居何地：落户门槛与流动人口落户意愿①

王军鹏 谭诗文

（中南财经政法大学 公共管理学院，湖北 武汉 430073）

1 引言

伴随着经济转型发展，我国流动人口总量保持稳定增长态势，且呈现出向城市和发达地区集聚的趋势。各地区为吸引人才、抢占产业发展先机，纷纷推出落户优惠政策、开展“抢人大战”，有力促进了新型城镇化的建设。然而，虽然全国普遍降低了落户限制，甚至推出“零门槛”落户，但是顺畅的落户通道依然受到限制，城市对于特定人群的选择性落户倾向严重，往往青睐于高技能和稳定收入人群，为实现充分自由的落户设置了“隐形门槛”。《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》提出要“坚持存量优先、带动增长”，“精简积分项目”，“放开放宽除个别大城市外的落户限制”，这将为城市高质量发展提供充足劳动力和增长动力。

作为户籍制度组成部分，落户门槛是城市地区进行人口管理的重要措施。通过设定不同的落户门槛，城市不仅可以调控新落户的流动人口数量，还可以对落户人群进行筛选。目前的城市落户门槛往往倾向于具有高技能、高教育和稳定收入的优势群体，对流动人口的流动、消费等行为产生重要影响。目前，既有研究主要关注了基本公共服务与居民流动决策之间的关系[1-3]，而较少关注落户门槛的潜在影响。在对落户门槛的研究中，吴开亚和张力、孙文凯等采用的度量指标准确和全面，但难以全面刻画户籍制度的实际影响以及居民的真实决策[4-5]。其他研究则从劳动力回流[6]、城市群层级[7]、产业创新[8-9]等角度探讨了落户门槛的影响。与此同时，现有研究主要从居住意愿考察流动人口与城市之间的关系，但是居住与落户是两个内涵差异较大的概念，后者决定着流动人口是否能够转化为本地居民、进而真正实现“市民化”，对落户意愿的考察更能够体现新型城镇化的内在要求。然而，目前较少有研究从落户意愿的视角出发探讨落户门槛的潜在影响。2017年全国流动人口动态监测调查（CMDS）也显示，在愿意留在城市工作的人群中，有超过58%的部分却不愿意在城市落户。因此，剖析当前城市落户门槛对于存量流动人口实际落户意愿的影响及其机理具有重大现实意义，将有利于深化户籍制度改革、破除阻碍劳动力等生产要素自由流动的制度障碍，能够有力推动以人为核心的新型城镇化战略。

基于此，本文以城市存量流动人口为研究对象，试图回答两个问题：（1）城市设置较高的落户门槛是否会降低流动人口在本地的落户意愿？（2）城市落户门槛对不同特征流动人口的影响是否存在差异？

2 文献综述

本文研究与现有关于公共服务影响人口流动的文献有着密切关系。国内外大量研究表明公共服务作为衡量城市发展水平的重要指标，是影响劳动力流动的关键因素[1][11-13]。从理论渊源上，公共服务带来的人口聚集可以追溯到Tiebout于1956年提出的“用脚投票”理论[14]。在“理性经济人”假设下，流动人口对于居住地的选择主要是基于对城市建设投入力度和发展水平的考量，从而做出满足自身偏好的最优化决策组合。因此，国内外学者从城市教育资源、医疗卫生、公共交通、住房成本等多个角度考察基本公共服务对人口迁移决策的影响，认为丰富的公共服务资源能够显著改善居民在流入地的生活预期，从而提升其在本地定居的意愿[15-17]。值得关注的是，我国长期处于城乡分割的二元经济结构体系，地方公共服务可得性与户籍制度高度挂钩。地方政府公共服务供给难免会出现针对外来群体的“户籍歧视”，导致本地生活成本上升，对流动人口产生了明显的挤出效应，也会降低他们在本地的落户意愿。已有文献大多通过“简约模型”来考察户籍制度放开如何影响人口流动，难以准确刻画户籍制度影响的一般均衡效应[29]。通过引入城市落户门槛作为户籍制度改革的组成部分，本文的首要边际贡献在于拓展了户籍制度改革对人口流动影响的研究。

同时，本文也与落户门槛相关研究有着密切关联。有关落户门槛的研究主要聚焦于探讨对人口流入和流出两方面的影响。一方面，流入地承载着更多就业及公共服务等吸引外来人群的优质资源，是人口不断流入的重要动因[1][18-19]。高落户门槛作为地方政府规避人口过度聚集，实现城市土地、资本、劳动力等生产要素均等化分配的首要工具，也必然会增加流入人群的本地居留成本，不利于劳动力的充分流动[3][20-21]。另一方面，当流动人口在城市落户所带来的边际成本逐渐高于效益时，此时落户门槛就会促使劳动力趋向于回流[22-23]。目前文献对于城市落户门槛的衡量主要基于教育资源、医疗卫生、居民主观公共服务感知度等，难以全面把握城市总体公共服务水平高低，对落户门槛的衡量也不够准确。本文采用的城市落户门槛指数则从就业、投资、购房、人才引进等多个视角完整反映了户籍制度领域的全貌，为进一步深化我国户籍制度改革提供一定的经验证据。

最后，已有文献围绕流动人口的居住和落户意愿的影响因素进行了较多论述。流入地特征以及个体、家庭层面的因素是影响劳动力居留意愿的主要因素。落户意愿存在显著的性别差异[24]、高学历群体因自身技能型优势成为城市主要吸纳人群[25]、中年以上群体对城市公共服务的迫切需求导致落户意愿显著提升[26]、居民在本地较强的社会融入感能够有效增加其落户意愿[27]以及流动家庭中随迁子女到达入学年龄将增加移民的返乡概率[23]。流入地经济特征得到了学者们的重点关注，王桂新等[28]、夏怡然和陆铭[1]、周颖刚等[3]、李尧[15]分别从城市就业机会保障、预期工资收入、住房成本、教育公共服务等领域研究了流动人口的居留和落户意愿。既有文献未将流动人口居留和落户意愿进行明显区分，本文则聚焦于落户意愿，通过城市户籍门槛探讨流动人口的落户意愿及其异质性，能够有效弥补该领域的不足。

3 数据与实证模型

3.1 数据与变量说明

本文使用的原始数据主要由三部分构成。首先，对于核心解释变量，本文采用了张吉鹏和卢冲计算得到的落户门槛指数[10]。张吉鹏和卢冲搜集整理了全国主要城市在就业、投资、人才引进、购房等方面的户籍政策变化，通过投影寻踪模型对户籍政策文本内容进行量化分析，构建了较为科学和全面的城市落户门槛指标评价体系，为本文研究城市落户门槛与流动人群落户意愿的影响效应提供了坚实的数据支撑。现有文献对于城市落户门槛的刻画主要包括选取城市户籍人口变动的代理变量、户籍政策变动频率及各级各类城市户籍政策实施细则。前两类衡量方法难以全面把握户籍制度变动所带来的影响和户籍制度变动所产生的一般均衡效应。因此，本文选用熵值法计算的综合落户门槛指标来分析流动人口的落户意愿，能够通过各项户籍政策指标的相对变异程度从而确定整体的城市户籍政策变动效应，以此计算出城市综合落户门槛指数。同时，在稳健性检验中选用投影法和等权重法测度下的指数重新进行回归。

对于被解释变量，本文选用了2017年全国流动人口动态监测调查（CMDS），以城市中的存量流动人口为研究对象来衡量流动人口落户意愿。CMDS涵盖全国31个省，对近20万流动人口的生存和发展现状、流动特征及基础公共服务实际享有水平进行了测度，为本文研究流动人口的本地落户意愿提供了直接的关键指标。本文将城市落户门槛指数与流动人口数据进行匹配，考察了在没有控制城市其他特征变量的情况下城市落户门槛对流动人口落户意愿的影响。CMDS2017基于流动人口的现状整理了受访者的户口迁移意愿，问卷中相关问题为：“如果符合本地落户条件下是否愿意将户口迁入本地”，本文据此构建相应的二分类变量。具体来讲，将回答“愿意”的赋值为1，其他回答赋值为0。

最后，为厘清落户门槛与流动人口落户意愿间的因果关系，消除遗漏变量带来的潜在内生性问题和流入地城市特征与落户门槛间相关关系对估计结果造成的回归偏误，本文将《城市统计年鉴》2015-2017年间与城市户籍政策高度相关的经济发展特征进行了均值化处理，并匹配到2017年CMDS样本中作为控制变量，以解决可能存在的内生性问题。

本文选取《城市统计年鉴》2015-2017年间全国297个地级市层面的人均地区生产总值、地区年末总人口以及地方财政支出作为衡量地区经济发展的特征指标，对数据作均值化处理后依次匹配到CMDS数据库中。

本文在选择进入分析的样本时，将目标样本限定为在城市流动的劳动人口，且需要满足以下几个条件：（1）年龄为15-60周岁之间；（2）目前有工作且收入不为0。经过数据匹配和筛选，最后实际所得的有效样本为89933个。

3.2 实证模型

本文使用如下线性概率模型检验城市落户门槛与流动人口落户意愿之间的关系：

其中，Spij是二元变量，表示个体i在流入地j的落户意愿；Thresholdj代表城市j的落户门槛指数；Individualj为个体层面的控制变量，包括流动人口的性别、年龄、受教育程度、户口类型、婚姻状况、自评健康和流动状况；Familyi指家庭层面的控制变量，包含家庭成员数量和家庭月总支出对数，以此来控制家庭成员和经济因素对流动人口在本地落户意愿的影响；Cityj为流入地城市层面特征，包括全国各级各类城市国民生产总值、年末总人口、财政支出、是否是省会城市。在充分控制城市层级变量后能够较好地避免城市落户门槛的内生性问题，从而使得本文的识别策略能够精准识别城市落户门槛效应；δj为省级层面固定效应，εij为随机扰动项。

表1展示了本文所使用变量的含义及描述性统计结果。全国城市间的落户门槛存在着显著差异，极差接近75个百分点，意味着当前我国城市间针对流动人口落户所设置的限制存在着明显的差异化特征。

表1 主要变量描述性统计

4 实证结果

4.1 基准回归结果

表2汇报了城市落户门槛对流动人口落户意愿的影响。第（1）列没有控制任何控制变量。回归结果显示城市落户门槛的系数为正，且在1%的水平上较为显著，说明在较高落户门槛城市的流动人口反而拥有更高的落户意愿，这与本文预期与社会常识存在差异。可能的原因在于简单线性回归中尚未考虑城市层面遗漏变量的问题。城市落户门槛与当地就业、投资、购房等领域政策紧密相关，与流入地的经济发展、人口特征与财力水平有着密不可分的联系，落户门槛较高的城市往往具有经济实力雄厚、产业分布集聚、公共服务完善等特征，对非本地人口的吸纳能力较强，因此城市落户门槛本身存在较大的内生性问题。在此基础上，第（2）列控制了流入地城市特征变量，有效缓解城市层面遗漏变量带来的内生性问题，城市落户门槛的系数由正转为负且在1%的水平上显著。为避免大量人口流入对公共服务提供能力的严峻挑战，主要人口流入地城市往往选择设定较高的落户门槛，对部分人群进行排斥性的制度安排。城市落户门槛越高，地方对于流动人口的户籍歧视程度越强，流动人口面临的制度性障碍越多，越不愿意选择在本地落户。第（3）列进一步控制了个体、家庭层面的变量，城市落户门槛对于流动人口的落户意愿具有明显的负向影响效应，这一结果在排除相应个体及城市层面的遗漏变量后具有统计意义上的显著性。城市落户门槛越高，流动人口的落户意愿越低，落户门槛指数每增加一个标准差（0.184），相应流动人群的落户意愿下降约4个百分点，这一影响效应约占样本整体落户意愿均值的10%，使得约1619名受访的流动人口改变其落户意愿，说明城市落户门槛对于流动人口落户意愿具有较强的经济显著性。

表2 基准回归

4.2 异质性分析

城市设置较高的落户门槛相应会降低流动人口在本地落户的意愿，这一结果是基于平均意义上的。由于每个个体在年龄、教育水平、婚姻、流动属性等特征上存在差异，因此为进一步探讨城市落户门槛对不同特征流动人口的影响是否存在差异，本文在线性模型中纳入落户门槛与个体特征的交互项进行分析，在个体特征变量不同分组的各个取值处计算了落户门槛对流动人口落户意愿的边际影响，并将结果纳入到回归模型进行比较。表3报告了异质性分析结果。

表3第一列考察了城市落户门槛对20岁、30岁及40岁中青年群体落户意愿的边际影响②样本中流动人口年龄均值为35岁，据此本文选取年龄为20/30/40岁的群体进行比较。。结果显示，城市落户门槛对流动人口落户意愿的负向影响随着年龄的增长在不断减弱。相比于30岁和40岁的群体，20岁的青年群体更容易受到城市落户门槛的限制而降低在本地的落户意愿并选择流向它处。从个体生命周期不同阶段的公共服务需求结构来分析，青年群体处于迁移活跃阶段，迁移的机会成本较低，对于户籍背后的福利水平差异的感知度较低，更愿意流向落户难度较低的地区。随着岁数的增加，流动人口对于户籍所附带的公共服务更加重视，而且其消费和收入结构已趋向稳定，选择继续流迁的机会成本较高，落户门槛对其影响较弱。

表3 落户门槛对流动人口落户意愿影响的异质性分析

第二列估计了不同婚姻状况的流动人口对城市落户门槛的异质性反应。婚姻状况与城市落户门槛的交乘项系数显著为负意味着城市落户门槛对于落户意愿的负向作用主要集中在未婚群体中。在当前城市落户门槛与教育、住房、医疗等基础公共服务高度挂钩的背景下，已婚群体对于城市公共服务所带来的各项边际收益更加敏感，这一群体在本地落户的需求水平可能相对较高，从而表现为对落户门槛的反应趋弱。

从流动人群的流动范围（省内和跨省）上来看，城市落户门槛使得跨省流动群体的落户意愿上存在更强烈反应，而对于省内流动群体的流向决策的影响较小，第三列展示了这一实证结果。这可能与地方政府的地域偏好有着密切联系，更可能将优质公共服务资源向省内流动人口倾斜，使得跨省群体受到来自地方政府的偏好歧视，显著降低了其落户意愿。

在农地流转承包改革背景下，许多入城工作生活的流动人口在农村依然拥有承包地，为其提供了一定的物质保障，由于土地承包经营权取决于集体经济成员身份，因此是否拥有承包地成为其进行落户决策时的重要影响因素。第四列表明农村土地承包经营权会使得流动人口的落户意愿进一步降低。迁入城镇户口意味着要求农业转移人群放弃在农村的土地承包经营权，在高落户门槛的现实阻碍下，流动人口放弃落户城市地区转而选择回流以保留其土地承包经营权。

最后，第五列的结果表明城市落户门槛的负向影响主要集中在低收入家庭，其面临着更高的落户成本，落户意愿受到落户门槛的冲击更大。对于高收入家庭来说，可以通过优势经济资源在教育、投资、技能培训等方面满足落户的要求。

5 稳健性检验

5.1 剔除落户意愿不明确的群体

在流动人口落户意愿的样本比例中，有近23000个受访者对于是否愿意在本地落户尚无明确的回答，占总体样本的25.36%。为消除模糊性回答的潜在分类错误影响、精准识别城市落户门槛效应，在表4第一列中剔除了这部分样本。回归结果显示，即使剔除了落户意愿模糊的群体，城市落户门槛依然对于流动人口的落户意愿具有显著的负向影响。

5.2 采用不同城市落户门槛量化方法

落户门槛的测算包括投影寻踪法、熵值法和等权重法。在基准回归中，本文选用的是熵值法计算的综合落户门槛指数。熵值法作为一种客观赋权法，能够根据各项评价指标自身的相对变异程度来确定对整体的影响，以此确定具体指标权重，其优点在于能够高度反映出各项指标的区别，其具有较高的可信度和精准度，而投影寻踪法和等权重法不能较好反映出各指标之间的差异系数和权重。

为验证城市落户门槛指数测算的稳健性，表4后两列进一步采用等权重法和投影法计算的综合落户门槛指数进行重新检验。回归结果显示，虽然等权重法和投影寻踪法在测量精准度方面存在不足，但回归结果显示，无论是采用何种测度指标，城市落户门槛对流动人口的落户意愿均呈现负向影响关系，城市落户门槛的提升会降低流动人口的本地落户意愿。

表4 稳健性检验

6 结论与政策建议

本文通过城市落户门槛指数和流动人口动态调查数据的匹配的实证研究发现，在控制相应流入地特征后，城市落户门槛的提升会显著降低流动人群的本地落户意愿，城市落户门槛每上升一个标准差，流动人口的实际落户意愿降低4个百分点，这一影响效应约占愿意在流入地落户受访者比例的10%。高落户门槛对流动人口落户意愿的负向影响在迁移机会成本较低的群组中更加明显。年轻、未婚和跨省迁移群体因自身流动的机会成本较低，在老家拥有承包地也为流动人口提供了某种形式的保障，在面对无法在高落户门槛城市进行落户时，往往可以选择流动至其他地区，导致较低的本地落户意愿，更加不容易从存量流动人口转化为市民。低收入人群的落户意愿更加容易受到落户门槛的负面影响。本文提出如下政策建议：

第一，继续深化户籍制度改革，着力提升流动人口实际落户意愿。中共中央国务院发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中明确指出未来户籍制度改革的方向应适当降低落户要求，解决居民落户难等问题。超大、特大城市流动人口积分落户政策应考虑既往工作或居住地的社保、住房、医疗等情况，适当降低积分落户要求；其他人口流入地，通过推行经常居住地登记户口制度来解决流动人口落户过程中的制度障碍，有效提升流动人口的落户意愿。

第二，健全农业转移人口市民化机制，保障流动人群享有的实际权益。《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》强调要完善与市民化转换相挂钩的各项机制。未来政府在增加公共服务供给总量的基础上，要注重公共资源的均衡配置，满足大量外地人口的本地公共服务需求，为城市农民工子女提供与本地居民同等的教育机会。同时，要降低流动人口在落户过程中可能面临的机会成本，建立各项公共服务权益可随人走的机制，切实解决居民在实际落户中的后顾之忧。

第三，重视城市发展战略的革新，实现流动人群的均衡化布局。未来各大城市的人口布局不仅需要吸纳各类高技能、高教育和稳定收入的优势群体，更要解决弱势群体的社会融入问题，构建更具包容性的城市形态。在平衡好各级各类人才的财政投入的基础上，将针对于人才引进的落户优惠政策向普通劳动力群体倾斜。其次，在城市建设过程中应充分发挥不同技能群体间的集聚效应，提升劳动供给与本地需求的精准匹配，营造良好的就业环境来促进外来人口在本地落户。