数字化转型时期环境监测数据证据效力的司法认定——基于2015—2020年环境行政诉讼裁判文书的考察

周 卫

(深圳大学 法学院，广东 深圳 518060)

一、 问题的提出

随着我国数字技术和数字经济的发展，数字资源的开发整合利用及数字政府的建设也越来越受到重视。生态环境治理作为国家治理的一个重要组成部分，其数字化转型既是国家治理现代化的必然趋势，也是数字政府建设的重要内容。在加快实现生态环境监测现代化(1)生态环境部《“十四五”生态环境监测规划》明确提出“加快实现生态环境监测现代化”，“强化监测数据集成共享、分析评价与决策支持，提升监测大数据应用水平”，并印发了《生态环境智慧监测创新应用试点工作方案》，以加大现代化信息技术在生态环境监测领域的应用，在重点省市推进智慧监测率先突破，实现监测感知高效化、数据集成化、分析关联化、应用智能化、测管一体化、服务社会化。的进程中，环境监测作为反映污染源排放状况、环境质量状况及其变化趋势，揭示环境风险必不可少的科技手段，在数字化转型过程中表现出监测工具和监测形式的多样化发展，手工监测和自动化监测并存，监测结果以书证、电子数据、视听资料及鉴定意见等多种证据形式呈现。自2015年以来，环境监测服务市场全面放开(2)2015年环境保护部《关于推进环境监测服务社会化的指导意见》(环发〔2015〕20号)提出“全面放开环境监测服务市场”，其后，财政部与环保部门联合印发《关于支持环境监测体制改革的实施意见》(财建〔2015〕985号)，推进环境监测第三方服务市场的开放。，环境监测也从政府全面管控阶段步入政府主导下的市场化阶段，监测主体日趋多元化，包括行政主管部门的监测，排污企业的监测以及社会检测机构的监测。在实施《排污许可管理条例》的进程中，各类主体实施的污染源监测在生态环境治理中的地位尤为突出。

污染源监测包括企业自主监测和生态环境主管部门的执法监测两种类型。企业自主监测既可以是企业自行监测，也可以是企业委托第三方监测，和元规制理念有一定联系，其初衷在于为实现环境规制目标，强制作为规制对象的企业向生态环境部门主动提供排放数据及其报告[1]。由于污染源监测本非企业日常经营所必需，企业自主监测义务超越了私人财产所及范围，不仅增加了企业经营成本，且监测结果和排放设施的经济绩效未必直接相关，企业作为私人实体开展污染源监测并提供真实有效数据的内在动力非常有限[2]。为避免错误或欺诈，包含执法监测在内的环境规制机构的监督性监测亦不可或缺。这两种方法并用，方可实现有效监测[3]。

数字化转型时期污染源监测工具自动化、监测形式多样化、监测主体多元化的发展，带来的不仅仅是环境公共数据生产能力的显著提升，与不同监测主体出具的污染源监测数据的证据效力之争密切相关的行政争议也明显增加。在环境行政诉讼中，排污企业自行监测的数据、第三方社会检测机构基于企业或行政机关委托出具的污染源监测数据，以及生态环境部门所属监测机构出具的执法监测数据不一致时(3)在一些研究文献中，生态环境部门组织的监督性监测数据或报告被称为“监测数据”或“监测报告”，其他则被称为“检测数据”或“检测报告”。本文表述未作这一区分，均用“监测数据”或“监测报告”表述。，其证据效力究竟应如何认定？当前国内有关污染源监测数据的证据效力的探讨多结合证据的关联性、合法性及真实性，探讨其如何在立法层面加强资质规范、对监测实施全过程监管以及加大对污染源监测数据造假行为的惩罚力度以提高污染源监测数据的证据效力，更好地发挥其作用[4]。对于同一案件中可能出现的多个具有证据资格的环境监测数据的证明力认定，有学者提出：执法监测中手工监测数据优于在线监测数据仅为权宜之计，基于主体权威性和特殊性的考虑，应赋予生态环境部门或司法鉴定机构出具的监测报告更高的证明力[5]。但对于环境行政诉讼过程中法院对存在冲突的数据在实然及应然层面如何审查和评价，鲜有讨论。

鉴于实践中监测数据的证明力争议问题多发生在环境监测服务市场化改革以后，且多关涉污染源监测数据，本文拟基于污染源监测数据主体的界分以及相关法律法规及规章的梳理，结合裁判文书网中2015—2020年涉及污染源监测数据证据效力争议的行政诉讼案件分析，对之进行进一步探讨。实践中污染源监测数据既可能表现为传统的手工监测及书证形式，也可能表现为自动化的电子形式，如在线监测数据。无论数据的存在形式为电子形式、影像资料形式还是书面形式，都是环境监测报告得以形成的基础。从这个意义上说，污染源监测数据既可作为独立的证据存在，也可作为环境监测报告的有机构成部分(4)由于环境监测报告在监测机构及其人员资质方面、监测程序、监测操作规程及监测报告的形式方面都须遵守严格的技术规范，因此环境监测报告多被作为广义上的鉴定意见对待。。考虑到环境行政纠纷中所涉及的污染源监测数据多包含在环境监测报告中，笔者选择以“环境监测报告”为检索词在“中国裁判文书网”中检索了2015—2020年间的行政诉讼案件，共获取199起环境行政案由的诉讼案件，其中直接关涉污染源监测数据证明力争议焦点的案件占比约1/4，这些案件中涉及有争议的监测报告共55份，其中生态环境部门所属监测机构出具报告39份，企业自行监测数据2份，社会检测机构作为第三方出具的检测报告14份。55份监测报告中，38份被法院采信，占比约69%；17份未被采信，占比约31%。仅从文书的表述来看，基于形式审查作出裁判的案件为30起，占比60%；结合形式审查与实质审查作出裁判的案件为18起，占比36%；还有2起案件虽然采信了监测报告，但未说明理由，占比4%。

上述裁判文书中所涉及的污染源监测数据争议中，问题多集中在如何对待企业自主监测数据的证据效力上。企业多主张其自主监测数据具有当然的证据效力。一方面，在企业看来，如直接规定行政机关的执法监测数据的证明力优于企业自主监测数据，最终导致对排污单位或第三方监测数据的证据效力的否认，则企业遵守自主监测义务不仅成本畸高，且实际意义不大，与我国当前激励企业自主监测的排污管理制度及环境监测服务市场化改革的初衷相悖，也难以满足环境监测数字化转型过程中促进环境公共数据生产的需求。另一方面，由于企业在自主监测过程中弄虚作假的情况时有发生，生态环境主管部门的执法监测亦应受到相当重视。那么，一旦进入诉讼程序的环境争议关涉企业自主监测数据的证据效力以及其与生态环境主管部门的执法监测数据的证据效力比较的情况，法院应如何审查评价？回答这一问题，对于提高法院裁判标准的一致性，提升证据效力判断的可预期性，鼓励企业通过自主监测提供有效的排放数据，推进环境治理的数字化以及环境公共数据的生产、集成和共享均具积极意义。

二、 企业自主监测数据证据效力之规范检讨

企业自主监测数据，包括自动监测数据(也有文献表述为自动在线监测数据)和手工监测数据。和间歇性的手工监测数据相比，自动监测数据具有连续性、误差小的优势，但其质量不仅仅取决于监测主体的行为是否合乎技术规范，还和自动监测设备的安装、联网、验收、运行维护密切相关，因此，近来多地争相制定污染源自动监控管理办法以实现规范目的。第三方基于排污企业委托实施监测获得的数据，属于企业自主监测数据，第三方基于生态环境部门执法需要的委托实施监测获得的数据，则属于执法性监测数据。

证据效力包含着“有无证明效力”(涉及证据资格)及“证明效力的大小”(涉及证明力大小)两层含义(5)《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十九条第一款规定：“当事人应当围绕证据的关联性、合法性和真实性，针对证据有无证明效力以及证明效力大小，进行质证”。。当前，从部门规章、行政法规、地方性法规到法律层面，对于企业自主监测数据的证据效力均有零散规定，从单个条文去看这些规定，似乎规定明确且操作便利，但将其置于法律体系中整体地去看，在证据资格及证明力大小方面的规定均存在不一致的方面(见表1)。

表1 有关污染源监测数据的证据效力依据比较

1. 有效性审核的存废之辨

自动监测数据作为执法依据，争议集中在是否应以有效性审核作为取得证据资格的前置条件。2009年出台的《国家重点监控企业污染源自动监测数据有效性审核办法》是环保部门最早针对污染源自动监测数据进行有效性审核的专门性规章，并为此组织了相关培训活动。2010年出台的《环境行政处罚办法》第三十六条规定中也将“有效性认定”作为自动监测数据作为执法证据使用的前置条件(6)《环境行政处罚办法》第三十六条规定：“环境保护主管部门可以利用在线监控或者其他技术监控手段收集违法行为证据。经环境保护主管部门认定的有效性数据，可以作为认定违法事实的证据”。。但2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》第十项规定提出“取消环境保护部门负责的有效性审核”“自动监测数据可作为环境行政处罚等监管执法的依据”，随后《国家重点监控企业污染源自动监测数据有效性审核办法》即被废止，其后颁布的《生活垃圾焚烧发电厂自动监测数据应用管理规定》及《排污许可管理条例》均不再对自动监测数据提出有效性审核要求。这期间，2016年环境保护部发布的《关于自动在线监控数据应用于环境行政执法有关问题的复函》(环办环监函〔2016〕1506号)中明确，“污染源自动在线监控数据与其他有关证据构成证据链，可以应用于环境行政执法”。不过《江苏省生态环境监测条例》对于行政机关采用自动监测数据作为执法依据，明确增加了审核这一具有证据补强性质的程序约束。而《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第四十一条也规定，电子技术监控设备记录未经审核或审核不符合要求的，不得作为行政处罚的证据。

将上述规范比较来看，我国对于自动监测数据作为环境执法的证据使用在不同层面的规范、规定不一致，甚至同一部门也存在前后态度的矛盾。就生态环境主管部门而言，开始是明确要求以有效性审核作为前提，后来或是因为有效性审核本身成本甚高，且可能引发新的争议，因而被明确废除。饶有意味的是，废除以后的审核要求又在地方立法中重现。而《行政处罚法》亦要求针对行政机关依法设置的电子技术监控设备所获取的数据在审核有效以后方可作为行政处罚依据。不过，从字面意思来看，这一规定似乎仅针对行政机关设置的电子监控设备，并不能直接涵盖生态环境领域企业自主安装的自动监测设备。此外，以审核程序作为约束行政机关认定违法事实的一项证据补强规则，其初衷旨在避免行政权力的专横、恣意和滥用，非为否定在线监测数据证据资格的依据。

2. 执法监测数据证明力居优的一般预设及其疑义

当企业自主监测数据与生态环境部门的执法监测数据不一致时，有的规章或法规直接赋予执法监测数据更强的证明力。如2019年颁布的《生活垃圾焚烧发电厂自动监测数据应用管理规定》第八条第二款规定：“生态环境主管部门执法监测获取的监测数据与自动监测数据不一致的，以生态环境主管部门执法监测获取的监测数据作为行政执法的证据”，该条规定仅及于执法监测数据与自动监测数据的证明力比较。2020年出台的《排污许可管理条例》第二十九条则规定：“生态环境主管部门依法通过现场监测、排污单位污染物排放自动监测设备、全国排污许可证管理信息平台获得的排污单位污染物排放数据，可以作为判定污染物排放浓度是否超过许可排放浓度的证据。排污单位自行监测数据与生态环境主管部门及其所属监测机构在行政执法过程中收集的监测数据不一致的，以生态环境主管部门及其所属监测机构收集的监测数据作为行政执法依据”。该条第一款中包含了对排污单位自行监测数据的证据资格的肯定，第二款则规定生态环境主管部门的执法监测数据的证据效力优于排污单位自行监测数据，其范围不仅涵盖《生活垃圾焚烧发电厂自动监测数据应用管理规定》中的自动监测数据，也包括手工监测数据。

从更早时期的部门规章或生态环境部门的一些相关问题复函中均可得见上述规定的行政经验(或惯例)基础。前者如《环境监测管理办法》第八条规定：“县级以上环境保护部门所属环境监测机构依据本办法所取得的环境监测数据，可以直接作为环境统计、排污申报核定、排污费征收、环境执法、目标责任考核等环境管理的依据”；后者如原环境保护部《关于环保部门现场检查中排污监测方法问题的解释》(国家环境保护总局公告2007年第16号)中规定：“环保部门在对排污单位进行监督性检查时，可以环保工作人员现场即时采样或监测的结果作为判定排污行为是否超标以及实施相关环境保护措施的依据”。原环境保护部办公厅《关于“现场即时采样”监测数据认定有关问题的复函》(环办政法函〔2017〕1647号)亦规定：“在任何时间、任何情况下，排污单位的排污行为均不得违反排放标准中的有关规定。环保部门在对排污单位进行监督性检查时，可以环保工作人员现场即时采样或监测的结果作为判定排污行为是否超标以及实施相关环境保护管理措施的依据”。和数量众多的污染源相比，生态环境主管部门的执法力量及资源相对有限。就微观层面的排放信息而言，排污企业较主管机关更具信息优势。直接以规范的形式规定执法监测数据的证明力居优，不仅有利于行政执法效率，也有助于降低行政机关查处超标排放的成本。

然而上述规定在规范层面是否为《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)的证据规则所兼容，实则存在疑问。这是因为，《行政处罚法》要求行政机关“必须查明事实”，否则不得给予行政处罚(7)《行政处罚法》第四十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清、证据不足的，不得给予行政处罚”。。《行政诉讼法》也规定，证据须“经法庭审查属实，才能作为认定案件事实的根据”“人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据”(8)《行政诉讼法》第三十三条第二款规定：“以上证据经法庭审查属实，才能作为认定案件事实的根据”；第四十三条第二款规定：“人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据。对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由。以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据”。。根据这两部法律，无论是行政机关的执法监测数据还是排污企业的自主监测数据，进入司法程序以后同样须接受法院的审查，其证据资格是否得到认可以及证明力的强弱，取决于法院针对案件事实的全面审查而非法规或规章的预设，法院应依法对个案作出独立评价与判断。

三、 污染源监测数据证据效力之裁判考察

实践中企业自主监测数据与执法监测数据发生冲突，主要表现为行政机关执法监测数据与企业自动监测设备显示的监测数据冲突，行政机关执法监测数据及报告与企业委托的第三方监测数据及报告冲突，或行政机关和企业分别委托的第三方检测机构出具的监测数据和报告冲突。数据冲突可能由客观或主观的多种原因所致。如在曲靖雄业水泥公司案中，企业在线监测设备因存在“灵敏度差，测量数据不稳定”问题导致其数据未得到行政机关采信(9)参见:云南省曲靖市中级人民法院(2016)云03行他1号行政裁定书。。在南通福神公司(10)参见:江苏省南通市中级人民法院(2016)苏06行终174号行政裁定书。或中节能再生能源有限公司案(11)参见:河南省开封市龙亭区人民法院(2019)豫0202行初2号行政判决书。中，不同检测主体检测时间不同、采集的样本不同、检测的数据不同，基于数据作出的分析结论也就不同。此外，除了设备的质量及其运行维护过程可能影响到数据的可靠性，检测机构还可能因违规违法的故意或过失导致监测数据错误失真。

尽管数据冲突本身不足以形成行政诉讼案由(12)如不涉及实体权利义务的实质影响，仅对有关监测数据或报告的行政判断存在异议，因不属于我国行政诉讼受案范围而不可诉。参见:最高人民法院(2017)最高法行申7918号行政裁定书；湖南省长沙市望城区人民法院(2018)湘0112行初142号行政裁定书；湖南省长沙市中级人民法院(2019)湘01行终268号行政裁定书。，但由于环境监测数据对于认定环境违法事实必不可少，因而在环境行政执法过程中的数据冲突常常因为当事人对行政行为不服提起诉讼而进入司法审查过程。

1. 审查形式

结合50份裁判文书来看，国内法院对污染源监测数据的证据效力审查，对于形式审查和全面审查两种模式，基于各自偏好各有取舍。形式审查主要侧重于证据资格，即证明力有无的审查，而全面审查则兼顾证据资格和证明力强弱的审查。

两种模式均始于形式审查。形式审查的范围包括但不限于监测数据获取及开示的程序合法性、监测数据及其报告在形式方面的规范性。如查证监测机构、监测技术人员以及签字人是否符合资质要求以及监测报告是否载明《环境行政处罚办法》第三十五条所规定的以下事项：监测机构全称，监测机构的国家计量认证标志和监测字号，监测项目的名称、委托单位、监测时间、监测点位、监测方法、检测仪器、检测分析结果等内容以及监测报告的编制、审核、签发等人员的签名和监测机构的盖章等。

多达六成案件仅限于形式审查。如法院在龚某等不服上海市环境保护局环境影响报告表审批二审案判决中指出，“公司委托具有合法资质的上海市环境监测中心进行验收监测符合规定，验收监测报告依法有效”(13)参见:上海市第三中级人民法院(2016)沪03行终241号行政判决书。；在永宁博盛水务公司案中，法院认定环境监测站出具的监测报告“符合《环境保护行政处罚办法》第三十五条规定的监测报告法定全部形式要件，可以作为处罚依据”(14)参见:宁夏回族自治区银川市中级人民法院(2018)宁01行终262号行政判决书。；在肇庆科亮环保科技公司一案中，法院指出，“该监测报告的监测主体具备检测资格，监测技术和方法符合有关技术要求，监测数据合法有效”(15)参见:广东省肇庆市中级人民法院(2020)粤12行终80号行政判决书。。而在重庆市某公司诉某县环境行政执法支队及某环保局一案中，法院援用《环境行政处罚听证程序规定》第三十一条第一款的规定，认为所有与认定案件事实相关的证据应当在听证中出示，并经质证后确认。由于该案中执法部门在行政听证程序中未出示监测报告，未主动交给当事人质证，未能保障行政相对人行使其申辩权，导致执法部门在此案中主张的监测数据未被采信而败诉(16)参见：重庆市涪陵区人民法院(2018)渝0102行初184号行政判决书。。在单采形式审查的案件中，不少法院以对证据资格的审查直接取代了对证明力的审查。

近四成案件兼顾形式审查和实质审查。实质审查侧重的方面包括：第一，数据的代表性，如监测点位分布是否科学合理。数据的关联性和点位布置也密切相关。第二，数据的完整性，即数据在量方面是否达到技术规范的要求，如监测频次是否符合相关的技术规范。第三，数据的准确性，即监测数据在质量方面是否符合科学逻辑，真实有效。如在金茂公司行政处罚案中，东莞市中级人民法院经过全面审查以后，未采信环保部门所属监测站的监测报告，理由是“监测点位的空气采样数据无法完全排除其他工厂的无组织排放的影响。受到多种不可归责于金贸公司的因素的影响，其监测结果可信度较低，进而导致案涉的《行政处罚决定书》依据不充分”(17)参见:广东省东莞市中级人民法院(2017)粤19行终381号行政判决书。。

2. 审查强度

对于生态环境主管部门的执法监测数据，各地法院对监测报告的不同要素表现出不同的审查强度。

(1)弱审查型

粗略看去，司法实践中支持执法监测数据的证明力优先的倾向比较明显。在笔者检索的涉案55份检测数据或报告中，自行监测和第三方检测数据或报告为16份，占比不到30%，其中8份被采信，8份因为各种实体或程序规范原因未被采信；生态环境部门所属监测机构出具的报告为39份，超过70%，其中有30份被采信，9份未被采信，被采信概率约77%，明显高过自行监测和第三方监测情形。

弱审查型的案件侧重于形式审查，重点审查的是监测主体是否适格，监测报告是否经过技术审核或相关负责人签字，监测数据作为行政执法证据使用时有无违反法定程序等。

深入到裁判文书的说理来看，大多数的弱审查型案件，参考了较早时期的行政规章，如前述《环境监测管理办法》第八条的规定。极个别的弱审查型案件则表现出对英美法系行政法理论中的“实质性证据标准(Substantial Evidence Rule)”的直接采纳或间接采纳。直接采纳的个案，如山东衡之源热力有限公司案，在该案中法院采信了环保部门所属监测站出具的监测报告，并在判决理由中明确指出，“法院对行政行为的司法审查主要是查明行政机关在对行政相对人作出行政行为时是否做到了证据确凿充分、认定事实是否清楚、是否履行了法定程序和适用法律是否正确，而对专业性、技术性等事项的研判、认定，只要行政机关能作出合乎逻辑的阐释、说明，人民法院对此应给予必要的尊重”(18)参见:山东省枣庄市中级人民法院(2017)鲁04行终69号行政判决书。。间接采纳的个案虽然没有在说理中提及“实质性证据标准”或司法尊重，甚或提及监测数据提供主体对证据采信的影响，却在司法审查过程中赋予行政机关的执法监测数据以更强的证明力，或确认“瑕疵证据不予排除”。前者如2018年南昌国雄饲料公司案中，法院在判决书中指出，“被告市环保局未支持原告申请重新检测和第三方机构检测并不违反法律规定。因此，原告以被告市环保局现场取样未告知当事人，并以其他机构检测未超标为由，申请重新检测和第三方机构检测，从而质疑南昌市环境监测站的检测结果的意见，本院不予采纳”(19)参见:南昌铁路运输法院(2018)赣7101行初1340号行政判决书。。后者如佛山市三英精细材料有限公司案(20)参见:广东省高级人民法院(2013)粤高法行终字第662号行政判决书。。该案一审和二审法院均采信了环保部门所属监测站出具的监测报告，指出虽然存在监测频次的瑕疵但不足以推翻监测报告结论的正确性。尽管判决书中并没有提出借鉴或采纳“实质性证据标准”，但最高人民法院将之作为环境保护行政案件的典型案例公布时，指出人民法院在审理此类案件中，“对于废气污染物监测报告等专业性判断和专家证据，也要从证据审查角度给予充分尊重，对合法形成的证据予以采信”(21)参见:中国法院网.2013年佛山市三英精细材料有限公司诉佛山市顺德区人民政府环保行政处罚案[EB/OL].[2021-01-29].https:∥www.chinacourt.org/article/detail/2014/12/id/1519502.shtml.。

可见，弱审查方式并非“全弱式”审查，而是“强弱有别式”的审查，对监测数据的证据资格采取强审查，对数据的证明力则采取弱审查。

(2)强审查型

也有一些案件并未因执法监测主体为行政主体而弱化审查强度。2020年裕邦皮革公司案堪称代表。该案一波三折，经复议决定维持、一审判决撤销行政处罚决定、二审改判驳回以后进入再审程序。对于该案所涉监测报告的证据效力问题，广东省高级人民法院对采样过程中的取样点是否合法，对采瞬时样的前提条件以及样品的封存是否符合技术规范、监测报告是否及时送达和听取异议情况进行了全面的审查和深入的分析，认定监测报告程序违法，不足以证明排污企业超标排放，故指定一审法院再审此案(22)参见:广东省高级人民法院(2020)粤行申61号行政裁定书。。

上述案件的审查，除了审查监测主体是否适格、监测报告是否经过技术审核或相关负责人签字、监测数据作为行政执法证据使用时有无违反法定程序等要素，对于监测数据是否具有代表性、是否准确全面以及排放标准的选择是否合法合理进行了实质性审查。

可见，强审查方式具有“全强”特征，对证明力的审查强度和对证据资格的审查强度基本一致。

3. 审查标准

对于污染源监测数据的证据效力判断，法院和行政机关的判断标准存在较大差异。在吴川市裕邦皮革公司案中，关于瞬时样是否能够作为执法监测的样本，行政机关持肯定态度，法院却根据技术规范强调采瞬时样存在前提条件的限制(23)2020年吴川市裕邦皮革有限公司不服湛江市生态环境局行政处罚再审案。参见:广东省高级人民法院(2020)粤行申61号行政裁定书。。这两种判断标准的差异在于，行政判断基于盖然性标准作出了事实认定，而行政诉讼过程中却要求行政机关的判断达到确信程度，否则将承担败诉风险。

而这类行政争议进入到诉讼程序后，由于部门行政法对采集证据的要求低于行政诉讼法对证据的要求，导致很多情况下行政机关无法以在行政程序中固定的证据证明被诉行政行为的合法性(这一冲突本质上和立法不一致以及司法权未能严格依法监督行政权不无关联)[6]112。

即便同为司法判断，行政诉讼和刑事诉讼中的判断标准亦存在差别。如2018年四川省绵阳市中级人民法院在(2018)川07刑终303号判决中指出，因公诉机关提交的环境监测报告存在采样重大瑕疵和适用标准错误等问题，“不能证实本案的排污达到了刑法及司法解释规定的‘严重污染环境’的程度”，公诉机关指控被告构成污染环境罪的证据不足，判决被告无罪。由于刑事诉讼程序中的证明标准须达到“排除合理怀疑”的标准，高过行政执法的证明标准，一些在环境监测过程中因弄虚作假情节严重涉嫌犯罪的案件移送刑事起诉以后，因起诉证据未能达到刑事追责的证明标准，最终很可能未被追究任何责任，反而是相对轻微的违法行为受到较重的行政处罚。

可见，法院对行政执法证据的审查标准也将影响到其对行政机关执法监测数据的证明力的判断，而这也是不宜直接规定执法监测数据证明力优先的原因。

四、 污染源监测数据证据效力之司法审查建议

由上可见，无论是基于规范体系的整体视角还是基于司法裁判的个案视角，很难说企业自主监测数据的证据资格取决于有效性审核，也很难预设哪一类主体出具的监测数据的证明力必然居优。试图一劳永逸地设置有效性审核作为数据取得证据资格的前提，或以特别规定预设执法监测数据无条件居优地位，不仅在规范层面难以为《行政诉讼法》所兼容，在实施后果方面也将影响企业自主承担监测义务的积极性，对于环境公共数据的生产集成也将存在一定消极影响。行政诉讼案件中如关涉污染源监测数据冲突，各方数据的证据效力仍然取决于法院的具体审查和判断。

鉴于前述有关污染源监测数据证据效力判断规范存在诸多冲突和模糊之处，以及司法实务中法院对于污染源监测数据的审查存在审查形式不一、审查强弱各有偏好及证据的司法判断标准较行政判断标准为高的复杂情形，对于污染源监测数据的证据效力进行司法审查，应建立相应的司法审查指引，以避免出现类案不同判，为规范环境监测市场提供更明确的预期。

1. 建立“二阶审查”模式

在审查模式选择方面，为平衡效率和公平的价值追求，应考虑兼采形式审查和实质审查优势，建立从形式审查到全面审查、从资格审查到证明力审查的“二阶审查”模式：先结合证据的关联性和合法性对监测数据进行形式审查，确认监测数据或报告的监测主体是否适格、监测报告是否经过技术审核或相关负责人签字、监测数据作为行政执法证据使用时有无违反法定程序等，判断“证明效力有或无”。如判断结果为“无”，则为对证据资格的否定，直接作出不予采信的判断；如为“有”，则进而对其证明效力的大小进行全面审查，作出判断。

形式审查侧重于“证明效力有无”的判断，较全面审查效率更高，却难以回答“证明效力大小”的质疑，达到“查证属实”的法律要求。全面审查应在形式审查的基础上，集中审查证据的真实性，对于监测数据是否具有代表性、是否准确全面以及选择的排放标准是否合法合理进行实质性审查，审查范围涵盖监测数据的规范性、逻辑性、有效性，能同时处理涉案环境监测数据的“证明效力有无”和“证明效力大小”问题，满足“准确认定案件事实”要求，但审查成本较高。

二阶审查模式能为当前的法律规范体系所支持。《行政处罚法》第四十六条第二款规定：“证据必须经查证属实，方可作为认定案件事实的根据”。《环境行政处罚办法》第三十二条第二款规定：“证据应当符合法律、法规、规章和最高人民法院有关行政执法和行政诉讼证据的规定，并经查证属实才能作为认定事实的依据”。《行政诉讼证据规定》更是明确提出了逐一审查、全面判断的要求，其第五十四条规定：“法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正的分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实”，第五十五条具体规定了审查证据合法性的要求，第五十六条则具体规定审查证据真实性的要求。

2. 适当借鉴“实质性证据标准”

(1)借鉴“实质性证据标准”的积极意义

英美法系行政法理论中的“实质性证据标准”，也被解读为“合理性标准”，即只要求法院审查行政机关事实裁定的合理性，而不要求审查其正确性。这也是法院在司法审查程序中审查法律问题和事实问题的根本区别[6]217。

在司法审查程序中，实质性证据标准意味着法院对行政机关“正式程序中事实裁定的中等程度尊重标准”[7]。在这一标准下，什么证据具有证明力以及证明力的大小，都由行政机关决定，因为行政机关具有专门知识和经验，对争议事实的证明最具有判断能力。法院不能用自己的判断代替行政机关的判断，法院只审查行政机关的判断是否公平、合理。对同一证据事实，即使法院自己判断得出的结论和行政机关不同，但只要行政机关的判断合理，法院仍应当尊重行政机关的判断。合理的判断和正确的判断不同，正确的判断可能只有一个，而合理的判断可能同时存在几个。行政机关对事实的裁定，只要符合任何一个合理的标准，即认为有实质性的证据支持，即使法院不同意行政机关的判断，也必须尊重行政机关的权限[8]685。

(2)确定适当的司法尊重与审查强度

借鉴“实质性证据标准”的出发点，是在法院对行政机关提供的执法监测数据不审查和严格审查之间，寻求以适当的成本搜寻作出证据评价所需的充分信息。不审查意味着允许以行政机关的证据评价取代法院的证据评价。此种情形下，由于缺乏监督的压力，行政机关将丧失在执法过程中提高监测数据质量的动力，法院更倾向放弃对环境监测报告的实质审查，当事人质疑环保部门基于环境监测报告所作出的行政处罚将变得异常艰难。严格审查则意味着要求行政机关提供的执法监测数据达到“准确无误”的程度，这对于行政机关产生的监督压力是最大的，行政机关将不得不全力提升监测数据的质量，但对法院而言却可能因信息搜寻成本太高而影响审判效率。

鉴于规范层面对于企业自主监测数据的可采性是否应以有效性审核为前提存在歧见，对有效性审核可通过任意性规范形式提供给企业自愿选择，并确认审核(审核主体可以是生态环境主管部门或第三方检测机构)为有效的数据可优先采信的证据规则，激励有效性审核制度以较低的成本发挥其应有作用。法院对执法监测数据以及经行政机关审核为有效的企业自行监测数据表示适当的尊重，当其达到“确凿充分”时选择支持；如存在不确定性或错误时选择否定，则可望在激励相关各方积极提高监测数据质量与合适的信息搜寻成本之间达到平衡。

(3)借鉴“实质性证据标准”的经验基础

尽管“实质性证据标准”在法律规定中尚未出现，却在一些司法解释中有所体现。如《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2013〕15号)第十一条第二款规定：“县级以上环境保护部门及其所属监测机构出具的监测数据，经省级以上环境保护部门认可的，可以作为证据使用”。2016年法释〔2016〕29号司法解释替代了法释〔2013〕15号解释，在其第十二条中规定：“环境保护主管部门及其所属监测机构在行政执法过程中收集的监测数据，在刑事诉讼中可以作为证据使用。公安机关单独或者会同环境保护主管部门，提取污染物样品进行检测获取的数据，在刑事诉讼中可以作为证据使用”。与2013年的司法解释对比，司法尊重范围进一步扩大，从环保部门扩及公安机关；就层级而言，对于环保部门或公安机关出具的环境监测数据，没有要求环保部门一定是县级以上，也无须省级以上环境保护部门加以认证，直接可以认定其在刑事诉讼中可作为定案证据。虽然这只是刑事领域的司法解释，但无疑也应可作为行政诉讼中选择对执法监测数据的审查强度的参考。

(4)“实质性证据标准”的适用限制

由于“实质性证据标准”尚未在我国立法层面取得明确的地位，法院在司法实践中对之表现出矛盾的态度，仅在事实真伪不明且不涉及其他排除规则的情况下，在个案中有所借鉴。

在英美法中，“实质性证据标准”并非行政诉讼中判断证据证明效力的单一标准，司法过程中对于环境监测及其报告的证据效力的判断，需要多种标准之间的互补与协调。这是因为：首先，英美法系中的“实质性证据标准”并非审查事实裁定的孤立规则，而是与“武断和恣意标准”同时适用的标准。如果有证据表明行政机关在行使其裁量权时武断和恣意达到一定的程度，将导致行政机关的裁决丧失合理基础。除此之外，其普通法体系中还存在“重新审理”的例外情形，在重新审理时，法院可以不顾及行政机关的裁决[8]685-695。其次，英美法系中的“实质性证据标准”并不意味着司法机关对行政机关认定事实的证据不审查或仅作形式审查，而是建立在对行政记录的“整体性考虑”和对行政机关认定事实是否提供了“具体而具有说服力的理由”的审查基础上。在美国司法史上，联邦最高法院既表现出对实质性证据标准的青睐，同时亦不乏偏离这一证据标准的个案[9]755-762。对于司法审查中是否应当给予行政机关的判断以高度尊重长期存在争议，有学者担心实质性证据规则会造成对行政机关滥用职权的放纵，同时为普通公众在行政诉讼中胜诉带来很大困难。亦有学者有针对性地指出，监测数据作为行政决策证据使用，可能存在“包含不利方面的确凿证据”或“证据不确定”的不同情形。法院选择拒绝采信不确定证据，方能激励行政机关进一步收集信息[10]。由于存在纵容行政机关滥用科学依据、损害行政法上的透明、审议、参与、问责等价值，甚或带来司法机关自身怠惰等风险，在美国，近年来对于行政机关的判断已经出现回归严格审查的趋势[9]82-84。

那么，我国法院在审查行政机关赖以作出行政行为的监测数据的证据效力，是否应当借鉴“实质性证据标准”？这取决于司法过程中对事实认定的目标是侧重于避免错误的发生还是公平地分配错误风险，抑或追求错误成本最小化。如果仅仅强调追求错误成本最小化，借鉴“实质性证据标准”显然很有必要。但如果强调避免错误，则“实质性证据标准”的作用比较有限。如果选择公平分配错误风险，则应附条件地将“实质性证据标准”作为一个系统的标准而非单一标准对待，如美国联邦最高法院曾经指出的那样，“将案卷中所有减损证据证明力的内容考虑在内”[9]756。

我国长期以来的环境监管过程中甚为偏重效率，而就所涉监管的企业数量来看，绝对避免错误的成本可能难以接受的，因而司法实践更可能倾向于公平分配错误风险。比较2013年到2016年《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》来看，司法解释解决的只是环保部门或公安机关提供的环境监测数据是否具有证据资格的问题，并未扩及环境监测数据的证明力大小。对于证明力大小的判断，最终仍然取决于法院的司法审查。

综合上述，“实质性证据标准”在我国确有借鉴的必要及基础，但同时亦应结合行政机关所提交的其他证据材料进行整体性分析，不宜作为单一标准适用。如行政机关在实施执法监测过程中，存在监测主体不适格、监测报告未经审核或相关负责人签字，或监测报告作为行政执法证据使用时违反法定程序并可能导致证据资格丧失，抑或监测数据不具有代表性、准确性和完整性等情形将导致监测数据证明力的贬损，均应导致“实质性证据标准”的排除适用。

3. 确立多元化证明标准

我国《行政诉讼法》虽然规定了被告举证责任，但对于行政主体提交证据的证明度应当达到何种程度，却不曾明确。一元化的证明标准说主张证明标准须达到案件事实清楚，证据确凿、充分[6]164。这一推论可在相关实体法的规定中得到一定程度的印证。《行政处罚法》第四十条规定:“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清、证据不足的，不得给予行政处罚”。这一实体法律规范将行政机关认定的违法事实区分为事实清楚和不清楚两种情况，反向规定了行政机关据以作出行政处罚的证据的证明标准应达到“事实清楚+证据充分”的程度。结合《环境行政处罚办法》第四十六条和第四十七条的规定来看，“事实是否清楚”和“证据是否充分”是决定环境行政机关进行环境行政处罚的前提之一，对于“违法事实不清、证据不充分或者调查程序违法”的案件，应当退回补充调查取证或者重新调查取证。多元化标准说则倾向认为，行政诉讼证明标准应当具备灵活性、中间性和多元性的特点，根据案件的性质、行政行为的性质及其对行政行为相对人权益的影响程度的不同而不同。如将行政诉讼中被告提交证据的证明标准置于整个诉讼法体系中，可参照刑事诉讼中对于事实确定性的“排除合理怀疑”标准和民事诉讼中的“高度盖然性”标准，行政主体承担证明责任的，其证明标准应处于二者之间[6]164-165。

就规范层面而言，从《环境行政处罚办法》到《行政处罚法》乃至《行政诉讼法》的规定，“事实是否清楚”和“证据是否充分”，既构成行政执法中的事实认定标准，也是司法过程中的事实认定标准。在事实清楚/证据充分和事实不清楚/证据不充分两极，司法判断和行政判断达到统一标准并非不可能，困难主要存在于真伪不明状态下究竟应如何作出判断。由于环境行政实践情境的复杂性，信息的不完整几乎是一种常态，这也导致司法裁判中对事实的认定一面是努力发现真相以促进案件事实还原的过程，另一面则是在不确定条件下分配错误风险[11]。从这个角度来看，一元化标准可能是一种难以实现的理想状态；多元性标准更符合不确定情形下作出事实认定的概率门槛规则和原则，通过类型化区分和适用，更能反映错误风险分配的公平性和合理性。据此，笔者赞同环境行政诉讼可参照民事诉讼和刑事诉讼的证明标准，结合概率判断建立以下分级裁量基准：一般情况下证明强度应在“非常可能”(75%～99%)的区间；对于授益型行政行为，如仅和个人利益相关的行政补偿，可适用较低的盖然性标准(75%～80%)，但授益性行政行为影响到公共利益的，如排污许可，仍应适用较高的盖然性标准(80%～90%)；对于损益性行为，应区分受到影响的权益属于财产权还是人身权，对后者适用较高标准。如对于超标排放行为的行政处罚，行为严重影响公民财产权的，对被告行政主体提交的证据的证明度不仅不应低于“非常可能”程度，还应尽可能接近“排除合理怀疑”的证明标准(90%～95%)，即“清晰而具有说服力”的证明标准[12]；一旦涉及人身权利限制的行政行为，其证明则应接近刑事诉讼中的证明标准，达到“排除合理怀疑”(95%以上)的程度。

五、 结语

环境治理的数字化转型，意味着环境治理将在组织层面日趋多方参与，在行为方面更多依赖数据生成的质量及其互联互通程度。随着我国生态环境治理数字化转型的加快及环境监测社会化改革不断深入，环境监测的自主性及自动化程度提高，环境监测数据在环境治理数字化进程中发挥的作用越来越显著。关于污染源监测数据的证据效力，尤其涉及企业自主监测数据能否直接作为环境行政执法的证据以及其证明力与生态环境部门的执法监测数据的证明力孰强孰弱的问题，实践中存在较多争议。在规范层面直接规定以有效性审核作为证据资格取得的前提，或者明确执法监测数据的证据效力优先，不仅难以为《行政诉讼法》所兼容，也将对环境公共数据的生产集成产生消极作用。

考察我国2015—2020年六年间涉及环境监测报告效力判断的行政诉讼裁判文书，可见一些案件对环境监测报告的审查仅限于形式审查，对证据资格强审查而对证明力弱审查，另一些案件则对之进行全面审查，对证据资格和证明力的审查强度保持一致。在证明力审查过程中是否借鉴英美法系中的“实质性证据标准”以示对行政机关的尊重方面，司法个案表现出或有或无的状况。对于诉讼中行政机关的举证责任是否达到“事实是否清楚”和“证据是否充分”标准，则存在着“一元论”和“多元论”的分歧。

鉴于在我国当前的行政诉讼证据规则体系下，各个法院对于污染源监测数据的司法审查方式、审查强度及审查标准都各有自己的理解，司法机关应考虑为审查污染源监测数据的证据效力提供以下规则或指引：对应于“证据效力有无+证据效力大小”二重判断结构，确认“从形式审查到全面审查”及“从证据资格审查到证明力审查”的“二阶审查”模式；进行证明力审查时可采纳“实质性证据标准”，但应结合行政机关所提交的其他证据材料进行整体性分析，对执法监测数据以及经审核为有效的企业自主监测数据表示适当的尊重，当其达到“事实清楚、证据充分”程度即可采信，如存在不确定性或错误情形则不应采信。对于环境行政执法过程中行政机关的证明责任，根据行政行为的类别分别确定不同的证明标准，以便提高司法机关判断污染源监测数据的规范性和统一性。当然，司法过程中对于证据的评价并不取决于某一个孤立的规则。裁判者须结合证明责任、证明标准和证据的排除、优先、补强规则等多方面因素作出整体性判断，有时甚至还应进一步考虑可能存在的客观干扰因素，如环境监测中当前技术无法消除的不确定性或误差以及严苛的审查标准是否将带来行政执法成本不成比例的提高等，来考量提高或降低标准的必要性。