网络环境下社会保障领域的政策议程设置——基于20个社会保障案例的定性比较分析

孔祥瑜，李 伟

(宁夏大学 法学院 ,宁夏 银川 750021)

一、问题的提出

2022年全国两会中，社会保障跃升为最受网民关注的话题，其中，“三孩”政策配套措施、医疗保险、退休政策、养老服务、就业政策是网民最关注的内容。[1]社会保障已经成为新时代民生保障的重要组成部分，被纳入到国家治理的整体格局中。[2]随着社会保障体制改革的不断深化和完善，形成了一条具有中国特色的现代社会保障道路，其中充分体现人民性和社会主义制度优势，是社会保障最大的中国特色。[3]以人民为中心的价值理念在网络时代的背景下，深刻改变着舆论的生成和传播方式，公民网络政治参与意识和参与能力显著提升，网络民意对公共政策的影响也愈发显著。近年来，中国一些公共事件经由社交媒体的传播和发酵，在网络空间形成大规模的讨论，影响政策议程的设置和政策的出台。这些公共事件在传播和演变的过程中，重塑了公共问题进入政策问题的多种形态。

二、文献回顾

中国的社会保障事业起步较晚，对社会保障领域的公共政策研究也相对较晚，近年来，这一领域的相关研究多围绕着社会保障领域公共政策的发展轨迹，[4]政策执行效果，[5]政策反馈机制等视角展开。[6]在政策议程设置环节，政府主导着社会保障政策和制度的建立，[7]但政府对社会保障领域不同项目的注意力分配各有不同，最关注国民基本生活、医疗、养老以及就业问题，并且在不同阶段，侧重的项目有所不同。[8]此外，传统公共决策系统的积弊和公众观念的局限性，导致中国社会保障政策制定中公众参与缺失，使得政策难以有效地贯彻执行。[9]政策议程设置会受到多种因素的影响，包括执政党的价值观，公众意见，决策规则，[10]问题的关注度，问题所属的领域与已有政策的相似度，以及解决方案的技术可行性等。[11]在网络环境下，公共事件经社交媒体的传播和发酵，在很大程度上能够倒逼政府作出决策，对政策议程的影响主要以政策修订为主。[12]也有学者认为，相比于媒体对政策议程的影响，以互联网为载体的网络媒介议程虽然关注度很高，却未能明显影响政策议程设置。[13]

综观而言，已有的研究对社会保障领域政策议程设置的关注相对较少，而政策议程设置作为公共政策制定的首要环节，是社会问题转换为政策问题的关键。但由于政府的注意力和资源都有限，无法将所有的社会问题都纳入政策议程环节，同时这一过程也会受到多种因素的影响。因此，本研究聚焦20个社会保障方面的舆情案例，探究网络环境下，社会保障领域政策议程设置的影响机理。

三、多源流模型的分析与应用

1.多源流模型的理论基础

多源流模型由美国政策学家约翰·金登提出，是政策分析的代表性工具，用来解释社会问题进入政策问题的过程。在多源流模型中政策生成的过程受到问题流、政策流和政治流的影响。问题流是迫切需要解决的问题，通过指标，焦点事件和反馈信息来界定问题的重要程度。[14]86政策流是由专家、学者、政府行政人员等组成的政策共同体所提出的政策建议和备选方案。政治流由国民情绪、公共舆论、选举结果和政党意识形态等因素构成。三条相互独立的溪流在关键时刻汇合，开启政策之窗，促使公共议程进入政策议程。

2.网络环境下多源流模型的应用

基于中国的决策环境和网络环境，对每条源流中的关键因素进行提取，如图1，将其中的一些抽象的概念变为具体的影响因素，使其可以被度量。在网络环境下,问题流中的指标可以量化为网民对问题的关注度和讨论度。焦点事件的两种变异形式是危机和符号，危机可能是自然灾害、社会治安等突发事件，将其统一定义为事件议题类型，与之伴随的还有类似事件的配合或叠加来强化危机的严重性和采取行动的必要性。[14]93反馈信息在网络环境下是另一种形式的民意表达，因此将其归为政治流的公共舆论中。

政策流中政策共同体在中国的决策体系中表现为以最高决策者为核心的依附关系，最高决策者实际上掌握着政策最终的决定权。[15]网络在某种程度上打破了政策共同体的封闭性和排外性，通过对广泛的意见和建议进行整合，避免了漂浮的意见被边缘化。在这一过程中，政策价值的可接受性和思想的成熟度是政策建议幸存的标准，政策建议是否符合共同体内部的价值观和意识形态偏好，政策思想是否已经形成，是否有值得借鉴的政策作为参考等被认为是影响思想成熟的因素。

政治流在中国的决策环境下主要由两个主要因素构成：国民情绪和执政党的意识形态。国民情绪是公共舆论的变化，公共舆论能够被决策系统内部感知进而促进或抑制某些项目被提上政策议程。在中国政治选举和政党关键人士变更较为稳定的运行机制下，不需要为了政党间的竞争考虑国民情绪的变化。不同于金登所说独立的溪流在关键时刻汇合，[14]156三条溪流实则相互交错影响政策议程的设置。通过对每条溪流中核心功能进行区分，问题流侧重于工具理性和焦点事件，政策流侧重于备选方案的运作方式，政治流侧重于探讨价值理性。网络环境下的多源流模型将重点放在“网络如何改变传统权力以促进各源流相对均衡”。[16]

图1 网络环境下的多源流分析模型

四、研究设计与案例选择

1.研究方法

政策议程设置的过程会受到多重因素的影响和作用，线性的因果关系很难提供有效的结论。政策议程设置作为一个复杂的程序，存在多元并发的影响因素，通过定性比较分析法能够有效提

炼出多案例之间的多元因果关系。定性比较分析由美国社会学家查尔斯·C·拉金提出，多适用于小样本和相对少的变量，更趋向于关注因果关系的多样性，以案例为导向，从案例中获取和识别出需要考察的关键变量，被解释的变量称为“结果”，解释结果的变量称为“条件”。[17]定性比较分析主要有三种类型：清晰集定性比较分析法(csQCA)、多值集定性比较分析法(mvQCA)和模糊集定性比较分析法(mvQCA)。本文选取将研究变量二分赋值的清晰集定性比较分析(csQCA)。

2.案例选取

在选取案例时，需要对案例的种类和数量、研究者对案例的熟悉程度、数据的可获取性等进行综合考量。依据以上标准本研究共选取2017-2022年间的20个涉及到社会保障领域的网络公共事件，见表1。事件议题的类型涵盖劳动保障、食药保障、医疗保障、养老保障、妇女儿童保障和住房保障六个方面。

表1 涉及社会保障领域的网络公共事件

3.变量设计与编码

基于上文的分析模型，本研究选取舆情指标、事件议题类型、事件叠加、政策成熟度、执政党的意识形态、公共舆论作为触发政策议程设置的前因条件，以是否触发政策议程设置为结果变量进行编码，对前因条件和结果变量进行二分处理，客观发生的“是”编码为“1”，“否”编码为“0”。

(1)条件变量赋值。舆情指标：反映公共事件受到公众关注和讨论的程度。舆情指标越高，事件的关注度和影响力越大。对舆情指标的选取学界目前没有统一的标准，本文选取的案例多数来自于微博，因此，以微博热搜作为衡量舆情的指标。微博热搜是判断事件重要性和关注度的有效依据，体现了一段时间内微博用户对特定话题的关注程度，[18]登上微博热搜的话题具有更高的舆情指标，编码为1，反之，编码为0。

事件议题类型：反映事件的基本属性，以往的案例研究中对样本类型的区分也很常见。[19]本研究侧重对社会保障政策的探讨，因此，在对事件议题的分类时将其分为劳动保障、食药保障、医疗保障、养老保障、妇女儿童保障和住房保障六个方面，其中劳动保障类型的案例占比最高。借鉴以往的研究经验，[20]假设劳动保障类的网络公共事件更容易触发政策议程设置，赋值为1，其他五类赋值为0。

事件叠加：反映在一定时期内是否有类似连环事件发生。有些事件可以与其他类似事件配合起来影响政策的设置。本文以事件发生一年内是否有类似事件发生作为判断事件叠加的依据。若一年内有同类事件发生则编码为1，反之，编码为0。

政策成熟度：考察事件涉及的领域内政策的完善程度。若该领域此前已有相关政策出台，则政策议程设置的结果更有可能是对原有政策的修订而非出台新的政策，在一些政府管理“缺位”的领域，更容易出台新的政策。[21]因此，当案例所涉及的领域之前有相关的政策出台，意味着该领域政策成熟度高，编码为1，反之，编码为0。

执政党的意识形态：通常情况下，能够被政策共同体所接受的政策建议往往都需要符合执政党内部的价值观和意识形态。意识形态往往很难测量，但可以通过执政党对某一事件的公开表态来反映，即有中央、地方领导干部、各部门新闻发言人或专家学者对某一公共事件公开支持、表态的言论，编码为1，若无此情况，编码为0。

公共舆论：公共舆论逐渐成为政府制定政策时不容忽视的要素，并且越是具体的诉求越容易被决策者所接受，反之，抽象化的情感诉求更适合用道德规范而非法律法规的手段实现。因此，通过对公共舆论进行文本分析，若出现对政策修订、完善、颁布的强烈诉求，编码为1，反之，编码为0。

(2)结果变量赋值。政策议程设置的结果包括“成功”和“失败”两个方面，当网络公共事件引发了政府内部的关注，触发政策议程设置并出台或修订相关政策时，则认定为政策议程设置成功，赋值为1。相反，当没有相关政策出台时，则认定为失败，赋值为0。

五、结果分析

1.单变量必要性检验

在对20个案例进行赋值后，运用fsQCA3.0软件对其进行分析，最终，成功触发政策议程设置的案例有14个，失败的案例有6个。遵循集合分析的两种策略,首先对单一条件进行必要性分析，其次探讨前因条件的组态是否构成结果的必要条件。

单变量必要性检验是指如果某个条件的出现总能导致结果的存在，条件的缺乏会导致结果的缺乏，这个条件就是结果的必要条件。[22]在QCA中，一致性和覆盖率是衡量必要条件的重要指标。一般来说，一致性分数应尽可能地接近1.0(完全一致)，通常认为，必要条件一致性的最低分值为0.9，当一致性分数达到0.8则表明条件为结果的充分条件。覆盖率作为必要条件的相关性的指标，“仅对通过一致性检验的必要条件才有意义”。[23]结果显示，见表2，执政党的意识形态和事件叠加是政策议程设置成功的必要条件，意味着执政党的意识形态和事件叠加能够作为独立因素触发政策议程设置。政策成熟度和公共舆论是政策议程设置成功的充分条件。同时，必要条件和充分条件的覆盖率都在0.7以上，表明对结果具有较强的解释力，能够解释超过一半的案例。

2.充分条件路径组合

充分条件路径组合是探究不同前因条件形成的组合对结果的解释力强弱，需要通过构建真值表对结果进行呈现。借助完善后的真值表进行标准化分析，生成三种不同的路径组合，分别是复杂解、中间解和简约解。中间解复杂度适中，介于复杂解和简约解之间，既包含了所选案例还包含部分重要逻辑余项(1)逻辑余项是指逻辑上存在，但现实中未观察到的案例。。因此，选取中间解作为条件路径组合更为合适。结果显示中间解的覆盖率为0.642857，一致性为0.9，说明中间解的条件组态能够解释大部分选取的案例，见表3，同时对大多数案例的解释力较强。

表2 成功触发政策议程设置的单变量必要性检验

表3 政策议程设置的充分条件路径组合(中间解)

数据来源：作者根据fsQCA3.0软件标准分析结果整理。注：解的覆盖率是指所有路径能够解释案例的比例；解的一致性是指所有路径对案例的解释强度；原始覆盖率是指该组合能够解释的案例比例；净覆盖率是指该组合能够解释，且仅能被该组合唯一解释的案例比例，即不存在其他组合能够解释这些案例。

通过对比中间解与简约解，识别出每个解的核心条件，在中间解和简约解中同时出现的为核心条件，仅在中间解中出现的为边缘条件，核心条件对结果的影响重大，边缘条件对结果起到辅助贡献的作用。[24]识别后的结果见表4，从组态呈现的结果可见，政策议程设置成功的路径组合有两条。

(1)政府主导模式。路径一的结果可以解释为当执政党的意识形态为核心条件，伴随高的舆情指标、类似事件叠加、强烈的公共舆论为边缘条件时能够成功触发政策议程设置。这一路径的主要特征是政策成熟度的高低不影响最终的结果，并且执政党的意识形态在其中发挥主要作用。因此，将这一组合命名为政府主导模式。当舆情指标和事件叠加识别出问题后，在公共舆论的推动下，由政府主导推动政策的生成，在这一过程中政府主动关注舆情并了解公众诉求，达成共识后出台政策解决问题。从数量上说，这一路径能够解释超过一半的案例。从事件议题的类型上说，几乎涵盖了所有类型的社会保障案例。

表4 政策议程设置成功的组态呈现结果

(2)问题主导模式。路径二的结果可以解释为当高的舆情指标和类似事件叠加为核心条件，伴随着考虑事件议题类型、政策成熟度高、符合执政党的意识形态为边缘条件时能够成功触发政策议程设置。这一路径的特征是，核心条件都集中在问题流中。因此，也可以将这一组合命名为问题主导模式，即由问题本身触发政策议程成功设置。通常这类问题往往具有较大的社会关注度和影响力，当解决这些问题既能获得社会认同，又符合执政党的价值观，就能成功触发政策议程设置。从事件议题的类型上说，路径二的案例均为劳动保障类型。

六、结 论

社会保障政策是连接政府和公民的纽带，是推进社会治理的重要工具，也是化解社会风险的重要制度安排。研究发现，只有那些被决策者关注的问题，才有可能被提上政策议程设置环节，而被决策者关注的问题要么由问题本身的性质决定，要么符合决策者的意识形态。问题本身的性质是通过事件叠加来体现的，有些公共事件可以与其他类似事件配合起来推动政策的生成。同时，政策成熟度和公共舆论也会对政策议程设置产生一定程度的影响，但其发挥的影响力逊色于执政党的意识形态和事件叠加，其原因在于公共舆论缺少对政策的诉求和制度的反思，更多地表现为情绪的宣泄和寻找情感认同，或者即便有公众诉求也因为难以形成统一的意见而各自漂浮，无法引起决策者的重视。

成功触发政策议程设置的路径有两条，分别是政府主导模式和问题主导模式，当决策者意识到问题的存在，恰好解决这类问题符合决策者的意识形态并且能获得公众的接受和支持，那么这类问题便能很快进入政策议程设置。尤其是关系到医疗、住房、养老等保障方面，往往必须由政府主导，社会协同、公众参与才能推动政策的出台。问题主导模式是由事件本身的性质决定，一些具有较大社会影响力和关注度的焦点事件，即便没有一致的公众诉求也能引起决策者的关注，通常这类事件都在某种程度上危害了社会公平、正义和正常的社会秩序，进而引起广泛的社会关注。一项社会保障政策的出台往往面临着复杂的因素和形势，究竟哪些问题是需要首要解决的，对公共舆论的关注是发现问题的一个方面，另一方面也要通过不断地考察调研，总结问题，提出解决方案，释放决策气球，对民意进行试探，减少政策变迁带来的社会震荡和负面效应。