金钱类环境责任的司法样态及序位重构

余耀军，汪露依

(1. 中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073；2. 宁波市中级人民法院，浙江 宁波 315000)

近十年来，我国环境司法逐渐形成传统环境侵权诉讼和环境公益诉讼、环境行政诉讼、环境刑事诉讼并行的诉讼模式，环境行政不断加大行政处罚、行政命令和行政强制的矫正力度与强度。金钱责任作为一种传统责任承担形式，同时出现在前述多种追责程序中，结合《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)新设之环境惩罚性赔偿制度，侵权人可能承担的金钱类环境责任明显加重。对于种类繁多、范围交错、功能各异的金钱类环境责任的序位和衔接问题，学理研究尚显薄弱：或重程序证据衔接而轻环境责任衔接，或对行为类环境责任与金钱类环境责任不做区分，或仅讨论金钱类环境责任之一、二种，或缺乏对环境惩罚性赔偿金的及时性研究。理论研究的薄弱加剧了环境司法实务的迷茫与混乱，大大消解制度效果。本文旨在厘清不同样态金钱类环境责任的功能，遵循利益平衡法理逻辑和功能导向实用逻辑，构建金钱类环境责任序位重构方案，推动实现全面救济、损害担责的基本目标，为我国环境司法工作提供具体指引。

一、 金钱类环境责任实证剖析与问题凸显

金钱类环境责任并非通用的法律概念或周知的研究对象，而是因社会实践和法律现象的发展，逐渐突显的创新概念。为便于文章论述和达意，不得不对金钱类环境责任这一概念做出基本界定。金钱类环境责任具有以下三重特征：其一，金钱类环境责任基于狭义或严格意义上的法律责任展开，是由违反第一性义务而引起的第二性义务，应区别于“金钱义务”；其二，金钱类环境责任的上位概念是金钱责任，即责任的施加表现为一定数额的金钱，至于其履行阶段采取何种形式财产估价折抵或缴纳在所不问，应区别于“没收财产”；其三，金钱类环境责任的履行对象是责任人的合法财产，至于没收直接作案工具、没收违禁物品等，无论其表现为金钱或其他财物，本质上属于保安处分，亦不在金钱类环境责任范畴之内。

1. 金钱类环境责任的实证剖析

我国金钱类环境责任的实践形态可以从两种维度进行观察分析，一从静态的立法维度予以观察，分析我国环境法律体系中金钱类环境责任的法律样态；二从动态的适法维度予以观察，对案例进行实证统计分析，考察我国金钱类环境责任的适用特征与序位形态。

从静态的立法维度，我国环境公私益保护法律规范体系已经形成，纷繁复杂的环境法律制度背后，是行政权与司法权立足各自权力属性和定位，或分工或合作，通过范围和功能各异的法律制度，产生法律样态各异的环境法律责任，对环境公益和私益予以全面的保护。依金钱类环境责任的定义，结合立法实践，对行政权与司法权主导下的不同程序产生的金钱类环境责任的法律样态进行归纳总结(见图1)。

图1 我国金钱类环境责任的法律样态

从动态的适法维度，对45个有效案例进行汇总统计，发现当事人承担金钱类环境责任的时间序位多达八种，分别是行刑民、刑行民、刑民、行民、行刑、刑民刑、民刑、刑民同步，分歧严重，做法各异(1)本次筛选案例包括2020年12月5日北大法宝司法案例数据库收录，全部由最高人民法院和最高人民检察院发布的，案由为环境污染责任纠纷、污染环境罪、重大环境污染事故罪的公报案例、指导性案例、典型案例，案例样本审结时间为2010年1月1日至2020年12月5日，即近十年的案例。剔除无关、重复和信息缺失案例后，得到的当事人承担两种及以上金钱类环境责任的有效线索案例总数为45个，共计关涉120件环境刑事、环境民事、环境行政处罚以及相关执行案件。。深入分析上述案件序位，发现以下两个特征。

第一，金钱类环境民事责任的劣后。在承担金钱类民事责任的43个样本案件中，金钱类环境民事责任的施加时间劣后于行政责任或刑事责任的案件数量共计29个，占比为67.44%。也就是说，逾三分之二的案例当事人先被处以行政罚款或刑事罚金，最后施以民事赔偿。另外，尽管当前司法实践中，刑事附带民事诉讼的发展较为迅速，部分环境案件的民事赔偿得以在刑事诉讼中一并审理与判决，此类刑民同步案件在本次案例统计中占比13.95%。但应当注意到，在刑事附带民事诉讼中，无论是诉讼程序，还是审理人员，均以刑事诉讼程序为参照、以刑事案件审理为优先，实质上看仍是以刑事责任为先。从反面来看，43个样本案例中仅有7个案例当事人，承担金钱类环境民事责任的时间先于承担金钱类环境刑事责任，占比仅为16.28%，这足以说明，金钱类环境责任在时间序位上明显呈现出民事责任劣后的倾向。

第二，金钱类环境刑事责任的激进。在承担金钱类环境刑事责任的38个案例中，同时承担金钱类环境刑事责任与环境民事责任的案件数量共计36个，占比为94.74%，其中，承担金钱类环境刑事责任的时间先于民事责任的案件数量共计22个，占比为61.11%；同时承担金钱类环境刑事责任与行政责任的案件数量为9个，占比为23.68%。由此可以得到两点结论：一方面，同时承担金钱类环境刑事责任与环境民事责任的案件，超过半数以承担金钱类环境刑事责任为先，以承担金钱类环境民事责任为后；另一方面，38个案件中有29个案例的当事人未经行政处理，直接进入刑事司法程序并处以刑罚。然而，刑罚因其处罚的严厉性而强调其谦抑品格，无论是在时间序位上先于民事责任判罚，还是在处罚程序上越过行政机关判罚，均显示出司法实践中金钱类环境刑事责任的激进，突破了刑罚的兜底性特征和刑法的保障法底色。

2. 混乱序位形态引发双重困境

劣后的金钱类环境民事责任与激进的金钱类环境刑事责任，对我国环境法律责任体系化的法理研究和实践效果形成严峻挑战，引发了法理层面和效果层面的障碍与冲突。

(1)法理障碍：环境法律责任体系的逻辑背离

评价法律及其运用，应当关注制定法律和实施法律时其是否合乎法理、人情，也即法理正当性和人情正当性决定了法律的正当性。但我国金钱类环境责任的司法形态，在一定程度上反映了我国环境法律责任体系脱离其法理基础，主要表现在三个方面。

第一，违反风险预防原则。风险预防专注于危害的可能根源，通过公共机构的规制行为来干预危险源，降低危险的破坏性、延迟危险发生的时间，甚至化解危险并最终使损害得以避免。而这种公共机构的规制以行政机关的首要的合理的裁量权为核心、以公共参与和司法审查为外部监督来实现[1]。或许宣称预防风险是行政权的固有属性或天然具有的地位与职责是不恰当的，但随着环境问题的不断凸显，行政权的作用场域应扩展至消除风险场域，承担起“一往无前”和“舍我其谁”的使命。然而，当前金钱类环境责任序位形态实际上违反了风险预防原则：一方面，行政机关未能有效主动地行使监管职能，运用行政处罚与行政强制等手段及时化解环境风险，放任风险逐步发展为危害，使得案件被后置于司法阶段予以解决；另一方面，行政机关越过行政监管手段，借司法途径追究违法行为人责任，体现出法院中心的应对思维，不仅存在渎职之嫌，还可能因此丧失行政手段的预防优势。

第二，违背民事赔偿责任优先原则。我国民事赔偿责任优先原则确立至今已27年，在民法、刑法、行政法领域均得以确立(2)如《民法典》第一百八十七条、《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)第三十六条第二款、《中华人民共和国食品安全法》第一百四十七条以及《中华人民共和国产品质量法》第六十四条等。，其基础在于私权优先，是保护人权、以人为本的法治理念的要求和体现[2]。然而，金钱类环境民事责任的劣后和刑事附带民事诉讼的制度设计，实际上已弃民事赔偿责任的优先性不顾。而且，法律条文的表述，似乎暗示民事赔偿责任仅在履行阶段具有优先性，然而金钱责任的施加与履行难以被干脆割裂，往往施加在先的责任会被履行在先，而已履行的金钱责任也难以被退返至被侵权人，所以民事赔偿责任优先应当坚持全过程优先。另外，民事赔偿责任优先原则的内涵也在发生变化，公私法的界限已经模糊，部分法律领域尝试以私法机制实现公法意图，环境保护领域即为典型代表，例如在生态环境损害赔偿制度、环境民事公益制度下，当事人承担的责任虽具民事责任之外观，却含公法目的之内核。因此还需就民事赔偿责任的功能进行分析，坚持私权优先和人权保护。

第三，不符合刑法的谦抑性原则。刑法的谦抑性原则是基于刑事法律在法律体系中的地位以及刑罚的严厉性提出的[3]。刑法作为保障法，只有在其他法律措施不足以遏制违法行为或惩治违法行为时才需动用。另外，刑罚措施对被告人权益影响巨大，甚至是不可逆的，这意味着行为人的犯罪成本高，更意味着司法机关的犯错成本高。然而，我国刑法在追究环境违法行为人责任时表现出过高的积极性和主动性，不仅超过半数的案件在被告人经定罪量刑后才进入民事案件的实质审理，且大量未经行政处理的案件也能直接进入刑事司法追责程序，或通过案件移送，或通过主动追究。当然，刑事追责之所以在环境案件中被“推至前台”是有原因的，刑事侦查程序的资源获取优势、刑事审判程序产生文书中数据结论的引用优势、公权力主体经费支持优势和追责动力优势等，都有助于缓解环境案件调查事实困难、因果认定复杂以及耗费资金巨大的困难。但这却违背了刑法的谦抑性原则，显出强烈的功利色彩。

(2)效果冲突：金钱法律责任制度的实效消减

法律体系的完整不意味着制度功能的必然实现。事实上，制度体系的不合理运作，反而可能消解单个制度的预期实施效果，降低制度体系的整体作用。就我国金钱类环境责任司法形态而言，可能存在下列效果的消减：

第一，损害救济不足。民事责任是填补被侵权人或生态环境损害的直接方式，但现实中金钱类环境民事责任劣后的做法，大大降低了受损环境权益得到救济的可能性。首先，责任施加在先往往意味着责任履行在先，面对高额金钱类环境责任与有限财产之间的矛盾，当事人或无力再承担金钱类环境民事责任。其次，因行政责任与刑事责任对当事人的非金钱权益减损十分明显，尤其是人身自由、社会名誉与生产资质等，当事人对履行民事责任的积极性低于行政或刑事责任。再次，怠于履行金钱类环境行政责任与刑事责任可能引起更严重后果，例如，《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)与《中华人民共和国环境保护法》纳入环境行政按日处罚制度，《刑法》规定了罚金的随时追缴权力。最后，行政和刑事程序先行使得当事人难以有效利用财产保全、先予执行等保全措施，财产保障效果大打折扣，增大了违法行为人进行财产转移隐匿的可能性。由此可见，民事追责相较行政追责与刑事追责，具有多方面的“先天不足”和“后天弱势”，陷入救济不足的泥淖。

第二，施加惩罚过严。由于金钱类环境责任，尤其是金钱类环境民事责任，其数额与违法行为造成的生态环境损害后果直接关联，而生态环境的损害后果却与行为所获之经济效益不存在必然联系，许多经济效益极低的行为也可能造成生态环境的巨大损失。同时，确定金钱类环境民事责任的部分必要活动，如对环境损害程度和状况的先评估、鉴定以及修复环境后的后评估、鉴定的花费较大，这类费用一般也由违法行为人承担。基于上述两点，金钱类环境民事责任常见天价赔偿，于个人而言可能倾尽家财，于企业而言可能丧失继续经营的能力。除此以外，当前行政罚款与刑事罚金数额过低的批评较大(3)学界对环境行政罚款数额过低的批评，如徐以祥，梁忠.论环境罚款数额的确定[J].法学评论，2014(6):152-160；学界对环境刑事罚金数额过低的批评，如张忠民.污染环境罪的明确性之辨[J].贵州社会科学,2019(8):59-67.，罚款与罚金均显示出重罚倾向。根据生态环境部的公开数据，2020年全国平均每份环境行政处罚决定书罚没款项约为65 313元；2021年全国平均每份环境行政处罚决定书罚没款项约为88 005元，环比增长率约为34.74%。增设环境惩罚性赔偿制度后，违法行为人承担的金钱责任惩罚性显著提升。

第三，裁决执行困难。对金钱类环境民事责任劣后的29个案例样本履行情况进行调查(4)调查时间为2020年12月5日—2020年12月18日，调查所得数据/文书的信息来源有：北大法宝司法案例数据库中的相关执行裁定书；环境民事、环境刑事裁判文书内容；当事人在企查查这一全国企业信用查询系统中的信用记录，部分案例不只存在其中一种情形，因此表格案例总数不等于29。，发现其履行状况表现为8种情形(见表1)。从表1可以发现，占比为41.38%的案例样本中(部分)当事人履行困难且至今尚未执行完成，情形2虽执行完成，但其履行过程十分艰难。情形4、5、6占比总和为31.03%，这些案例中(部分)当事人财务状况出现严重问题。综上，情形1、2、4、5、6共计占比总和为58.62%，也就是说，在承担民事责任劣后于行政责任或刑事责任的案件中，超过半数的案例(部分)当事人履行金钱类环境责任时存在履行不能、履行过程艰难，或者财务困难的情况，情形3、7、8中案例亦不能排除履行失败之可能。显而易见的，由于金钱类环境民事责任劣后于另外两种责任，则其履行更难得到保障，而在环境惩罚性赔偿制度运行后此种困难将进一步加剧。

表1 案涉当事人履行金钱类环境责任状况统计表

二、 金钱类环境责任的功能属性及类型化

就法律责任分类而言，最常见的两种分类方式是以法律责任的公私属性分为公法责任和私法责任，或以行为违反的法律性质分为民事责任、行政责任和刑事责任。前者或可适用于早期公私界限分明的大陆法系，但当前我国法律体系逐渐显示出公私融合的趋势，环境法领域尤甚，故而公私责任之区分渐失其优。后者仅为形式或程序之区分，无涉责任之内容和取向，亦背离环境问题之整体性，无助于金钱类环境责任的实质分析。法律责任的目的要通过法律责任的功能来实现[4]。以法律责任的功能为标准区分类型，将法的不同价值与各功能类别相联系，能够实现对法律责任的本质区分。

1. 补偿救济型的三种金钱责任样态

第一，私益同质赔偿。损害之填补在法体系中，主要是由民事侵权行为责任来承担此一角色[5]。根据《民法典》第一千二百二十九条，因污染环境、破坏生态造成他人损害的，侵权人应当承担侵权责任。条文所指“损害”一般仅包括人身和财产之损害，仅有少数案例中支持了原告的精神损害抚慰金诉求(5)环境精神损害赔偿之主张鲜少被法院认可与支持，根据笔者的统计分析，仅有少量环境噪音超标案件以“精神损害抚慰金”等抚慰或补偿名义得到认可与支持，且一般仍要求原告举证其精神状态受到较大影响，证据原则上要求正规医疗诊断证明，例外时也得以“通常经验可推断”等说辞予以支持。总体而言，精神损害之赔偿在我国仍不具有普遍性和共通性。。基于当前精神损害或环境美学等精神利益在我国法律保护体系中尚不具有普遍性和共通性，因此，污染行为或破坏生态造成他人人身或财产之损失的，侵权人做出的赔偿即可谓同质赔偿。同质之意即在于侵权人的赔偿与被侵权人的损失在质量上是相等的，应当注意此质量并非实现权益之完整，而是消除两者价值之差值，实现价值之补偿。

第二，公益同质赔偿。环境公益案例中行为人往往需要承担较重的修复责任，尽管环境之修复，当以行为责任为原则、以金钱责任为例外，但现实中碍于行为人之能力、精力所限(6)由于当前环境执法与司法力量之薄弱，从效益角度考虑，执法与司法资源大量配置于后果严重案件，对后果轻微的违法行为较少关注，致使当前环境公益赔偿数额往往非常高，对行为人的生存和经营产生严重影响，造成行为人资金链断裂。另外，涉刑案件中自由刑的处罚也会导致行为人或单位负责人自由受限，降低行为人活动能力与决策能力。，少有行为人决定自行修复生态环境，而是选择承担修复费用并赔偿其他损失。值得讨论的是，《民法典》第一千二百三十五条所涉赔偿范围能否从价值上实现公益的同质赔偿呢？若仅承认第一千二百三十五条中的五项损失为法律认可并得支持之损失，则取得之赔偿必然与损失相等，凡此以外之损失皆为不被认可之损失，无损失自然无救济。但即使在此逻辑下，第一千二百三十五条第一项是否能够完整覆盖“期间损失”也存疑惑。现实中，生态环境的修复并非一蹴而就，生态环境的质量以一种缓慢的速度逐渐提升并达到稳定(7)根据环境科学的分析，这一稳定状态与基线状态还存在差距，这一差距的补偿以“永久性损害”填补。，这种速度和提升难以量化和观察，即使在具体的修复行为结束后，生态环境质量仍在缓慢提升，但具体修复行为的开始与结束却显而易见。假如将“期间”理解为“生态环境受损至修复完成期间”，则期间末端为具体修复行为完成时，此时生态环境质量未必已达稳定，赔偿或有不足；若将“期间”理解为“生态环境受损至修复使生态环境质量达到稳定”，则期间末端并不以具体修复行为结束时计算，赔偿方才充分。

第三，行政强制之代履行费用。行政规制体系本身设有针对损害填补的责任机制，其程序设计以修复优先为导向，以代履行机制为补充[6]。行政机关通过结合使用责令修复之行政命令和代履行之行政强制，可以在一定程度上实现对生态环境损害的填补和救济，体现在金钱类环境责任上表现为行政强制之代履行费用。值得注意的是，代履行费用的范围与《民法典》第一千二百三十五条之范围也有细微差异。《中华人民共和国土壤污染防治法》(以下简称《土壤污染防治法》)的赔偿范围较《民法典》第一千二百三十五条，缺少生态环境功能永久性损失与生态环境受到损害至修复完成期间服务功能损失两项。《中华人民共和国水污染防治法》之代履行赔偿范围较《土壤污染防治法》而言，又欠缺了关于生态环境损害调查和评估的费用，这一差异实难通过法解释的方法予以周全。实际上，根据法律经济学理论，对行政违法行为进行调查、鉴定、审核、决定、执行等是一个完整的执法链条，执法过程中产生的调查费用、判断或鉴定费用、执法人员的工资补贴，甚至包括执法者对举报者之奖励，等等，均被认为是执法成本，而执法成本应当由政府承担。当然，政府收入之来源则为人民之纳税，人民纳税之动机则为给予政府执法之报酬，以支持其从事维持良好社会秩序之工作。因此，鉴定评估费用是否当由违法行为人承担，仍有商榷之必要。

2. 惩罚威慑型的三种金钱责任样态

第一，行政罚款。行政罚款属于行政处罚之一种，是行政机关对违反行政义务之相对人施加的不利益，并通过这种不利益体现出法律对其违法行为的消极评价和非难，从而发挥吓阻和威慑之效果，因而具有惩罚或制裁之特征。我国台湾地区学者洪家殷认为，行政罚的制裁特征具有三种功能：第一，确认功能，即确认相对人行为已经违法，应受非难；第二，干涉功能，即使相对人承担因为其违法行为而生额外之不利益；第三，预防功能，即使相对人心生畏惧，吓阻其将来再行违反。那么，行政罚就是借由违法确认利益之课加及吓阻再犯之制裁功能，而达到使人民遵守行政法上义务之目的[7]。也即行政罚款的惩罚特征体现在对相对人额外之不利益的课予，威慑特征体现在使相对人和一般人形成恐惧或排斥违法的情绪。

第二，刑事罚金。刑事罚金与行政罚款具有密切的关系，讨论两者间关系需以行政处罚与刑事处罚之关系为前提，这个问题上主要存在三种观点，为质的差别说、量的差别说、质与量的差别统一说。发展至今，大陆地区渐以量的差别说占据上风，台湾地区亦已倾向于该判断(8)大陆地区参见:刘飞琴，司雪侠.环境行政罚款和刑事罚金关系处理的模式探析:兼论环境法律责任的承担方式[J].华中科技大学学报(社会科学版),2021(4):108-117；苏苗罕.美国联邦政府监管中的行政罚款制度研究[J].环球法律评论,2012(3):103-115；周兆进.环境行政执法与刑事司法衔接的法律省思[J].法学论坛,2020(1):135-142；曾粤兴,张勇.论我国环境刑法与环境行政法之间的协调与衔接[J].河南财经政法大学学报,2013(6):39-46；龚学德.论公法制裁后环境民事公益诉讼中的重复责任[J].行政法学研究,2019(5):106-118.台湾地区参见:洪家殷.论行政罚上没入之性质[J].东吴法律学报,2018(3):1-27.。除学理之讨论外，立法实践亦验证了这一结论。大陆地区《行政处罚法》第二十八条第二款、《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(2020修订)第十一条第三款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第四百三十九条第二款均详细规定了罚款折抵罚金之要求。台湾地区“行政罚法”第二十六条第一项规定，“一行为同时触犯刑事法律及违反行政法上义务规定者，依刑事法律处罚之”。无论是大陆地区罚款抵扣罚金之规定，还是台湾地区一行为同时触犯两法时依刑法处罚之规定，均以罚款与罚金在形式上完全一致为基础。但形式上的一致并不意味着效果上的完全一致，差异主要体现在两者对惩罚功能和威慑功能的侧重不同。“行政处罚历经从危险消除到风险预防的模式变迁，其制度逻辑也由事后的消极制裁转向事前的积极威慑”[8]，行政罚款逐渐从注重已经发生行为之惩罚转而关注尚未发生风险之威慑，这种转变源于风险行政之凸显，也是环境行政之特殊要求。然而，刑事处罚虽具有极佳之吓阻力度，但因其作为最后手段不得轻易启用，难以发挥威慑之稳定和持续效果，而具更加浓郁的惩罚底色。

第三，惩罚性赔偿。《民法典》第一千二百三十二条首次在环境侵害中适用惩罚性赔偿责任，针对环境惩罚性赔偿制度的功能存在较大的分歧，百家争鸣，尚无通说(9)就环境惩罚性赔偿制度功能，典型观点有以下七种：第一，制度功能在于对生态环境损害的补偿(参见:高利红,余耀军.环境民事侵权同质赔偿原则之局限性分析[J].法商研究,2003(1):73-78；孔冬菊.论环境侵权惩罚性赔偿制度的构建:以惩罚性赔偿的社会性损害填补功能为视角[J].行政与法,2016(2):116-122.)。第二，制度功能在于对被侵权人精神损害、潜在损害、协助执法报酬的补偿(参见:刘超.《民法典》侵权责任编的绿色制度创新[J].法学杂志,2020(10):30-41；张保红.论惩罚性赔偿制度与我国侵权法的融合[J].法律科学(西北政法大学学报),2015(2):132-140.)。第三，制度主要功能在于补偿，兼具惩罚(参见:马新彦,邓冰宁.论惩罚性赔偿的损害填补功能:以美国侵权法惩罚性赔偿制度为启示的研究[J].吉林大学社会科学学报,2012(3):117-126.)。第四，制度功能是惩罚(参见:冯汝.民法典制定背景下我国环境侵权惩罚性赔偿制度的建立[J].环境与可持续发展,2016(3):136-138.)。第五，制度主要功能在于惩罚，兼具补偿功能(参见:申进忠.惩罚性赔偿在我国环境侵权中的适用[J].天津法学,2020(3):42-47.)。第六，制度功能兼具补偿、惩罚与预防(参见:陈学敏.环境侵权损害惩罚性赔偿制度的规制:基于《民法典》第1232条的省思[J].中国政法大学学报,2020(6):57-69；兰敏.环境民事公益诉讼中惩罚性赔偿制度的实施与完善[J].西部学刊,2020(15):130-132.)。第七，制度适用于私益时发挥补偿功能，适用于公益时发挥惩罚功能(参见:李丹.环境损害惩罚性赔偿请求权主体的限定[J].广东社会科学,2020(3):246-253.)。。但侵权法领域主流以为，惩罚性赔偿制度的核心功能在于对恶意侵权人的惩罚，通过施加额外的不利益，起到威慑吓阻之作用。尽管更多的赔偿意味着被侵权人可能存在的精神损害、潜在损害等，或因惩罚性赔偿稍得慰藉。但主观利益无边界、法益有边界，若以尚未得到法律明确支持之利益为依据对侵权人施加额外责任，恐有违基本法理。况且当前环境惩罚性赔偿制度之构成要件，亦不具有与精神损害、潜在损害的合理关联，至多存在概括、微弱的可能性，难以说明惩罚性赔偿具有稳定、充分的弥补功能。消费者侵权领域如是，环境侵权领域亦应如是，这不仅是侵权法体系性之逻辑要求，更是对惩罚性赔偿制度本质之坚守。除此以外，惩罚性赔偿制度本身是一种私人执法方式。在公共执法较为薄弱或执法成本过高的领域，如环境保护领域，设立惩罚性赔偿制度，鼓励私人积极发现违法行为，以此减轻公共执法压力，降低执法成本，并提高整体执法效益。但对侵权人而言，无论是以私人执法形式被追责，还是以公共执法形式被追责，都被要求承担额外责任，只是前者向私人缴纳惩罚性赔偿，后者向公权力缴纳罚款或罚金，但资金的缴纳对象于侵权人而言并无实质差异。

关于环境惩罚性赔偿制度的争议还体现在制度的适用范围上。《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》第二条明确了环境惩罚性赔偿适用于环境私益侵权诉讼，第十二条则将环境惩罚性赔偿制度的适用范围扩展至公益领域。但在环境公益领域适用惩罚性赔偿并不具有完全的合理性，至少存在以下四重障碍：第一，依据职责法定原则，弃公法制裁而用私法惩罚属于行政不法。根据该司法解释第四至八条规定，适用惩罚性赔偿的行为必须符合主观上存在故意、客观上违反法律规定且造成严重后果等三个条件，而此类行为也违反了行政法规甚至刑事法规，应当被施以行政处罚或刑事处罚。若公法制裁与惩罚性赔偿同时施加，则会造成规范行为的重叠规定和惩罚功能的反复实现；若放弃公法制裁而单独适用惩罚性赔偿，则有渎职之嫌。第二，依据公平原则，个体被侵权人与整体被侵权人的双重惩罚性赔偿请求权有重复救济之嫌。根据该司法解释第十二条规定，国家规定的机关或者法律规定的组织只能以“被侵权人代表”这一抽象身份提出惩罚性赔偿诉求，而第二条中的惩罚性赔偿请求权主体则是具体“被侵权人”本身，两者是整体与个体的辩证统一关系，无法被完全割裂。且符合惩罚性赔偿制度适用条件之案件均涉个体和整体被侵权人，同时赋予两者环境惩罚性赔偿请求权可能陷入重复救济的逻辑泥淖。第三，依据私人执法实现原理，公权力机关或公益组织难以发挥惩罚性赔偿制度的激励效果。惩罚性赔偿制度作为公共执法的补充方式之一，意图在于鼓励私人发现和制止违法行为，惩罚性赔偿金或作为“执法成本补贴”，或作为“执法金钱激励”。然而，政府或检察院本身作为公权力主体，具有广义的执法职责，与私人执法实现原理具有本质的冲突，而公益组织的立身之基更非追求经济效益或金钱激励，所以两者均背离私人执法的实现原理，难以发挥激励效果。第四，依据体系解释法，在环境公益领域适用惩罚性赔偿制度过于牵强。依《民法典》条文设置，第一千二百二十九条设环境侵权赔偿请求权，第一千二百三十四条设环境公益赔偿请求权，而惩罚性赔偿请求权依据则在两者之间。依条文订立一般逻辑和条文解读体系思维，若环境惩罚性赔偿制度适用于环境侵权赔偿和环境公益赔偿，则应在两项赔偿请求权之后予以说明。应当意识到，惩罚性赔偿制度对侵权人的权益影响巨大，立法秉持了谨慎的态度，法律解释也不宜过于激进。

三、 金钱类环境责任序位方案的构建逻辑

1. 法理逻辑：利益衡平中的公私面向

“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。法律作为现代法治社会的基本运转规则，承担着维护利益和实现利益衡平的重要使命。作为人类一切活动的目的，利益是为满足人类需求而存在的[9]。人类的需求不会消灭、没有终态，且因人而异、因事而异、因时而异，但归根结底，需求的表达即是利益的表达，需求得以满足的过程就是利益得以实现的过程。尽管利益的实现是存在一些困难的，一方面，利益具体内容的变化加大了法律在维护利益上的难度；另一方面，利益的公私分化使得法律不得不处理利益间的冲突、平衡或取舍。当前金钱类环境责任的序位形态，显示出法律应对需求冲突与利益衡平的不足，确立金钱类环境责任所对应的需求位阶与利益层级，实现各方利益的平衡，是金钱类环境责任方案的基本法理逻辑。

(1)私益责任优先于公益责任

首先应当确定的是，私环境利益与公环境利益是依据利益主体区分的，私环境利益的主体是个体，个体享有在既有环境中正常生活生产而不因环境污染与生态破坏行为产生生命财产与精神损害的权利；公环境利益的主体是整体，整体享有区域生态环境质量稳定而不因环境污染与生态破坏行为产生环境质量下降或生态服务功能减损的权利。然而面对财产有限的窘境，应如何平衡环境私益与环境公益的冲突呢？法律责任是对人需求的回应，只有确定需求的位阶，才能明确利益的层级。就这一问题，或可从以下三个方面认识：首先，需求的产生逻辑。环境公益的产生建立在环境私益的基础上，因为整体是由无数个个体组成，正是基于个体存在环境需求，且这些需求已经成为普遍的一般需求之后，整体才能显出稳定的环境需求来。因此，个体的环境需求是第一位阶的，整体的环境需求是第二位阶的。其次，损害的演化过程。从事件的发展来看，行为人先实施环境污染与生态破坏行为，导致环境质量的恶化，形成环境公益的损害，而环境质量的恶化将进一步导致个体的生命健康损害、财产损失或精神负担，形成环境私益的损害。因此，环境私益的损害是更深层更严峻的，环境公益的损害是较直接较浅层的。最后，救济的紧迫程度。当一行为同时造成环境公益与私益的损害时，私主体只能依赖自身能力、精力与资本寻求法律的救济，这种努力总显出“竭尽全力”和“被逼无奈”的意味来，一旦救济失败则可能面临个体、家庭或企业的覆灭。相比之下，环境公益的救济则显得轻松得多，往往能够调动更多的社会资源甚至政治资源，甚至在行为人无力担责的情况下，政府也具有改善生态环境的兜底的宪法义务。因此，环境私益的救济更为迫切和富有意义。如此，金钱类环境私益责任较金钱类环境公益具有显然的优先性，私益责任优先于公益责任应当作为金钱类责任方案的构建原则。当然，这一应然观点并不十分的新颖，只能算作已有法律原则的重新表达，以适应新的法律语境。私益责任优先于公益责任原则是在民事赔偿责任优先原则基础上提出的，但是在公私融合场域，不能机械适用民事赔偿责任优先的原则，应当剥去某制度所产生责任的外观，深入剖析该制度所救济法益的公私内核，遵循私益责任优先于公益责任的原则，实现人权保障。

(2)公益维护遵循行政权优先

风险社会模式要求行政机关对社会公共利益予以积极的监管，降低社会风险，并以司法审查和公众参与为保障，确保行政机关正确高效地履职。在这种关系下，行政机关是处理公共事务、进行公共监管和维护公共利益的主导者，司法权通过监督行政权的方式介入公共事务管理。因此，在环境保护这一公共事业上应当遵循行政权优先的基本原则，明确行政权的环境保护主导地位[10]。另外，从行政权和司法权的本质区别来看，行政权亦具有公共治理的优先性。传统法理认为行政权本质上是一种管理权，司法权本质上是一种判断权。尽管公共治理要求管理权和判断权实现不同形式的合作与制衡，两项权力缺一不可，但管理权在公共治理多元权力中是最重要的一元，起到“元治理”的作用，成为公共利益当然的、最主要和最终的维护者，其在表达、判断、维护、促进公共利益方面的作用，是任何其他机构不能比拟和无法取代的[11]。在明确环境公益维护应以行政权为优先后，不得不对行政权如何维护环境公益这一问题做简单的概括，尤其是涉及金钱类环境责任的部分。行政权对环境公益的维护贯穿了风险发展的整条时间线：首先，环境监管作为行政机关发现环境风险的源点，是其他任何形式的权力或权利都不能替代的，因为环境监管的核心是一个具有强烈社会性和政治性的话题，即什么是可接受的风险，进而确定各类环境标准。这不仅是一个充满科学色彩的科学问题，更是一个充满政治关怀的政治问题。其次，环境处罚能够实现最及时和最普遍的风险干预。环境风险有其发展的过程，自产生之后不断积累或扩大，不断接近危险，甚至造成危害。行政权具有及时干预的能力和主动性，或施加灵活、普遍的行政处罚，或采取时效与实效并重的行政强制措施，相比依赖公众的参政意识、公益组织的道德情操与社会的舆论热情，行政权对环境风险管控的承诺更值得信赖。最后，在维护环境公益一事上，行政权可以采用的以支付财产为表现的手段几乎涉及环境保护事业的每一个角落。除了行政罚款以及要求支付代履行费用以外，环境科学研究的投入、可持续产业链的扶持、环境税收、绿色金融等，没有谁能够像行政权那样拥有如此丰富的资源、如此多维的角度，去深入环境公益维护的方方面面。

2. 实用逻辑：功能导向下的责任衡量

正如富勒所说：“法律应当被视为一项有目的的事业”[12]。法律责任作为一个整体不只有一项功能，但对于某一具体制度或某一具体法律文本而言，目的分缓急，功能择轻重，同质看待每一项功能和妄图完全实现每一项功能不仅忽视了法律系统内部的层次性和特殊性，也会因过高的期待而牺牲了法律的操作性和实务性。因此，以肯定和区分法律责任的功能为基础，以追求法律责任功能的实现为导向，实现各功能的平衡与衔接，是金钱类环境责任方案的基本实用逻辑。

显而易见，因行为人的违法行为造成损失的，应当首先考虑对损失予以补偿和救济，然后考虑对恶性行为予以威慑和惩罚，即确立补偿救济优先于惩罚威慑的规则。这种惯性思维并不是想当然，而是基于对惩罚本质和实现的推导。同为缴纳一定数量的金钱，如何判断金钱责任意欲实现之功能呢？假如缴纳金钱的数额低于其造成的法益损失，无论该笔金钱是向被侵权人缴纳还是向公权力部门缴纳，对行为人而言恐怕没有惩罚效果。因为惩罚的本质在于施加额外的不利益，额外意为补偿受损法益后的超出部分，当行为人缴纳数额低于法益价值减损，则不可能有额外之不利益存在，遑论惩罚。既然损失填平是体现惩罚效果的前提，那么在序位上，补偿救济显然应当先于惩罚制裁。值得说明的是，前文所谓两者序位之比较，是在法律责任所维护法益公私属性一致的基础上提出的，如将公益责任之一部与私益责任之一部直接进行功能比较，将混淆惩罚责任中额外不利益之基准，从根本上推翻了法律责任之惩罚功能的实现逻辑。从另一个角度看，运用经济学的资源配置逻辑可以发现，将行为人缴纳的金钱责任用于补偿救济受损法益或交于国库以体现惩罚，都属于对行为人所拥有财富的二次配置。经济学认为资源有限，因此具有稀缺性，行为人的财富同样有限，因此也具有稀缺性，稀缺性是资源配置合理性的追问动机，而最佳社会效益是资源配置合理性的评价标准。将财富用于填补受损法益的社会效益与将财富交于国库的社会效益孰优孰劣呢？答案还是前者，将违法行为人依赖或关联违法所聚集的资源再次投入社会，或施与环境被侵权人，或用于修复生态环境，令资源在市场机制下或生态系统中重新运转，其效益远大于将资金重置于国库。尽管这些国库资金仍会以财政拨款或其他形式用于国家建设，但这种作用的发挥至少有两点不足：其一，国库资金的使用并不绝对关涉环境保护事业，可能会被运用于其他领域；其二，即使被用于环境保护事业时，相较而言，国库资金效益的发挥也被批评为过于迟缓和间接，无法及时、直接地在违法行为关联空间和关联时间内产生效益。因此，先补偿救济、后惩罚威慑能最大限度地发挥行为人财富的社会效益。当然，这一观点不构成国库资金能在各方面产生间接效益的否认。

四、 序位重构方案的二层建构与实现路径

从司法实践来看，一个环境违法行为被处以多个金钱类环境责任并非仅具有理论之可能，而是频繁发生之事实。尽管每一种法益均应追求维护之完整，但沉重的金钱责任与有限的财产之间的不对等，意味着序位在先的责任享有更大的受偿可能性，其维护的法益能得到更好的保障。

1. 序位重构：责任的施加与履行

金钱类环境责任从产生到实现的过程，就是责任的施加与履行的过程。许多研究忽视了这一区分，或认为责任施加在先必然确保责任履行在先，或认为责任序位在先仅指责任履行在先，前者将责任施加与履行的关系看得过分紧密，后者则将责任施加与履行的关系看得过分割裂。实际上，对金钱类环境责任的序位研究不仅应当注意到责任的施加与履行间的密切联系，即责任施加在先极有可能对责任的履行序位产生影响的事实，而且应当注意到责任的施加与履行之间的区分，即责任施加在先无法确保责任履行在先的事实。因此，金钱类环境责任的序位重构方案从金钱类环境责任的施加与履行两个层面展开讨论。前文对我国各法律样态金钱类环境责任的功能进行了分析，结合各制度所保护法益的公私属性，可以归纳出金钱类环境责任功能与公私属性对应表，并以A至G为代号标识每一项金钱类环境责任(见表2)。

表2 金钱类环境责任功能与公私属性对应表

(1)金钱类环境责任的施加

在这一层面，应当遵循“公益维护行政权优先”的基本法理，优先由行政机关对环境违法行为予以实质处理，此时司法权应当发挥监督和督促的功能。只有行政主导之模式不足以制止违法行为、维护环境利益，或行政机关怠于行使职责时，司法机关应当实质介入。结合具体制度，在施加金钱类环境责任时应确保生态环境损害赔偿诉讼优先于环境民事公益诉讼( D1 > D2 )。虽生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼均为司法机关主导下的公益赔偿制度，应当向违法行为人提出基本相同之诉求，但两者依然存在请求权和能力上的较大差异。政府提起生态环境损害赔偿请求之理论基础在于国家的环境保护义务，根据行政法治原理，行政职权具有不可处分性，行政机关必须依法行使职权，不能随意放弃[13]。社会组织与检察院提起环境民事公益赔偿请求之理论基础则在于公众与检察机关的监督和参与权，其定位并非核心，其行为并非绝对，具有选择的余地。另外，行政机关较社会组织与检察院而言，在调查过程中还具有证据或数据的获取优势、人力和财力的资源优势、沟通与谈判的经验优势等。值得讨论的是，承认生态环境损害赔偿诉讼的优先地位后，环境民事公益诉讼的适用空间何在？目前有大量研究说明，生态环境损害赔偿诉讼虽具理论上之优先地位与实践上之突出效果，但于环境公益维护仍有不足：一方面，当前立法对生态环境损害赔偿诉讼的适用范围设限严格，仅适用于“重大的”生态环境损害案件[14]，而无法应用于所有环境公益受损情形。另一方面，生态环境损害赔偿诉讼之优势有赖于行政机关之积极行为，当行政机关怠于索赔，若无其他手段予以补充，只将我国环保事业系于行政机关之一身，则弊病多矣。

(2)金钱类环境责任的履行

在这一层面，应当适用“私益责任优先于公益责任”的法理逻辑与“补偿救济优先于惩罚制裁”的实用逻辑，以实现人权保护和法益救济的目的。然而，法律责任的公私属性与功能类别实际是交叉关系，而非一一对应，因此不能将两项原则割裂理解。法律责任的功能讨论应在所救济法益一致的基础上展开，结合金钱类环境责任的法律样态，首先可以得到私益责任优先于公益责任，即私益赔偿和私益惩罚性赔偿等两项私益责任优先于代履行费用、公益赔偿、行政罚款、刑事罚金、公益惩罚性赔偿等五项公益责任(A/B > C/D/E/F/G)。其次在私益责任内部，私益补偿责任优先于私益惩罚责任，即私益赔偿优先于私益惩罚性赔偿(A > B)；在公益责任内部，公益补偿责任优先于公益惩罚责任，即强制代履行费用、公益赔偿等优先于行政罚款、刑事罚金或公益惩罚性责任(C/D > E/F/G)。综上所述，在履行金钱类环境责任阶段可以得到以下序位：第一阶段履行环境私益补偿责任，第二阶段履行环境私益惩罚性赔偿责任，第三阶段履行环境公益补偿责任，即强制代履行费用、生态环境损害赔偿责任或环境民事公益诉讼赔偿金等，第四阶段履行行政罚款、刑事罚金或公益惩罚性赔偿金(A > B > C/D > E/F/G)，如图2所示。

图2 金钱类环境责任的履行顺序

2. 实现路径：理想与现实的调和

当然，上述序位是理想化的，完美实现这一序位至少需要满足以下三个条件：第一，违法行为人确实被处以上述四个阶段的金钱类环境责任，而不仅存其中二三；第二，违法行为人的财产足以履行上述全部金钱责任，而不存在资不抵债之情形；第三，遵守四阶段之金钱类环境责任履行序位，而不使序位在后者受偿在先。现实并不完美，许多案件不符合条件一，但正是这些不完美案件凸显出了金钱类环境责任序位规则的意义，确保了序位在先价值的优先实现，无需特殊安排，仅在序位实行上得随机应变。另外，违法行为人的全部财产不足以履行全部金钱责任的，亦属寻常，但这一困难实非确立法律责任序位就可解决，而应寻求“开源节流”之法，如以分期或延期履行支持资金再生、以基金或保险方式实现环境责任社会化、以易服社会劳动或自由刑取代罚金、以绿色科技改造成本抵扣罚款或罚金等。

违反条件三之案件，应设金钱类环境责任错位补救与过渡机制，以变通责任之履行，避免错序。现实中，案件的追责程序往往以行政追责为始，民事程序与刑事程序的开展又常以刑事为先，或通过刑事附带民事诉讼推进，故而常因某部裁决与履行在先、得强制执行或行为人自由支配而使序位在后者受偿在先。为设贴合实际、运行有效的责任错位补救机制，应当明确：第一，私益补偿和私益惩罚往往在一个诉讼案件中解决，得以一同审判和执行，则金钱类环境责任的错位主要在“私益赔偿和惩罚性赔偿(A/B)”“代履行费用或公益赔偿(C/D)” “行政罚款、刑事罚金或公益惩罚性赔偿(E/F/G)”三者之间讨论。第二，盖因责任之施加在先并不意味着责任履行在先，因此要区分看待责任的施加与履行，分情形讨论。第三，责任错位补救机制仅适用于应受偿在先者实际受偿在后，且存在履行障碍的案件类型，对于虽然错序但能够完整履行每项金钱类环境责任的案件，非不能也，实不必也。

那么，实践中可能出现各种错序情形可以分类归纳为三种类型：①私益责任的施加后于公益同质赔偿责任的履行(A/B的施加后于C/D的履行)且前者存在履行障碍的；②私益责任的施加后于公益惩罚责任的履行(A/B的施加后于E/F/G的履行)且前者存在履行障碍的；③公益同质赔偿责任的施加后于部分公益惩罚责任的履行(C/D的施加后于E/F的履行)且前者存在履行障碍的。每种类型又依缴纳数额和使用情况各分为四种情形，针对不同情形设计不同责任错位补救措施。

为便于说明，以第一种错位类型举例，即当私益责任的施加后于公益同质赔偿责任的履行(A/B的施加后于C/D的履行)且前者存在履行障碍时：①若公益同质赔偿责任案件中行为人所缴纳金钱尚未被使用，且数额高于私益责任数额的，则被侵权人有权申请从已缴纳财产中分割出相应数额，使私益责任优先全部受偿。公益同质赔偿责任追责主体因此受偿不完整的，得向行为人再次要求履行或申请强制执行不足之数，再次履行或执行所得数额归公益同质赔偿责任追责主体所有。②若公益同质赔偿责任案件中行为人所缴纳金钱尚未被使用，但数额低于私益责任的，则被侵权人有权申请取得全部已缴纳金钱，使私益责任优先部分受偿。公益同质赔偿责任追责主体受偿不完整的，得向行为人再次要求履行或申请强制执行不足之数，再次履行或执行所得数额仍以私益责任受偿为先。③若公益同质赔偿责任案件中行为人所缴纳金钱已经被使用，且其数额高于私益责任，则公益索赔人应向被侵权人垫付相应数额，使私益责任优先全部受偿。公益同质赔偿责任追责主体因此受偿不完整的，得向行为人再次要求履行或申请强制执行不足之数，再次履行或执行所得数额归公益同质赔偿责任追责主体所有。④若公益同质赔偿责任案件中行为人所缴纳金钱已经被使用，但其数额低于私益责任的，则公益索赔人应向被侵权人垫付相应数额，使私益责任优先部分受偿。公益同质赔偿责任追责主体受偿不完整的，得向行为人再次要求履行或申请强制执行不足之数，再次履行或执行所得数额仍以私益责任受偿为先。第二种错位类型与第三种错位类型同样具备上述情形并对应适用补救措施，只是当行政罚款、刑事罚金错位在先履行时，“已经使用”当对应转换为“已经上缴国库”；当公益惩罚性赔偿错位在先履行时，“已经使用”当对应转换为裁判文书指明的缴纳去向。

五、 结语

生态文明建设工作深入推进，如何实现又好又快的绿色发展，是值得不断思考的问题。当前，金钱责任虽已成为环境法律责任中的主要责任形式之一，但仍缺乏体系化构建，暴露出序位混乱、责任履行困难与权益救济不足的缺憾。本文利用功能类型化方法，在宏观层面上确立金钱类环境责任序位方案构建的基础性逻辑，进而在中观层面提出金钱类环境责任序位重构方案，最后，为实现理想方案的“落地”，还应对不符合预设的现实场景做出安排，以此达到微观层面的灵活个案指导目的。但本文讨论之责任序位问题仅仅是金钱类环境责任衔接问题之一，至于各金钱类环境法律责任之实体衔接、金钱类环境责任与其他形式环境责任的衔接等仍需进一步的讨论和研究。