社会治理视角下重大工程的工程共同体研究

肖 涵，郝生跃

（北京交通大学 经济管理学院，北京 100000，E-mail：19113057@bjtu.edu.cn）

随着经济社会的发展，基础设施建设体量的不断增大，对社会发展中的影响日益增强[1]。在我国，港珠澳大桥、三峡工程、京沪高铁等大型基础设施（以下简称 “重大工程”）深度融入了国家经济社会，成为经济增长、社会发展、生态可持续的重要构成因素，为人民生产生活提供了坚实的基础性服务。“十四五” 期间，我国将实施涵盖交通、新基建、生态环保等多项重大工程项目，基础设施项目，尤其是重大工程的投资建设将迎来新一轮热潮。然而，由于社会嵌入性和高风险性，基础设施在国民经济中发挥重要作用的同时，也对社会环境产生了广泛而深刻的影响[2，3]，在其建设与运营过程中，征地拆迁、生态补偿、建设污染、资源配置、腐败行为等对“经济-社会-生态” 系统的稳定性产生干扰与冲击，容易出现维权抗争、邻避冲突等社会风险，进而产生一系列市场反应及政治效应[4]。因此，重大工程的社会问题亟需引起学术界和实践界的广泛关注[5]。

重大工程社会问题的核心矛盾是社会总体利益（长远利益）与局部利益的矛盾，传统的项目治理已无法有效解决重大工程引起的相关社会问题。然而，目前工程项目领域的治理研究多从契约治理和关系治理视角出发对项目内部治理问题进行研究[6]，关于工程社会治理的研究较为有限，多集中于公众参与视角[7]，主要对公众参与工程的流程、机制、影响评价等内容进行研究[8，9]。随着工程规模的不断扩大，单一主体研究视角难以满足工程社会化发展的治理要求。因此，将社会学引入工程治理研究领域逐渐受到学界的认可，其中“工程共同体” 构念的影响最为深远[5]。李伯聪[3]认为，工程共同体包括了投资者、管理者、工程师等其他利益相关者；在此基础上，陈夕朦[8]认为随着工程社会化的发展，单纯的职业共同体无法解决工程带来的更大的社会问题，共同体将从同质化向异质化转变，工程治理问题应从仅考虑项目内部的（同质）共同体，转变成政府、企业、公众等多方利益相关者共同治理的（异质）共同体。

从社会学的角度探索重大工程治理实践具有重要且迫切的现实意义[4]。多元主体的重大工程共同体将成为工程治理研究新的探索方向，开放与合作成为工程共同体的新旋律[10]。目前关于重大工程共同体的研究还较少，且多停留于理论分析阶段[7]。因此，本文基于行动者网络理论，对重大工程共同体中各主体之间的关系网络及运行机制进行研究，通过开放式访谈研究方法进行实证探索，搭建并分析重大工程共同体的理论框架，为重大工程社会治理的开展提供理论借鉴，促进其治理有效有序开展。

1 研究方法

1.1 研究设计

社会学角度下重大工程共同体的构成主体具有高度异质性且主体边界相对模糊，不同主体有不同的利益诉求，利益的融合与冲撞在工程实践中形成广泛而复杂的连接，从而形成一个动态联系的异质共同体，本文将基于行动者网络理论对该异质共同体展开进一步的研究分析。

行动者网络理论（Actor Network Theory，ANT）认为应关注并充分调动社会问题中所有行动者的积极性，强调人类行动者（人、组织等）和非人类行动者（物质、技术等）共同平等参与组成行动者网络，该理论能全面地分析社会学角度下重大工程治理实践中所涉及的行动者关系网络与运作机制，能为探索重大工程共同体的研究领域提供理论基础[11]。

基于该理论背景，本文开展了开放式访谈设计。通过开放式访谈获取研究基础数据，基于获取的数据进行分析梳理，逐步明确重大工程共同体的构成，包括行动者构成及相互间关系，通过转译完成共同体运行机制分析，最终提出相应的意见建议，为日后重大工程社会治理研究提供参考。

1.2 研究过程

根据相关文献与实践经验[3，10]，本文初步框定政府部门相关人员、工程施工相关人员、社会公众、专家学者等作为主要访谈对象，最终共有22 人参与了此次调研访谈。通过线下采访、线上语音等方式进行开放式访谈，每次访谈持续30～40 分钟。访谈涉及的基础数据包括3 个部分：一是受访者的基本信息（教育背景、工作年限）；二是受访者对自身立场与交互关系的认知，如对所承担任务的认识与现阶段各方的交互联系等；三是基于自身角色和所处立场，各受访者在工程社会问题解决过程中获取的利益、遇到的障碍及相关建议等。具体针对受访者的不同角色提出有针对性的问题，部分访谈问题列举如表1 所示。

表1 不同角色部分访谈问题列举

根据受访者的不同角色进行分类编号，详细信息如表2 所示。对开放式访谈获取的语音或文字材料进行汇总，统一转换为文本记录形式，在此基础上做好内容整理与分析工作，考究两个主要问题：一是社会学角度下，重大工程共同体包含了哪些行动者，他们代表了什么利益，遇到了什么障碍；二是重大工程共同体是如何有效运转的。

表2 受访者基本信息记录表

2 数据分析与讨论

基于行动者网络理论，社会治理视角下的重大工程共同体将包含广泛多元的行动者，除了前文提及的政府部门相关人员、项目相关人员、公众参与者、专家学者几大行动者，媒体、社会组织也是其中的重要行动者；同时，知识、技术等重要性也得到验证，非人类行动者也共同构成了工程社会治理的行动者网络。

（1）人类行动者。媒体（大众媒体、新媒体）也是社会学角度下工程治理的重要行动者之一（G2、E6、P12；以编号标明持有此观点的受访者，下同）。一是在重大工程社会治理中，大众媒体会对工程进行关注与追踪报道，能广泛地对工程进行宣传和普及，全面、及时地报导工程的背景、意义与实施进程，极大增进了各方共识，促成理性认知；二是新媒体的参与实现了时间与空间的抽离，促进了社会互动，成为普通公众发声和互动的重要渠道。由此，随着参与渠道的多元化，重大工程共同体的边界是逐步向外拓展的，各类型媒体都会参与并影响工程的社会治理。另外，访谈中（E5、E6）还发现一些社会组织，如环保组织、宗族团体等也会参与到重大工程社会治理过程中，发挥着聚集民众，汇集民声的作用。

（2）非人类行动者。在访谈过程中，多数受访者提及了物质配套、技术、规范、知识等资源在重大工程社会治理开展过程中的重要性（G3、P15、S19、S20），根据行动者网络理论的广义对称性，在工程问题治理过程中涉及的技术、规范、知识等属于非人类行动者。通过对访谈结果进行归纳分析，本文发现，一是公众的科学素养与知识储备在工程社会治理中具有重要作用，科学知识能够支撑公众群体有效参与到工程决策中，能减少工程谣言传播与扩散，是公众主体有效参与社会治理的必要条件；二是智能终端与大数据挖掘分析技术能有效赋能社会治理开展，是重大工程共同体在社会治理过程中高效运转的有力支撑：门户网站、移动APP的广泛使用为信息传播与个体观点发表奠定了物质技术基础；大数据技术的发展使数据挖掘与有效分析成为现实，为社会观点与意见的有效及时爬取与分析提供了可能；三是正式制度（法律法规、合同条款等）能有效规范与保障工程社会治理的执行流程，非正式制度（价值信念、风俗习惯、意识形态等）能调节与优化执行流程，是工程社会治理行动网络中不可或缺的部分。

综上，社会治理视角下的重大工程共同体包含了以下几大类别，如表3 所示。

表3 社会治理视角下重大工程共同体构成类别

3 重大工程共同体理论框架的构建

3.1 重大工程共同体的构成

在我国，重大工程组织模式主要有项目法人制、工程指挥部模式等[12]，其中，项目公司负责人一般由政府官员兼任，工程建设指挥部一般从相关部门抽调人员组建指挥部，大部分实行“两块牌子，一套班子” 的运作模式[13]，因此本文将重大工程的建设单位视为政府意志的延续，不作进一步分类探讨。结合重大工程典型组织模式架构，聚焦重大工程社会治理问题，本文梳理出各个行动者角色与任务，主要有以下几个方面：

（1）在工程实施相关方中，施工单位是工程社会治理活动开展的执行主体之一。主要体现在两大方面：一是我国重大工程主要由国有企业承担建设，由于全民所有制企业的性质，国有建筑企业积极承担社会责任，通过社会就业、环境公益、扶贫助教等形式切实履行企业社会责任，切实做好重大工程周边区域民生服务工作；二是在项目管理方面，面对工程实施过程中可能产生的社会矛盾与冲突，企业一般积极响应政府与公众的诉求，通过协商整改、经济补偿等形式化解冲突，做好维稳保卫工作。而其他方，如设计单位、咨询单位、监理单位等，参与工程社会治理的形式较为间接，主要在政府方引导与协同下开展相关任务，不直接或主动开展社会治理活动。

（2）政府部门是开展重大工程社会治理的管控者和监督者。在普通工程项目中，政府一般扮演外部利益相关者的角色，由于重大工程的特殊性，政府是成为工程的直接参与者[14]，作为广泛人民大众的利益代表，确保项目有益于社会环境和社会发展，并通过权力和合法性来维护社会秩序和社会稳定。在重大工程社会治理中，政府可以通过项目可行性调研、工程质量监察、项目听证会、专家座谈会、民意调查、民众投诉受理等形式做出相关决定和承诺，从而对项目决策、设计、实施、运营各阶段进行规范、协调与监督。

（3）公众是重大工程社会治理的重要参与主体，专家学者、社会组织、媒体是实施的有效辅助。一是工程所在社区公众是直接被影响方，他们通过听证会、民意调查、起诉游行等方式参与工程相关决策与实施，由此影响工程的选址、施工工期、施工方式、运营模式，而社会公众主要通过网络关注重大工程决策与实施，通过建言献策、投票决策多种形式参与其中；二是专家学者能从第三方的角度权衡经济利益与社会利益，专家的介入能为重大工程的决策建设提供宝贵意见，其权威魅力有利于提高各界对工程相关问题的整体认知，是引导舆论方向、调节社会矛盾的一剂强心剂。社会组织与媒体通过聚众发声，在社会治理中起到舆论造势、情绪渲染、沟通桥梁的作用[15]。

（4）移动APP、门户网站、大数据挖掘分析技术等是开展重大工程社会治理的重要支撑，创新“互联网+” 时代社会治理实践，为高效工程社会治理的实现提供了可能[16]。知识、经验、制度则是工程社会治理的必备要素，规范与保障着工程社会治理的开展。

3.2 核心行动者的确定

核心行动者具有更高的权威，是异质共同体中矛盾冲突的协调者和化解者。在行动者网络理论中，核心行动者需要提出强制通行点（Obligatory Passage Point，OPP），使之成为整个网络联盟的共同目标。

在人类行动者中，施工单位虽然处于项目实施第一线，在重大工程社会治理中承担具体事务的实施，但除了承担企业必要社会责任的相关活动，一般只在工程引起社会矛盾与冲突时，施工单位才会通过协商整改、经济补偿、求助政府等方式被动介入工程的社会治理活动，并不能全面引领社会治理的开展，无法有效协调各行动者之间的矛盾与冲突。公众虽然是重大工程社会治理的重要参与主体，但从访谈资料来看，实际操作中公众存在自身专业素养缺乏，时间精力成本有限的问题，且作为分散的外部利益相关者，公众无法全面了解该网络里各行动者间的利益关系。专家学者、社会组织、媒体更多起到辅助、协调作用。因此，以上行动者都不足以成为网络中的核心行动者。

政府是重大工程的直接参与方，从权威性的角度看，政府能够合理规划和引导重大工程社会治理的进展，协调各方沟通，而且自身诉求能及时获得各方行动者的积极响应，从而带动整个网络更好运转；从合法性的角度看，市场环境下政府式递阶委托代理关系决定了政府作为广大公众利益的代表，能够做到重视全局利益，化解各类矛盾，积极推动资源的整合和优化。综上，政府能从宏观上对重大工程的决策与实施进行全面的把控，由此，本文认为政府是重大工程共同体中的核心行动者。

结合访谈数据内容，基于行动者网络理论进行分析，图1 展示了重大工程共同体中各主体之间的关系与互动，政府为重大工程社会治理提供了强有力的组织动力，推动了该异质共同体的持续运转。

图1 重大工程共同体关系图

3.3 行动者的利益获取与障碍呈现

在重大工程社会治理中，各主体在获取利益的同时也面临障碍。开放编码标签化处理有助于对访谈资料进行归纳加工处理[17]，本文通过提炼相似标签，将访谈内容在理论层面进行归纳，形成22 个概念，并总结为8 个范畴，如表4 所示。

表4 开放编码的标签化处理——各行动者的利益与障碍

（1）政府。政府在工程社会治理中的主要障碍是部分领导缺乏工程专业知识背景，对实际工程的了解与认识存在一定偏差，从而导致在指导工程社会治理过程中有所偏颇。利益是多方主体的有效参与，有助于提高政府的工程决策质量，推动工程可持续发展；另外，有利于增强社会民主，提高社会满意度，从而提升政府形象。

（2）企业。有效的社会治理有助于解决社会矛盾，比如减少施工企业与周边公众的冲突，保证工程顺利进行，还有利于重大工程项目自身品牌塑造，产生良好的社会反响。障碍则是进度与成本的双重压力与工程社会治理任务的开展存在一定程度上的冲突，而且目前关于重大工程社会治理的专项法律还不完善，企业参与工程社会治理任务缺乏法律条文的引导与规范。另外，企业性质的差异也成为工程社会治理开展的主要障碍，国有企业拥有更强的社会责任感，而部分民营企业以利润为驱动，工程社会价值最大化的意识薄弱，容易产生社会治理开展的困境。

（3）公众。公众参与能显著提高公民幸福感，公众参与工程社会治理相关事项的过程中，心理收益得到提升，参政议政能力也得到锻炼提高。同时，公众参与社会治理的过程也是一个社会学习的过程，工程社会治理的开展推动了社会学习的增进，有利于个体与集体的自我实现[18]。公众参与主要障碍是个人时间精力有限，加之缺乏必备的工程素养，公众参与到工程相关社会问题中的主动性和积极性不高。另外，信息化时代的社会参与，如留言、发帖、投票等网上行为对部分年长公众而言友好性和可行性较差，一定程度上阻碍了这部分热心群众的参与。

（4）社会组织、媒体、专家。各方基于具体工程参与到社会治理中来，有利于提高自身影响力与知名度，如新闻媒体、自媒体等的追踪报道与分析能为自身带来较大流量增长与影响度提升。然而，目前针对社会组织、媒体等主动参与社会治理的激励与保障机制还不完善，作为外部利益相关者在工程社会治理中的协作效率较低。

（5）非人类行动者方面，在现行的法律法规框架下，关于重大工程社会治理的专项条款还不完善，且在非正式制度中，受传统文化的集权理念影响，社会治理的分权理念难以深入人心。移动APP、门户网站等主要存在推广普及、界面迭代等障碍。

3.4 重大工程共同体的运行机制

问题呈现、利益赋予、征召和动员4 个转译步骤，能够从理论层面剖析展示重大工程共同体的实际运行机制，为重大工程社会治理形成稳定的利益联盟提供理论指导。

（1）问题呈现与强制通行点。问题呈现是转译的第一个步骤，作为核心行动者，政府需要挖掘其他行动者的切身利益与找出他们面临的障碍，由此确定各行动者必须通过的强制通行点（OPP），将其转换为整个网络中所有行动者的共同目标，吸引他们参与以形成利益联盟，实现网络的顺利有效运转，如图2 所示。

图2 共同体中各行动者的利益及其实现途径

（2）利益赋予。这是转译的第二个步骤，核心行动者需要通过分配利益来赋予其他行动者新的角色，以保证异质共同体的互动平衡，实现利益联盟的稳定。在重大工程社会治理中，政府需要通过制定一系列规章制度、专项条款和提供一系列扶持政策来规范、协调和吸引企业、公众、媒体、社会组织等各方参与，同时通过分配资源、下放权力等形式赋予各行动者新的角色以带动网络有效运转。除了吸引并协调人类行动者的参与外，政府还需加大社会治理信息化工具研发和应用的投入，为更广泛高效的社会治理提供技术支持。

（3）征召。征召是转译的第3 个步骤，通过利益相关化将各方行动者吸引到网络中来。在异质共同体中，政府需要招募的不仅有人类行动者，还包括非人类行动者。结合前文分析，政府可以通过以下几个方面吸引其他行动者参与到共同体中来，完成征召步骤。一是制度支撑，制定针对重大工程社会治理相关活动的专项条文，创新政府管理与监督制度，完善各方利益分配与风险共担制度；二是经济投入，增加对相关信息化工具研发、推广的投入与扶持，为重大工程社会治理的开展奠定技术基础；加大科普宣传工作投入力度，通过物质奖励等方式吸引公众积极参与培训；三是认知提升，提高和营造社会参与、全民共治意识与氛围，通过弘扬、激励等形式增强机构与个体社会责任感。

（4）动员。动员是转译的最后一步，需要政府建立起重大工程共同体运作的保障机制，从而形成稳固的利益联盟。在征召所有行动者进入行动网络后，政府需要不断协调、推动相互独立的行动者之间形成联系，来保障各方之间的合作。动员需要一套合理的保障机制，以增强各方共同行动的协同能力，提升整个网络协作效率。

4 结语

本文基于行动者网络理论，结合访谈资料的归纳分析，识别出重大工程共同体行动者要素构成，明确了各主体在共同体中的任务与关系，通过转译分析共同体的运作机制，为重大工程社会治理行动形成稳定的利益联盟提供一定的理论参考。

在重大工程共同体构建与运作机制中，可以得到以下几点启示：一是开放合作策略。从共同体的视角出发，工程社会治理要发挥核心行动者的引领作用，注重各异质行动者之间的联系与互动，以协同推进重大工程社会治理行动的有效开展；二是价值认同策略。多元协同的重大工程共同体的形成需要达成广泛的价值认同，利益赋予与征召环节实现了行动者价值认同的达成，政府（核心行动者）要做好行动障碍的转化，抓好总体利益与局部利益的平衡，把握主流价值观念，从而构建稳定的利益网络；三是精细治理策略。区别于利益相关者理论强调的人类行动者之间的交互与博弈，治理实践中也要设计相应的非人类行动者。工程社会治理的手段和方法亟需跟上时代和技术发展的步伐，在这个大数据时代，借助信息化技术凝聚重大工程社会治理中的多方行动者，是创新重大工程社会治理的有效路径。