叠和权力真空的问题。在经理层的选任工作方面需要处理好党管干部与市场化选聘原则的关系，完善经理层的激励约束机制。建立完善董事会向经理层授权、经理层向董事会负责的制度，是完善法人治理结构的基本要求。与此同时，只有经理层“抓落实”的权责制度更加完善，党组织与经理层之间有关议事交流机制才能真正发挥作用，党组织“促落实”的功能发挥才有更坚实的制度基础。总体而言，党组织融入法人治理结构不仅需要不断完善法人治理结构中各主体的定责、履责、督责机制，而且依靠于建立和完善协调顺畅的领导体制和领导制度，保证党组织与各治理主体之间有效融合与良性互动。

第三，机制不顺畅制约党建与业务深度融合。党的领导与党的建设是相辅相成、不可分割的两个方面，党的建设是党的领导的基础和前提，党的领导则引导着党的建设。因此，党的领导融入公司法人治理结构是国企党建与业务深度融合发展的基础条件。如果党的领导有机融入法人治理结构存在缺陷，企业中党建与业务融合发展也会面临挑战：例如，缺乏创新平台载体促进党建与业务融合。没有找到党建与业务工作有效融合的结合点，这个结合点往往就是两方面工作的重点、难点、痛点和堵点，如果不能精准地把握和诊断这些关键节点和问题，就没法找到合适的切入点和着力点，也就无法创新促进两者融合的载体和平台。例如，融合机制不畅问题。精准把握了党建与业务工作的结合点，没有有效的融合机制和渠道保证党建与业务之间相互互动，仍然无法根治“两张皮”问题。例如，工作流程衔接不畅问题。相较于载体和平台的创新，工作流程再造或许对于党建与业务融合而言影响更为深远。工作流程就是企业内部围绕着相关事项建立的一系列结构化组合排序的行为集合，那么工作流程再造实质上就是对企业行为组合的调整和行为模式的变革。实现业务流程的再造能够为党建与业务融合带来巨大的突破，但目前来看这是一项极具挑战性的任务。例如，绩效考核问题。党建工作责任考核制度的建立牵住了党建工作落实的“牛鼻子”，为解决党建工作突出问题、促进党建与业务融合提供了重要的突破口。然而，当前党建责任考核还存在较大改进空间，例如，责任党建工作考核与经营业绩考核之间的协同性不足降低了党建考核促进党建与业务融合的效力；党建工作的指数化程度低、考核手段较为单一、考核指标有待完善等问题都制约着党建考核科学性的提高，也影响着党建考核对于党建融入业务的推动作用。x